曾良贵，刘龙生，黄益国，张 明

(衡阳市农业科学研究所，湖南衡阳421101)

当前，农村土地承包经营权流转问题已成为深化农村改革的一个焦点。如何有序推进农村土地流转，保障农民合法权益，实现土地集约化、规模化经营，大力发展现代农业，加快新农村建设，实现农业的高产、优质、高效可持续发展，成为我国面临的一个重大课题。为此，衡阳市农业科学研究所组织有关专家于2013年就该市农村土地承包经营权流转问题进行了调研。

1 农村土地承包经营权流转的主要特点

随着农村剩余劳动力的加速转移，农民专业合作组织以及规模农业的出现，农村土地承包经营权的流转日趋活跃。2013年底调查，衡阳市耕地总面积3 781 040 hm2，其中流转耕地面积145 686.67 hm2，占耕地总面积的38.52%，签订流转合同77.3万份，参与土地流转农户84.01万户。从调查的630户农户来看，流转了水田的户数达到271户，占总农户数的43%，630户农户共有水田面积434.77 hm2，流转水田面积 136.95 hm2，占水田面积的31%，并呈现出以下特点:

1.1 土地流转主体多元化

前些年，农村土地流转主要在同村组范围内的农户和亲友间进行。近年来，随着现代农业与土地流转的相互促进，催生了一批高效产业，也激活了农村土地流转市场，一大批农业产业化龙头企业、农民专业合作组织、农业生产专业大户、科技推广人员、城市再就业人员甚至外资企业等进入农业生产领域，成为推动土地流转的重要力量，土地流转主体呈现出多元化。如湖南安邦农业科技公司在衡阳县台源镇租赁耕地146.67 hm2，股份制合作56.67 hm2，涉及7个村、55个组、575户，流转土地主要用于种植优质稻。该公司引领土地流转具有生产全过程机械化操作、农业科技成果的充分运用、绩效挂钩的规范管理模式、县乡村三级参与的联动机制等特点，成为该市农业产业化龙头企业参与土地流转的示范典型。

1.2 土地流转形式多样化

随着土地流转主体的日趋多元化，土地流转方式也更加灵活，土地流转形式呈现多样化。目前，全市农村土地经营权流转方式有转包、转让、互换、租赁经营和股份制合作等形式，多样化趋势较为明显。据统计，2013全市共转包耕地面积61 040 hm2，占总流转面积的41.9%。转包有两种做法:一是承包土地的农户因外出打工或劳动力少或资金少将不能耕种或不能全部耕种的土地转包给承包方种植;二是承包方在承包合同经营约定的时期内，又因别的原因把土地转包给第三方经营，原来土地承包关系和土地用途不变。转让:承包方有稳定的非农职业或有稳定收入来源的，经发包方同意，可将全部或部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确定新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止，这种流转形式全市有耕地面积14 293.33 hm2，占总流转面积的9.81%。互换:承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的土地的承包经营权进行互换，这种流转形式全市有耕地面积8 653.33 hm2，占总流转面积的5.94%。租赁:村集体或者农户直接与承包方签订租赁合同，将土地承包经营权出租，这种流转形式全市有耕地面积41 753.33 hm2，占总流转面积的28.66%。耕地入股:承包方与村组集体或农户协商将土地承包经营权作价入股，以公司加农户的形式进行股份合作制经营，农民把土地入股给公司，公司出资金、技术入股，由公司统一规划和利用，农民以入股土地多少参与经营管理和收入分配，这种流转形式全市有耕地面积9 846.67 hm2，占总流转面积的6.76%。其他形式流转的耕地面积10 166.67 hm2，占总流转面积的6.98%。从流转的层次来看，以转包、转让、租赁形式所占比例较高，互换、入股分红形式占比偏低。

1.3 土地“托管”的新型流转模式来势好

据对祁东县粮市镇调查，从2013年12月份开始，该镇探索土地流转新模式，在本镇综合条件相对较好的安家村开展土地整建制流转试点。目前已与8个村民小组签订整建制流转合同，流转稻田38 hm2、旱土 3.34 hm2、林地 14 hm2、山塘和围堰水域25 hm2，占全村除宅基地之外土地面积的90.5%，稻田和旱土租期10年，林地和水域租期30年。主要做法:高规格成立专门机构，镇里由镇长挂帅，抽调农口系统精干力量组建土地流转托管所，定性为公益性服务临时机构。托管所紧紧依靠村委会的作用，在土地流转过程中履行临时受让、总体规划、对接承租方、用途管控、效益审计、责任兑现、矛盾化解等职能，把土地流转托管所运作成了流转土地受让的缓冲地、矛盾纠纷化解的缓冲器、产出利益分红的稳压器，全方位顾及农民利益。按照“农民自愿、流转有偿、用途不变”的原则，不搞行政命令和强制压迫，充分考虑农民的利益，引导农民依法、依规、自愿、有序流转。一是保障农民的土地权益。对农民现有的承包经营土地坚持“确权、确利、不确地”的方针，以村民小组为单位，重新明确登记承包土地面积和土地权益份额，保证农民在本组的承包经营权维持原有的数额不变，但不确定具体的地块;二是保障农民的正当收益。在土地租金上，按略高于市场价由托管所临时受让，再按零差价发给承租方，为减少物价上涨因素对农民利益的损伤，租金不以货币折算而以晚稻谷实物折算。在劳动用工上，因产业发展需要的劳动用工，优先安排当地农民。在利润分红上，在承租方投产且收回前期投资后，村民小组每年可获得承租方纯收入总额20%的红利，由托管所和村委会对承租方核算收益和应付给村民小组的红利数额;三是保障农民的财产性收益。土地流转到期后，承租方的地面附着物如多年生作物、固定资产维持原貌，归村民小组所有。在合同期内，因城镇建设总体规划或国家重点工程项目建设需要占用流转土地的，承租方的流转经营权自动终止，除青苗赔损和固定投资补偿归承租方所有之外，征地补偿和其他政策性保障收益归村民小组所有。高标准发展高效产业，为尽可能多地提高土地产出效益，将产业发展作为土地流转工作的重要一环。从村里流转土地后，及时对接了6大新型经营主体，其中2个种养专业合作社，4个种植大户。2014年，计划对流转地分类确定产业，旱涝保收的一类田全部种植双季稻加油菜，二类田全部种植高粱，旱土和林地全部种植枣子，山塘和围堰水域发展生态养鱼和休闲农庄。目前正在按“标准化生产、机械化作业、专业化服务”的要求，采取政府鼓励与新型主体自主投入相结合的办法，加大完善农田水利和机耕道等基础设施，全面落实各项关键技术措施，建设高标准农业产业化发展的示范基地。

1.4 土地流转的范围区域化

流转的内容从单一的耕地转向林地;流转的区域从经济发达地区向欠发达地区推进;流转的期限从半年、一年向三年、五年甚至更长期限转变;流转用途从单一粮食生产向多种高效经济作物发展。珠晖区葡萄产业协会会长周先碧在茶山坳镇金甲岭村、大昌村、古城村、樟木村，与当地农民签订了45.47 hm2稻田15年的租赁合同，用于种植大粒鲜食葡萄，带动了当地产业发展。南岳区树木园与南岳镇樟木桥村农民签订了16.67 hm2土地15年的租赁合同，用于集中种植花卉苗木和蔬菜。祁东县金桥镇2013年共流转土地面积715.33 hm2，将重点放在烤烟、席草、蔬菜和水果基地等高效、支柱产业上。

1.5 土地流转初显规模化

近年来，随着农村劳动力向二、三产业大幅度转移，农村土地流转的规模也越来越大。据初步统计，2008年全市流转土地用户21万余户，流转耕地面积52 280 hm2;2009年全市流转土地用户30万余户，流转耕地面积78 833.3 hm2;2010年，全市流转土地用户40万余户，流转耕地面积102 733.3 hm2;2011年，全市流转土地用户51万余户，流转耕地面积114 966.7 hm2;2012年，全市流转土地用户69万余户，流转耕地面积130 500 hm2;2013年，全市流转农户84万余户，流转耕地面积145 686.67 hm2，占耕地总面积的38.52%。2013年全市1.3 hm2以上的种粮大户达44 000户，3.3～6.7 hm2的种粮大户16 820户，6.7～13.4 hm2的种粮大户781户，13.4～33.3 hm2的种粮大户472户，33.3～66.7 hm2的种粮大户56户，66.7～133.3 hm2的种粮大户25户，133.3 hm2以上的种粮大户14户，333.3 hm2以上的种粮大户4户。在土地流转中，不少经营主体的规模都在几十亩以上，有的多达几百亩、上千亩。如衡东生态农业开发有限公司，从2010年成功流转了荣桓镇新屋、南湾、桐塘等6个村52%的土地，共计149.73 hm2，流转期限为10年。2013年种植双季稻266.67 hm2，油菜133.3 hm2。该公司预计2014年争取耕地流转面积达到333.3 hm2。衡阳县富农优质稻专业合作社，2013年流转耕地578.67 hm2，流转期限为3～5年，种植双季稻面积达540 hm2，2014年计划流转耕地733.33 hm2。

1.6 土地流转行为日益规范化

农村税费改革前，特别是20世纪90年代，由于税费负担过重，土地一度成为农民的“包袱”，大批农民弃田弃耕，大多数土地流转由村级组织被迫进行。税费改革后，农村土地逐渐变成“财富”，农民开始看到土地承包经营权的重要性，法制观念和维权意识逐步增强。目前衡阳市土地流转都在农民自主自愿情况下完成，土地流转行为也日益规范。流转合同形式也由以前的口头协议流转向签订书面合同流转转变。如湖南安邦农业科技有限公司对在衡阳县流转的203.3 hm2耕地，与流出的每户农户都签订了规范的租赁或股份合作流转合同，并经乡镇经管站进行了流转合同签证。2013年，全市签订土地流转合同达77.38万份。

1.7 土地流转效益化得到了显现

一是推动了劳务经济的发展，实现了流转双方互利双赢。一方面，推动了土地向种田能手集中，提高了土地规模产出效益;另一方面，使农村富余劳动力从土地的束缚中解放出来，持续稳定地向非农产业转移。2013年全市农民通过土地流转人平增加收入2 000多元，转移农村劳动力60多万人。二是土地适度规模经营，极大地促进了现代农业建设。受让土地的种植大户，通过技术、资金投入，机械化操作，集约发展高效益的现代农业。衡南县泉湖农技农机专业合作社2013年租赁经营、有偿服务、代管经营稻田面积324.13 hm2，投入70多万元，先后购置旋耕机、收割机、插秧机等大型农业机械，并采用良种和先进技术从事农业生产，农业效益显著，当年实现总产值250.14万元。其中承租经营实现产值127.5万元，收入41.7万元，有偿服务实现产值122.64万元，收入7.24万元。三是创新了农业增长方式和组织形式，促进了农业产业化经营和组织化程度的提高。土地的流转为农业企业提供了生产基地，形成了产、供、销一体化的产业化利益连接体。衡山县白果镇成立了“迎龙优质稻种植专业合作社”，以签订购销合同的方式组织生产经营，探索“合作+期效”的农户收入模式，参加会员有14户种粮大户和58户散户，会员按照合作社统一要求种植新品种粮食作物，合作社按市场价每100 kg上浮4元保证收购，会员可以实现稳定的农业收入。

2 制约农村土地承包经营权流转的主要障碍

近年来，衡阳市农村土地承包经营权流转发展势头良好，但整体水平低，土地集约化、专业化、规范化程度以及土地产出的效益有待提高，还存在一些不容忽视的问题。

2.1 流转分散，规模较小，形式单一

家庭联产承包是按土地好、中、差等级和人口多少平均分配，原来大块改小块，小块切成零块，家家户户田块小而分散，这些零零碎碎的小型分散农户的土地不利流转。从全市调查情况来看，全市相对集中连片的土地流转面积仅占到40%左右，大量的零散化土地流转，不利于规模经营发展。此外，目前善于经营的种养能手少。从衡南县具备流转条件的20个村的调查情况反映，具有一技之长可做接包者的只有6个村15名人员。如果没有合适的接包对象，即使承包户想转出，一时也难以推进流转工作。

2.2 土地经营收益不高，导致土地流转大户无激情

长期以来，受多方面因素制约，农村土地生产经营效益较为低下，导致了土地对潜在需求者的吸引力不高，需求者也并不是很多。在农村税费改革前，就连农村的一些抛荒地都难以找到接收者。近年来，由于中央支农惠农政策的贯彻落实，农民种粮的积极性有所高涨，种田效益也有所提高，但情况还不尽人意。据调查的630户有土地流转的271户，其中土地流转收益在200元以下的农户高达165户，占流转户总数的61%;流转收益在200元以上的78户，占流转户总数的29%，流转收益在300元以上的只有28户，仅占流转户总数的10%。土地流转收益过低，使经营大户不敢放开胆子接纳更多的土地。

2.3 依法流转意识不强

一是流转合同不规范。很多地方农村土地流转以口头合同为主，随意性较大，有的即使签订了书面合同，但权利义务规定不明确，一旦发生纠纷，矛盾难以调解。二是流转双方利益协调机制不健全，因经营风险和市场变化等原因也容易引发利益矛盾。个别地方土地流转后，因为受让方经营不善，无法偿付农民土地租金，导致农民上访。三是流转行为不规范。有的地方借流转之名随意改变土地的农业用途，不遵守法律、法规保护土地资源的合理开发和可持续利用，未经有关部门批准和承包方同意将承包地用于非农用途如种树或挖鱼塘，一些地方借土地流转之名，搞“以租代征”、“反租倒包”，将流转的耕地非农化或进行非农开发，因而，在土地流转中出现流转面积递增、种粮面积递减的现象。

2.4 流转交易渠道不畅，导致土地流转难以健康发展

当前，由于土地流转机制不畅，交易组织匮乏，流转行为不规范，交易范围窄，致使农村土地流转交易不便;加上一些农民有其它收入来源，怕“麻烦”，也就对抛荒田地听之任之了。目前，在全市没有形成统一规范的土地流转市场和统一的土地供需信息网络系统。由于配套服务跟不上，导致土地流转市场化程度不高，相当部分土地交易基本上是由农户自己寻找转让对象，随意完成整个交易过程，结果是一方面影响土地的流转规模和速度，有损土地资源的合理配置;另一方面导致了土地流转交易产生纠纷，影响农村社会和谐。

2.5 政策法律不配套

一是政策法律的缺乏。目前，由于土地承包经营权流转尚无专门的法律法规，农民的权益维护、经营权流转的期限、耕地抛荒整治等问题都还无法可依。由于受《物权法》、《担保法》等法律法规影响，土地使用权或农村土地承包经营权不能做为抵押，这从客观上制约了农村土地的价值担保功能及融资市场的形成，致使大面积承包土地从事高效农业一切所需的资金很难得到银信部门的贷款支持。二是城乡二元结构的体制障碍影响较大。特别是现行的户籍政策，对于农村人口移居城镇，尤其是大中城市仍有太多限制，对于农户进城后如何处理土地承包经营权没有具体规定，使农民在“离土”问题上不敢轻举妄动。三是农村社会保障体系不健全。虽然农民医疗保障有了较大的进步，但养老、社会救助等还没有建立健全，农民仍主要依靠土地收入解决上学、养老等问题，当前绝大多数农民仍把承包地看作生存的“活命田”、养老的“保障田”、就业的“副业田”，不愿意流转土地。

2.6 土地流转纠纷增多

随着国家对“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越俏，由于以前农村土地流转政策不完备、不配套，土地流转行为极不规范，因土地流转引发的矛盾纠纷日益增多。从所调查的情况来看，土地流转纠纷所涉面积占总流转面积的比例达到10%至20%，有个别地方甚至高达30%。从笔者所在市县二级法院受理的涉土地类纠纷案件中，有近30%的纠纷因土地承包经营权流转引起。

3 实现农村土地承包经营权有序流转的几点建议

农村土地承包经营权流转事关农村基本经营制度，事关农民群众切身利益，事关农村改革发展稳定大局，是农业农村工作中的一件大事，是影响农村经济发展的关键因素，也是实现规模经营，推动农业产业化的必由之路。我们一定要立足当前、着眼长远、统揽全局、协调各方、稳步推进，重点抓好以下几方面工作。

3.1 进一步强化和深化对土地流转的认识

土地流转的根本目的就是提高耕地的效益，体现农民的权益，增加农民的收益。2003年施行的《农村土地承包法》明确界定了土地流转的主体、客体、内容和收益处分权。党的十七届三中全会决定又赋予农民土地承包经营权的使用期限是“长久”的。要在坚持农村基本经营制度的前提下，按照“依法、自愿、有偿”原则，推进农村土地承包经营权流转。首先，政府要提高认识，政府要有大农业和长远发展眼光，培植一些有实力的农业龙头企业和农业产业协会，吸纳农民进入基地，把土地放出去。其次，应重视土地流转的主体是农户而非集体组织。土地流转的实质是农村土地承包经营权的流转，在任何时候土地流转的主体都是农户，要充分尊重群众意愿，坚决杜绝以集体组织是土地所有者身份、或以农业产业化为借口去强迫农民搞流转。再次，要充分认识土地流转是手段而非目的。要认识到土地流转有利于克服小农经济的局限性，推动规模经营，促进农村经济发展;要认识到农村经济发展需要多方面因素共同作用，并不是只要搞了土地流转，经济就会发展，农民就会增收;要认识到土地流转是以农村劳动力大量向非农产业转移为前提条件的，而农村劳动力转移又是以经济发展为基础的，要因地制宜，有条件就流转，没有条件只能逐步创造条件，切不可强制推动。

3.2 加快配套立法进程，严格土地流转秩序

一是坚持依法原则。要确保土地流转在法律法规的允许下健康运行。具体来说就是要守住三条底线，把好三道关口。所谓三条底线，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益;所谓三道关口，即把好土地流转的准入关，把好土地供求的协商关，把好土地流转合同的签订关。特别是切实加强合同管理，凡是土地流转都必须签订科学合理的流转合同，都必须在专门机构进行备案登记签证。二是坚持自愿原则。土地流转的主体是农民，土地是否流转和以什么方式流转，完全由农民自己做主。要尊重农民处置土地的权利，任何单位和个人不得强迫或阻碍农民依法进行土地流转。三是坚持有偿原则。要确保土地流转的收益归农户所有，任何单位和个人不得擅自截留和扣缴。各级政府要建立健全土地承包经营权流转收益保障机制，把农民满意作为根本标准，坚决防止和纠正不顾条件盲目下达流转指标和任务，违背农民意愿强行推动流转的错误做法，不搞“一刀切”、“一阵风”、“一窝蜂”，不盲目追求速度和规模，确保农村土地承包经营权健康有序流转。

3.3 加快土地流转服务平台建设，完善服务体系

一是鼓励和支持有条件的地方依托农村经营管理部门建立土地流转服务机构。县市区要依托经管局成立土地流转服务中心，乡镇依托农村经营管理站成立农村土地流转服务所，统一设置窗口，统一发布信息，统一流转交易，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务。二是建立农村土地流转风险防范机制。要做到流转期限合理、流转规模适度、流转价格公平，承接土地流转的主体要有实力、有信誉。此外，还要建立土地流转风险金制度，土地流转合同签订后，业主每年应交纳一定数量的风险保证金，以防范业主因经营困难等原因无法履行而损害农民利益的情况发生。三是建立健全土地评估的市场体系，建议市政府集中组织国土、农业、林业等部门和相关专家，尽快制定科学的农地市场评定、评估标准体系，科学评价农村土地价值。

3.4 加强农业基础设施建设，提升土地流转价值

农业基础设施落后，丘岗地不便耕作，规模太小不利于机械化是制约土地流转的重要原因。只有改善土地生产条件，才能创造流转优势。当前，应加强农业综合开发，增强综合利用能力。要加强以道路、供水等为主体的生产生活设施建设，大力改造中低产田，配套完善水利排灌设施，建设防洪保安、高标准灌溉及大规模的土地平整是实现高产稳产的重要前提。

3.5 充分发挥政府的宏观调控职能，保障土地流转步入规范化

政府在土地流转中的作用是引导、服务和监督，政府要充分发挥宏观调控职能。一是要制订土地流转促进方案，以期促进农业的规模经营，培育有效率的专业市场，让留下来的农民专心当好农民，让转出去的农民安心从事非农业。要对农民流转承包土地给予补助，支持他们吸纳更多的土地，特别是对农业企业和合作组织进行的符合农业产业化发展方向和产业扶持政策的土地流转，达到一定经营规模的，从资金上给予支持;对促进农业结构调整和农民增收效果明显的农民专业合作组织，给予奖励;对土地流转后进行农业设施建设的，优先享受农业扶持。二是要做好土地流转过程中的政策服务、农业技术和流转手续业务指导、土地流转用途监督，使土地使用权流转步入市场化、规范化、法制化的轨道。要不断加强对新情况、新问题的调查研究，总结各地实践经验，及时提出相关政策和建议。三是要加大财政支持力度。政府给予产业政策扶持和协调信贷资金，金融部门应加强对规模经营主体的支持和服务，要把参与土地流转、实行规模经营的龙头企业、种植大户、农民专业合作社和农业企业纳入重点服务范围。

3.6 预防和处理好农村土地承包经营权流转纠纷

农村土地承包经营权流转，涉及面广，政策性强，能否有效预防和处理好流转纠纷，关系到广大农民群众的切身利益和农村的改革、发展和社会的稳定。因此有必要从立法、行政、村民自治以及司法各个层面，思考应对策略，建立健全土地流转纠纷调处机制。各县市区经管局和乡镇经营站要分别成立农村土地承包纠纷仲裁调解机构，要健全完善民间协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的纠纷调处体系，及时有效化解矛盾。纪检、监察、司法等部门通力协作，积极纠正和查处严重侵害农民土地承包权益，强迫流转和非法改变流转土地农业用途等问题，为土地流转营造一个良好的环境。

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