□林常颖

试论党的作风建设的制度化

□林常颖

制度建设与思想教育相比较，就其特点差异的不同，要求党的作风建设必须以制度建设为主导。制度比思想教育更具有现实性和可操作性；制度比思想教育更具有可靠性；制度比思想教育更具有稳定性。分析当前党内的不正之风，根本原因在于没有实现制度化，或制度的可操作性不强，执行制度不严等因素。所以，要按照党的十八届四中全会法治建设的基本方针所要求的，进一步加强党内法规体系建设，做到有制度可依，违反制度必究，执行制度必严，实现作风建设的制度化，才能从根本上遏制党风不正的问题。

党的作风 党风建设 制度化

制度是做好工作的根本保障。加强党的作风建设突出制度建设，正是党的十八大以来关于党的建设的理论与实践的重要要求和显著特点。习近平总书记指出：“作风问题具有顽固性和反复性，不仅需要经常抓、长期抓，特别是要建立健全促进党员、干部坚持为民务实清廉的长效机制。”①《习近平在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话》，《人民日报》2013年6月19日。分析当前党内的不正之风，根本原因在于没有实现制度化，或制度的可操作性不强，执行制度不严等因素。所以，诚如我国法治建设的基本方针所要求的，有制度可依，违反制度必究，执行制度必严，实现作风建设的制度化，才能从根本上遏制党风不正的问题。

一、制度化：党的作风建设的根本性问题

党的作风建设制度化，就是将党的作风建设由不确定的、主要依靠思想教育解决党的作风问题的方式转变到制度化、规范化、经常化，主要依靠制度建设解决党的作风问题的轨道上来。②刘靖北：《制度化：党的作风建设的治本之路》，《社会科学》，2002年第2期。可见，党的作风建设制度化是相对于思想教育为主导而言的。我们长期以来都认为，党的作风的本质归根到底就是世界观问题，因而把思想教育始终作为作风建设的根本性和主导性工作。就目前党的作风问题的性质而言，它不再是一个单纯的党风问题，而是一个严重的社会问题，社会问题的解决离不开制度建设；目前的党的作风问题也不再是一个个别性问题，而是一个普遍性问题，普遍性问题的解决，只有通过制度建设才能较好的实现；目前的党的作风问题，主要不是一个思想认识问题，而主要是一个实践性问题，实践性问题的解决，虽然需要思想教育予以配合，但思想教育并不是主要的，制度建设的实践才是主要的，何况实践本身就是最好的教育。

制度建设与思想教育相比较，就其特点差异的不同，要求党的作风建设必须以制度建设为主导。首先，制度比思想教育更具有现实性和可操作性。制度建设有利于增强党的作风建设的相对实在性，有利于避免党的作风建设仅仅停留在道德说教和一般的号召上，有利于减少党的作风建设实践过程中的不确定性和偶然性。其次，制度比思想教育更具有可靠性。思想教育的一个重要功能就是提高党员的理性与自觉性，并通过这一环节促进党风好转。但从实践来看，思想教育往往被异化为空洞的说教，其有效性的发挥往往受到严重的制约。即使思想教育提高了党员的理性与自觉性，但这种提高了的理性与自觉性究竟能在多大程度得以保持？当理性与感情欲望发生冲突，而理性战胜不了感情欲望的时候，思想教育本身是没有办法的。而制度则不一样，作为一种“集体理性”，它不仅具有外在的强制力量，而且具有内在的权威，因而有助于统一的党的作风的形成。再次，制度比思想教育更具有稳定性。制度不仅具有空间上的普遍性和时间上的普遍性，而且具有很强的稳定性，这种普遍性和稳定性能够使党的作风不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

邓小平曾一针见血地指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要，这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333页。改革开放以来的实践反复证明了上述论断的科学性。因此，必须重视思想教育在党的作风建设中的重要地位和作用，但又不能因此而否定制度建设的主导地位。同时，在制度主导下，思想教育本身也要有新的发展。也就是说要把重点放到教育党员遵守制度上来，增强党员遵守制度的自觉性。

二、有制度可依：制度体系的完善

有制度可依是制度建设的基本要求。有制度可依，不仅要求有一项项具体的制度，而且要求有完备的制度体系。在现实政治实践中，制度之间的重复与矛盾，严重制约了制度应有功能的实现。虽然我们在具体制度的完善方面，已经做了不少很有意义的工作，但对制度体系的完备还没有引起足够的重视。当前有关党的作风建设的制度不少，但实体性的多，程序性的少；约束“下梁”的多，约束“上梁”的少；分散性的多，整体性的少；原则性的多，具体性的少。所有这些，都不利于党的作风建设的深入开展。“法网恢恢，疏而不漏”，只有把具体制度的完善与制度体系的完备有机结合起来，通过一项项具体制度的完善，从而最终实现制度体系的完备。这样才能使种种不正之风在党内无藏身之处。

要完备制度体系，必须完善一系列具体制度。在党的作风建设方面，当前强调的主题是“为民，务实，清廉”，其实质是回答了“我是谁、为了谁、怎么做”的理念问题。这样的主题和理念，如何在制度建设中完全地概括和体现出来，并使之形成完备的作风建设的制度体系呢？

第一，要解决一个做什么的问题。用制度界定职责，就能够保证大家方向一致，思想一致，步调一致。对于党员干部来说，因为每个人的职责分工的不同，所以每个人的工作岗位、工作性质的设置必须合理设计相关工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制。使得对党员干部的管理不能依靠某人或某部门的个人行为，应当遵循制度建设原则，通过制度的规范，规范每个人和每个部门的工作行为和生活行为。我是干什么的？大家心中有数。在为人民服务的宗旨下，兢兢业业地把自已份内的工作做好。

第二，要解决一个怎样做的问题。规范的程序主要是保证制度的权威性。要把制度变成大家共同自觉遵守的行为准则，规范的程序是必不可少的支撑。怎么做好工作，要有可操作的程序规范，包括时间，步骤、结果等的具体明确的要求。求真务实的工作作风，只有在完成程序要求中才能体现出来。掌握了怎样去做，就会减少工作中的盲目性，可以淡化人情操作，营造公平的环境，使人心顺畅。

第三，要解决一个怎样评价考核的问题。制度在执行过程中的情况反馈与公布，是完善制度的必然要求。没有监督，没有检查，权力就会绝对化，而绝对化的权力往往就是异化的权力。孟德斯鸠早就说过：“一切有权利的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。②孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），北京：商务印书馆，1963年版，184页。要使党有好的作风，必须健全和完善监督检查制度，充分实现监督在克服权力腐败方面的功能。要努力探索新思路与新方法，把监督关口前移，变事后检查为事前、事中监督，变被动监督为主动防范，变亡羊补牢为未雨绸缪，从源头上防止党内不正之风的发生。

综上的制度体系建设的思路，从具体制度的完善与制度体系的完备相结合角度来看，要通过合理地设置与安排实体性制度与程序性制度，其中的学习教育制度、监督检查制度、考核奖惩制度、用人制度尤为重要，须臾不可忽视。③周叶中 、邓联繁：《党的作风建设的新视野》，北京：人民出版社，2002年版，第290页。并使制度之间相互补充，相得益彰。

三、违反制度必究：制度的贯彻落实

有制度可执行固然十分重要，但建立与完善制度并非目的，建立与完善制度的目的乃在于促进党风好转。进一步说，有制度可执行只是制度建设的第一步，它并不意味着“万事大吉”。因为制度建设的关键乃在于有制度必须执行、违反制度必须追究。如果有了制度而不去实施，使制度仅仅停留在纸面上，那么制度充其量不过是一套标语、一种摆设。只有把纸上的制度转化为广大党员干部的行动指南和内在信仰，制度才能真正变成物质力量，才能真正促进党风好转。从一定意义上说，党的作风的优劣程度与有关制度的实施程度密切相关，党的作风不够理想往往与对制度实施不够重视有关。①周叶中主编：《宪法》，北京：高等教育出版社，2000年版，第350页。应该说，改革开放以来，在党的作风方面相关的制度虽然不完备，但就数量而言尚是较多的。只要真正把现有制度落到实处，党内的不正之风也不至于如此严重。而且在实践中，也确有不少党组织和党员干部通过严格贯彻有关制度改进了党的作风。但遗憾的是，还有不少党组织和党员干部没有这样做，或者做得不够。因此，要使党的作风有一个彻底转变，必须把制度的贯彻落实提上重要的议事日程，充分发挥制度的功能。

（一）强调贯彻落实制度的坚定性

改革开放以来，党内某些不正之风反复出现，不断反弹，同样的“禁令”或规定接连发布，从一个侧面说明在党的作风建设过程中，制度的建立与执行相互脱节的严重性。从某种意义上讲，有制度不执行，违反制度不追究，客观上是对党内不正之风的纵容与助长。美国著名学者亨廷顿通过对亚非国家腐败问题的研究后认为，随着法律条款的增多，产生腐败的可能性也增大，因为实际上，腐败的可能性转变成现实，主要取决于——这些法律条文在公民中受到拥护的程度，是否可以轻易地违背法律而不被察觉；以及违法行为所能带来的好处。②[美]享廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，刘军宁译，上海：上海三联书店，1998年版。这句话的启示就是，有制度不依，违反制度不究，无异于向人们昭示：为善者未必蒙福，作恶者未必罹难。如此一来，“严禁”又怎能禁住！因此，党的作风建设必须实行“两手抓，两手都要硬”，即一手抓制度的建立与完善，一手抓制度的贯彻与落实。如果制度得不到贯彻落实，就会沦落为“纸老虎”。

（二）强调贯彻落实制度的严格性

加强制度建设，是我们党坚持党要管党、从严治党的一条基本经验。习近平总书记指出：“没有规矩，不成方圆。党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”③习近平：《认真学习党章，严格遵守党章》，《人民日报》2012年11月20日。只有严格执行制度，严惩违反制度的有关组织和党员干部，才能充分发挥制度的引导与约束作用。反之，如果对违反制度的不良作风包着、护着，对违反制度搞不正之风的组织和党员干部该处理的不处理，而是采取“教育为主，下不为例”、“大事化小，小事化了”等不痛不痒的做法，久而久之，党的组织和党员干部就会对有关制度视而不见，听而不闻。当然，执行的“严格性”是在制度本身范围内的严格，是与坚持实事求是相结合的严格，是重事实、重证据的严格。严格是标准，是力度，是保证，而不是无中生有，无限上纲，残酷斗争，无情打击。严格执行制度是党风的好转，是党的思想的统一，是党的组织的巩固，是党的事业兴旺发达的关键所在。

（三）强调贯彻落实制度的公正性

公正地执行制度又是一个重要环节，不公正地执行制度不仅会影响执行的可接受性，而且还会破坏制度本身的尊严。执行制度的公正性至少包括两个基本方面：一是反对反复无常，即反对此时一套，彼时另一套；二是反对因人而异，即反对对此人一套，对彼人是另一套。这里的第一方面涉及的是连贯性，第二方面涉及的是平等性。当前，要努力增强制度执行中的连贯性与平等性。就连贯性而言，通常存在这样一些问题：制度刚刚颁布后，领导刚刚到任时，上级要来检查前，制度就执行得比较好；反之，则大打折扣。这些问题必须下决心纠正。就平等性而言，邓小平在改革开放之初就指出：“谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于法律之外。”④《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第332页。制度不偏袒、不歧视任何组织和党员，必须坚持在制度面前人人平等的原则，不管是谁，在执行党的作风建设的有关制度时都应一视同仁。

四、执行制度必严：严肃党的纪律

党的纪律极为重要，它与党的生命紧密相连。毛泽东说过，加强纪律性，革命无不胜。邓小平强调，中国要坚持社会主义制度，要发展社会主义经济，要实现四个现代化，没有理想不行，没有纪律也不行。⑤张曙：《执政党的党风关系党的生死存亡——学习邓小平改进党风的思想》，《求是》，2013年11月。因而，改进党的作风，没有纪律也不行。这是由党的纪律的作用决定的。党的纪律的政治作用，就是维护党的团结统一，保持党的先进性与纯洁性，增强党的凝聚力与战斗力，保证党的纲领、路线和任务的完成。如果容许或听任党组织或党员无视纪律，为所欲为，那么党就不成其为马克思主义的政党，就会丧失战斗力，甚至瓦解。从纪律的政治作用来看，党的作风建设离不开纪律，必须把制度的贯彻落实与严肃党的纪律结合起来，以铁的纪律保障制度的贯彻落实，在严肃党的纪律和严格执行党的纪律的过程中实现制度的贯彻落实。当前，需要进一步严肃党的政治纪律、组织纪律和群众工作纪律，严格地执行和维护党的纪律。

（一）进一步严肃党的政治纪律

在思想政治方面，违反党的纪律的不良之风主要有：有的党员和干部对党的路线、方针和政策公开发表反对意见，任意散布不信任情绪；有的传播政治谣言，当人家的传声筒；还有的对党的方针、政策和中央的重大决策采取阳奉阴违的态度，合意的就执行，不合意的就不执行。这种种情形，都是不正确的，因此必须进一步严肃党的政治纪律。

严肃党的政治纪律，最重要的就是要坚持党的基本理论和基本路线不动摇，在政治上跟党中央保持一致，保证中央的政令畅通。党员对于党的决定有不同意见，可以通过组织系统直到向中央提出，也可以保留，但必须在行动上服从，决不允许公开发表同中央的决定相反的言论，决不允许在群众中散布同党的大政方针相反的意见，更不允许相信、制造或传播政治谣言。党的各级组织和党员干部，必须坚决维护中央的权威，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许搞“上有政策，下有对策”。重大突发事件必须如实、及时地向中央或中央有关部门报告，重大问题必须向中央或中央有关部门请示，决不允许搞“先斩后奏”或“斩而不奏”。

广大党员还要顾全党和国家的大局，自觉维护安定团结的政治局面，决不参与和支持集体闹事。共产党员在政治上要始终做到光明磊落，讲真话，办实事，言行一致，表里如一，反对当面一套、背后一套。

（二）进一步严肃党的组织纪律

在组织人事方面，违反党的纪律的不良之风主要有：有的党员和干部喜欢按照自己的好恶拉拢一些人，排挤另外一些人，搞这样那样的“团团”、“伙伙”；有的竟然在党内搞封建式的结义，订立章程，定期聚会；还有的无视党的组织纪律，把党委会讨论人事工作的情况透露给当事人，通风报信。

严肃党的组织纪律，最重要的就是要坚持民主集中制。民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，也是根本的组织纪律。违反集中指导下的民主或违反民主基础上的集中，都是违反组织纪律的。所有的党组织和党员都必须遵守党的组织纪律，做到党章规定的“四个服从”。不论什么人，不管其职位高低，都不允许搞独断专行，或者拒绝组织的调遣和监督，把自己凌驾于组织之上。要坚决反对拉帮结派、搞团团伙伙的封建帮会式的恶习。

严肃党的纪律，还要求在决定干部人事任免时，必须全面贯彻德才兼备原则，坚持任人唯贤，反对任人唯亲，严格执行有关制度和规定。选拔任用干部要坚持做到多数人不赞成的不提名，未经组织人事部门考核的不讨论，集体讨论干部时多数人不同意提拔任用的不通过。对于投机钻营、跑官要官的，不仅不能给，而且要严厉处分，已在领导岗位上的要坚决撤换下来。对于买官、卖官、骗官的，一经发现立即查处。

（三）进一步严肃党的群众工作纪律

在群众工作方面，违反党的纪律的不良之风主要有：有的党员和干部高高在上，做官当老爷，不以平等态度对待群众，甚至随意打骂和非法拘禁群众；有的凭借手中的权力，吃拿卡要，侵犯群众利益，甚至胡作非为，称霸一方。这些不正之风，在群众中造成了极坏的影响，必须通过进一步严肃党的群众工作纪律来解决。

党的各级组织和党员、干部，都要努力加强同人民群众的联系，反对形形色色的官僚主义。任何党员和干部，都不允许与民争利，以权谋私，侵犯人民群众的权益。维护好群众工作纪律，要求党员干部必须切实转变作风，下基层、解民忧、办实事、促发展，让人民群众得实惠。党委要进一步健全党员干部直接联系群众制度，完善下访约访接访、民情沟通、网上互动等制度，实打实地服务群众、帮助群众，使党员干部的“辛苦指数”更多地转化为群众的“幸福指数”。要督促有关部门抓紧梳理出一批事关群众切身利益的热点难点问题，着力解决好人民群众反映强烈的突出问题，严肃惩治发生在群众身边的腐败问题，切实维护好群众利益。

党的群众纪律是全心全意为人民服务的根本宗旨的具体体现，是党的群众路线得以贯彻执行的纪律保证。历史和现实都无可辩驳地说明，只有严肃党的群众工作纪律，密切党同人民群众的血肉联系才能使我们党永远立于不败之地。

责任编辑：凌 雁

作者林常颖，男，中共泉州市委党校副教授（泉州 362000）。