摘 要：分税制作为我国的一大创举，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。在此条件下，中央与地方间的权力得到了进一步的规定，其关系得到了进一步的调整

关键词：分税制；中央；地方

分税制是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和税制财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制的预算管理体制模式。

改革开放以来，我国中央与地方关系有了较大变化，主要表现为中央与地方经济关系的变化。对于经济体制改革而言，能否处理好中央与地方的关系，直接影响到我国的市场经济是统一的市场经济还是互相封锁的市场经济。最理想的中央与地方关系应该是平衡与协调关系。在权力分配上，既能保证中央政府有足够的力量治理好全国，又能保障地方有适度的权力建设好地方。任何一方的权力过大或过小，都将破坏权力的正常运转。中央的权力过大，影响地方的建设与发展；地方的权力过大，则威胁中央的治理。1992年之前，在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中强调发挥两个积极性，其结果是以权力下放、地方分权为主，促进了地方经济的发展，但一定程度上削弱了中央的宏观调控能力；之后，为了改变改革开放以来由于实行行政放权而带来的中央宏观调控能力削弱和地方保护主义盛行的状况，1994年新的财政体制分税制及其他管理体制的实行，使中央与地方关系的调整与改革以市场经济为取向，标志着建立新型中央与地方关系的改革进入了一个新的阶段。分税制的一个明显特点，就是扩大了地方固定收入的范围。这有利于促进地方合理地组织经济，有效地利用资源，提高经济效益，最终做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，实现财政、税收上的积极性。分税制是一次重大的制度创新，它改变了中央与地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方对于中央财政的依赖度，明显强化和改善了中央宏观调控能力。

我国在社会主义市场经济的环境下，既不能走计划经济那种死气沉沉的老路子，也不能盲目效仿资本主义国家太过自由散漫的市场经济；因此，在市场经济的基础上国家的宏观调控就显得尤为重要，而分税制也恰恰适应了这种要求，市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中，这种集中与分散的关系问题，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题。

分税制的实质主要表现为按照税种划分税权，分级管理。其中，税权是政府管理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权、司法权和执法权。分税制就是要将这些税权在中央及地方政府间进行分配。所以，分税制财政管理体制的實质，就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央和地方政府进行分配，以求实现事权同财权的统一。

一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以因地制宜、因时制宜地决定立法、开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。

实行分税制财政管理体制，正确划分立法权是首要问题。即必须保证中央政府与地方政府都享有一定的、独立的税收立法权。能否独立行使立法权，是确定分税制能否成立的关键。如果作为分税制一方的政府没有税法的独立立法权限，分税制就不能确立。这是因为分税制要求不同级次的政府都具有立法主体地位和资格，实行分税制财政管理体制，正确界定立法权的优先权也是首要问题。尽管实行分税制，要求中央和地方都有立法权。但需要注意的是，中央税收立法权的行使优先于地方的税收立法权，地方的税收立法权必须服从于中央的税收立法权，地方税法不能同中央税法有相悖之处。这也是实行分税制财政管理体制所必须注意的一个方面。

中央税与地方税的划分，对于正确处理中央与地方政府之间的财政关系和税收分配关系，对于加强税制建设有着特殊的含意，主要表现在：通过税收立法权、司法权和执法权在不同级政府之间的划分和让渡，能够体现出一国政府的行政管理方式、法制建设程度、民主建设程度、财政管理体制和税收管理体制的科学化程度。

但分税制也并非万能，虽然加大了中央财政转移支付力度，但对于地区差距问题，不仅未能加以解决，反而进一步扩大。由于分税制改革主要是中央主导，自实行以来，中央和地方的经济分成比例几乎年年在变，中央可以根据经济形势的需要，随意调整中央和地方的分配关系，地方政府只能被动接受，从而导致地方上有了不同程度的抱怨和抵触声音。再加上在分税制确立之后，由于中央与地方政府之间事权划分得不明确，双方都会采取一些机会主义行为来实现自己的利益最大化。尤其是地方这一层面，过度重视地区间的经济竞争导致大量低水平重复建设，由此又形成地方保护主义，并进而导致严重的腐败问题。而地方由于承担了从中央转移而来的财政压力，又必须考虑另外开辟财源，因而往往集中注意力于土地开发，导致房地产过热和房价猛涨以及大规模基础设施建设的“政绩工程”。这些问题的存在，既威胁到中国经济的健康发展，又往往使得中央的调控措施失去应有的力度与效果，甚至影响到其权威与合法性。

综上所述，我国财政制度分税制作为历史上一大创举，在一定程度上重新定义了中央与地方关系，解决了部分矛盾，适应了中国发展中的新阶段；但同时不可否认，分税制的不完善已经带来了诸多问题；只有在平静的心态下不断探索，本着权力下放的思路，寻求通过制度化、法律化的途径来达到中央与地方之间的平衡，跳出“放—乱—统—死”的怪圈，同时借鉴中国历史及他国经验，寻求政治智慧，达成良好的中央与地方的分权关系，以求建立有效率的政府、国家得到良好治理。

参考文献

[1]刘玲玲、冯懿男：《分税制下的财政体制改革与地方财力变化》[J]，税务研究，2010年4月

[2]韩婧：《分税制改革对地方税收的影响及对策研究》，电子科技大学，2012年3月

作者简介

杨地（1992-），女，汉族，河南南阳人，现为郑州大学公共管理学院行政管理专业本科生。