于 熠

(中南财经政法大学 法学院,湖北 武汉 430073)

一切有权力的人们使用权力只有到遇到界限的地方才休止。从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力[1],而这种能够产生制约力的权力就是程序。“程序法定原则”[2]与西方法律精髓中“正当法律程序条款”的规定有着精神意义上的暗合。在公开情形下建立公平程序,只有保证任何一个被认同的原则都是正义的,才能使劣等的人获得最大限度的利益[3]。然而,由于公立高校的办学自主权来自于其自治学术组织本身和国家授权,根据政府组织权力理论,官僚层级生而具有自我管理权来实现其自身运转,也就使得学校在历史演进中作为特定官僚层级而发展。本文所研究之高校为公办全日制高等教育机构,而学生主要指通过国家统一招生考试录取,具有正式学籍的在读本科生。之所以选取这样一个范围是鉴于目前我国高等教育主要现状以及社会普遍关注度决定的,笔者认为这样的范围更具有社会现实价值。

一、高校与学生冲突的原因分析

2005年教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》中对于学籍取得、日常管理、奖励、处分、学生活动、毕业证和学位证的授予等方面都给予高校充分自主制定规定的权限。国家对高校的充分放权是教育的必然规律,但也产生了部分高校随意制定各项规定,更有明显与现行法律相悖的情形,从而使得学生与高校之间的矛盾时有发生,学生状告母校的情况已屡见不鲜。尽管1999年“田永案”开辟了高校因学生管理而导致诉讼的先河,但此后的十余年间高校诉讼案件确是少之又少,这并非是高校在处理学生事务时完全兼顾到了学生的各项合法性利益诉求,而是基于学校的强压、近似行政机关的官僚作风、法院的不受理,还因学生惮于最终决定其能否毕业的权力仍在学校手中等原因故使学生选择了沉默。而造成这一情况的根源则来自以下几个方面:

(1) 目前我国相关的法律过于原则化,在传统与实践生活中,高校的管理权、惩戒权已相当完善,但对于学生的具体权利却无法用法律原则来进行保护。

(2) 学校的具体管理规定因高校自身的考虑会作出有利于自己的变通,而管理人员又缺乏足够的法律知识,使得高校在行使管理权时会与法律相冲突。

(3) 学校在实行处分权时,法律、规章并没有作出明确的程序性规定。究竟何种情况下为“事实清楚、证据确凿”没有统一的标准。

由于政府行政活动更容易受到民众的关注,因此行政法中对于权利的救济更趋多元化。然而,高校因地位特殊,且每个高校的《学生管理规定》都不尽相同,学生的权利受到侵犯时很难引起共鸣。一方面,教师在工作中常会抱怨学生“难缠”,当学生提出异议时就认为学生不思悔改,认错态度差;另一方面,学生认为学校作出决定时“一言堂”,申诉与不申诉结果一样。因此学生要么隐忍不言,要么就跟老师“搞好关系”。学校与学生的对立就是在双方的“不了解”中产生的。心理学家认为:语言是心理疏导的最好工具。当学生在现实生活中的不满无从发泄,于是各种“贴吧”成了学生宣泄不满的场所。但网络因其传播的广泛性和发表者身份的隐秘性,学生的情绪易受到煽动,当“贴吧”改成注册制后,学生对于这种宣泄的途径也渐渐远离,为校园稳定埋下了隐患。

二、学生权利救济中的理论预设

学校所行使的强制教育既是社会上强制关系的体现,同时也巩固着社会上的强制关系[4]。高校所拥有的这种“强制教育权”正体现着“国家行政权”与“学术自治权”的双重属性。伴随改革开放、教育改革的日益深化,政府逐步下放了高校的办学自主权,特别是《教育法》和《高等教育法》颁布之后,高校的“自主办学”和“按照章程自主管理”的权力有了法律依据。此外,法律还明确规定了高校行使自主权时,必须严格“依法接受监督”。这些无不说明高校的管理权是有法可依且应依法行使的,但是对这种权力的内容和具体行使方式,法律又言之不详。根据对教育管理权的来源不同,学界主要有以下观点:

1.国家教育政策的授权国家行政权

在传统的行政法学理论中,行政的主要特征就是权力行政,这客观上决定了行政法学的研究方向往往只倾向于行政机关,仅将权利相对人包含在具体的行政活动中[5]。而这一状况的改变,则始于德、日等国行政法学者对行政行为理论的反思,他们将注意力逐步转向了行政法律关系。在国内,从现行学者的研究以及司法实践来看,“高校行政权力国家授权说”已成为理论界和实务界的通说,这种学说的关键在于对高校行政主体身份的确认。

2.学术团体内部的管理学术自治权

法人制度是当今各国用以规范社会秩序的重要法律制度。如今,法人制度已成为各国规范社会秩序的理论基础。法律同样也赋予了大学作为法人所拥有的人格,这种法律制度要求高校作为团体人、实体人客观上应当与其法律人格相适应,同时要求高校必须通过组织体制和管理机构来为其决策管理行使权力并承担责任。这种法人治理结构既是现代大学的制度核心,也是大学作为准行政管理机构和学术团体对其内部行使管理权的理论核心。一个学校的正常运转必须以拥有一定的权力作为基础,而现实中这种权力又成为了学校(管理者)僭越学生应有权利的依据。因此,这种看似不可调和的矛盾便应运而生。

3.学校信息公开制度的内在法律依据

实行高校信息公开制度,无论从目前高校的“准行政化管理现状”还是推行的“高校去行政化”来看,都是有效保障学生合法权利不受侵害的最佳途径。

(1) 根据权力职能理论,管理权制约机制应当遵守的原则

① 法律优先原则。根据《立法法》规定,各机构制定文件、作出决定均不得与现行法律相抵触、越线,各项制度的出台必须严格按照法定的程序。因此,即便从国家授权说来讲,学校作为一个基层组织,也应当遵循这一原则来确保依法治校,即各项规定的出台不得与法律相抵触,而制定规章的过程也应当采用公开的形式来体现其公正性。

② 法律保留原则。现代的法治国家,公办高校也应当部分地适用法律保留原则,这主要由于公办高校从根本上不可能脱离法律的监管,也不可能与行政机关等特殊组织相同,即使在国家授权说下,也不妨碍学校的独立性和自治性,故在特殊领域来适用法律保留原则并不是证明其行政机构的属性,而是为了要求其不得以学校制定的规定来对抗宪法、刑法、民法、诉讼法当中的内容。

③ 正当程序原则。该原则起源于英国的自然正义论,其内容包含:“一个人不能在自己的案件中做法官”和“人们的抗辩必须公正地听取”两个方面。学校管理工作当中的程序是否适当直接关系到学生权利的保护和依法治校的实现。

(2) 高校信息公开的合法性分析

在社会生活中,知情权若要得到保障,一方面主要通过政府、社会和他人在具体活动中对相对人所提出的具体要求来感知,理论学界将这种信息称之为消极知情权;另一方面由掌握信息的特定主体主动将信息予以公布而被相对人获得的方式,学界称之为积极知情权。然而,由于管理者的每项决定都与相对人的利益休戚相关,法律必须要规定公开这些信息。学生要有效保障自身的利益,这客观上给学校提出了更高的要求:①制定合理的各项规章制度;②完善学生权利救济程序;③实行信息公开,使学生充分了解自身应当享有的合法权利和救济途径。

三、高校信息公开、程序法定与学生权利救济制度的建构和完善

学校自主办学一般表述为:教育是一个既不完全受政府干预、又不完全受市场左右的社会存在,学校作为一个独立的社会组织应当合理利用各项教育、教学资源,自主开展教育教学管理的活动以实现其办学宗旨。自主办学是学校教学过程中的必然要求。英国阿克顿勋爵曾说过“绝对的权力导致绝对的腐败”,由于教育在长期的历史发展中呈现出不受约束性,因此,必须通过信息公开的方式对其进行监控。现阶段,我国教育体制正朝着国家对学校充分放权的过程迈进,如何让公众对学校放心,已成为一个不得不面对的现实性问题。“招生黑幕”、“滥用教育资源”、“学术腐败”、“学生会如官场”等信息充斥着网络,且总能吸引人们的目光,这是由于长久以来在传统观念中,大学是纯洁的象牙塔,是社会中的最后一片净土。然而,大量的负面新闻冲击着人们已十分脆弱的心灵。当然,这其中也存在着被误读的情形,但在更深层次上更多反映的是公众的知情权受到了挑战。当公众因自身的权利受到践踏而对教育体系的整体产生不信任时,梦魇便产生了。从当前高校管理法律纠纷呈上升趋势这一现实来看,高校信息公开使管理走向法治化刻不容缓,它是实现扩大高校办学自主权必须跨越的一道门槛。

1.事前信息公开维护学生知情权

事前信息公开是指学校在研究制定各项方针政策、规章制度时都应当向全体学生公开,接受学生合理的意见、建议和要求,主动邀请学生进行监督。事前信息公开制度可以确保学生知情权得以行使。学生作为学校教育管理制度的受众,有权对制度的合理性提出质疑,可以使准抽象行政行为的教育、引导作用有效发挥。任何一项制度都有其具体价值导向性,而制度本身并不以处罚作为最终目标。先秦时期,人们谈“法”色变,视法为不祥之物,认为“藏而不用是为上”,决不会轻易使用,因为其威慑作用远大于惩戒作用;一旦法律付诸实施,就像一把宝剑出鞘,仅有残杀的结果,而丧失了在剑鞘内的威不可测。当前,在倡导构建和谐社会的方针指导下,各高校纷纷提出“以学生为本”、“为学生服务”等理念。其中,有些高校却对稳定的概念进行了片面的理解,呈两种极端做法。起初,在制定各项规章时,受法律知识、自身利益、管理习惯的制约,所制定的制度或多或少与现行法律相悖。当学生违反了校规校纪,学校会依此规定来对学生进行管理。可一旦学生提出异议,涉及人数众多,与学校发生冲突时,学校又会无原则妥协、退让,以“息事宁人”的方式来维护稳定。殊不知这样的举动隐藏了涌动的暗流,只会促使学生与学校的对立日渐加深,甚至认为学校制定的规定是学校的“霸道”体现,事后获得的“满意结果”是自己抗争换来的,因此,在学生的眼中,看似完备的规章制度形同虚设,矛盾层出不穷。

英国著名法官丹宁勋爵在其《法律的训诫》一书中曾写道:无论成员何时受到集团不公正的对待(或被不正当地开除出集团),那么,只要在规章允许的范围内,他就无法得到法律援助。无论自愿性团体何时与其成员发生争执,法院只能说:“让我们看看规章吧”。这样,法院便陷入了最糟糕的困境。这通常是由于规章的规定含糊不清造成的。丹宁认为:如果集团规定了反对自然公正原则的程序,就是无效的[6]。

学校是一个半封闭半公开的公共场所,学生的行为自由既受到法律保护,也受到校规限制。根据教育教学的需要,消极校规限制的通常都是危害学生本人、他人和校园的行为,由于教室、宿舍、户外场地都属于非隐秘性场所,因此,个人的自由应当受到公共道德的制约。如果能够让学生参与到各项规章制度的制定中来,就可以使学生在违反规定后“口服心服”,避免学校与学生两个群体间的对立。

2.事中信息公开维护学生参与权

事中公开是指学校给予学生奖励、处分,进行日常管理活动中,与之相关的信息应当向学生公开。这其中包括:具体的依据、相关的规定、相关人员的情况等,特别是学生违反校纪校规调查取证的过程应当公开,接受学生质询。学校在对学生作出惩戒处理以及收到学生就某项决定所提出的异议时,应当将相关信息及时告知被惩戒学生(或提出异议的学生),允许学生在合理时间内进行申辩或者回应,同时给出自己自由裁量的依据。信息公开不仅保证了程序的正义,同时说明学校的各项决定并非主观臆断,更重要的是体现了学校对学生知情权的保护。依据《普通高等学校学生管理规定》第56条,学校在对学生作出处分决定前,应当听取学生的陈述和申辩。尽管这一规定并未体现信息公开的字样,但如果缺少了信息公开的环节,则“陈述和申辩”的规定很可能会流于形式。

对于学生的处理或决定应当有法定程序。“戈斯案”是美国联邦法院针对学校给予学生处分是否有正当程序所作出的著名判例。法院审理认为:学校受其规模的影响,有必要通过惩戒来实现其既定的教育功能,但法院随后又指出惩戒等措施不仅是必要的管理手段,更是重要的教育模式,如果没有让学生与管理者有充分的意见交流,告知学生的过错所在,来保证过程的正义,则惩戒行为也会失去其存在的意义。

笔者认为,不仅惩戒权需要公开,确保交流畅通,奖励等手段也应秉持这一精神。因为奖励与处分均为学校教育的手段,若要充分发挥其价值,就不能仅靠处分的“威慑”和奖励的“荣誉”(处分使学生与学校产生对立情绪,奖励使学生认为只有结果才是最重要的,很容易受社会不良风气的影响,产生更坏的结果),更要在教育活动的过程中实现教育的价值。尽管法律中并未对学校的处理程序给出具体的规定,但借鉴听证制度[7-8],已成为各高校普遍采取的措施。然而,从学生的反映来看,结果并不尽如人意,作为沟通学生之间的重要手段,程序的落实必须与信息公开相结合。在综合各国听证制度后,笔者认为在信息公开过程中应当注意如下问题:①信息公开的程序必须在独立、没有任何偏见的个人或组织主持下进行;②学校应当告知可能影响学生利益的内容,同时就所作出的决定给出充分的理由;③书记员应当如实记录听证程序中的各项事由和各方意见;④最终的决定应当附有对听证过程中不同意见不予采纳的原因;⑤最终决定应当由学校和学生代表共同作出。如不能实现上述五点,将失去听证的意义。

3.事后信息公开维护学生申诉权

事后公开即当学生认为受到不公正对待后提出申诉要求,学校在接受学生申诉请求后处理的过程应当向学生公开,接受学生监督。 这一依据来源于教育部所颁布的部门规章——《普通高等学校学生管理规定》(2005年),学生是申诉的合法主体,各高校申诉委员会应当对学生提出的申诉进行审查并作出裁定。 学生申诉权是对自身权利救济的一种重要方式,是指学生的受教育权、人身权、财产权等合法权益受到学校侵犯时,可以依法向学校、教育行政机关陈述理由,获得公正评价的权利。 申诉权本身是一种对学校管理权的抑制和监督的制约机制,可以有效防止学校权力的滥用,因为无救济即无权利[9]。 在人民权利意识日渐觉醒的今天,对权利的保障越来越受到人们重视,勇于以法律武器捍卫自己的利益成为社会进步的重要标志。 但是,如果不论案件大小都诉诸法院,一方面会造成法律系统的繁忙,效率得不到保障; 另一方面,也会激化矛盾,即使案件最终得到审判,也会为社会的不安定埋下隐患。 如今,探讨多元纠纷解决模式,公正、高效、便捷、妥善解决各类矛盾已成为一种新的研究路径。

学校申诉处理制度的广泛应用可以使学校及时纠正其错误行为,化解与学生的对立矛盾,但这一过程也仍应受到信息公开的制约。应该说申诉制度是学生与学校发生矛盾后防止其扩大至社会的最后一道防线,也是学生权利在校内获得救济的最后途径。这客观上要求,首先,学校申诉委员会的人员应当公开,接受学生监督,委员会成员除须具有法律专业知识,还应当能够听取学生的合理意见。不可否认,管理者与学生之间因所处地位的不同,必然存在差异,但这种分歧并没有触及人类的根本价值取向问题。随着网络普及、信息交流日益频繁,学生的价值观念势必发生改变,如果依据管理者的价值判断来看待申诉理由,只能使申诉成为一种形式,错失学校与学生进行交流的最后一次机会。根据统计,截至2011年,我国设立法学专业的本科高校453所[10],占全部普通本科高校(706所)的64%。应该说,我国的法学专业教育规模已发展至空前繁荣的阶段。然而,社会的现实却是法科学生仅有理论知识,没有法律素养,仅能纸上谈兵,没有实践经验。因此,笔者建议,可以借鉴国外和我国台湾部分高校的经验,在申诉处理环节引入学生陪审制,吸纳法学专业高年级学生作为申诉陪审成员,在专业教师的指导下,由学生支持辩护,用理性的眼光对学生的具体行为作出判断,既可以增加申诉制度的公正性,又可以培养法科学生的实践能力。

四、高校信息公开应当注意的问题

尽管笔者论述了高校实施信息公开制度的优越性,但是也应当清醒认识到任何一种制度都有其两面性。因此,在实施信息公开制度中,还应妥善处理以下问题:

1.信息公开与国家法律的冲突

(1) 高校信息公开与国家机密的保护

与信息公开相对的即为保守秘密,国家出于对自身安全和利益的考虑,会事先选择一些事项作为国家的保密事项,而这些事项根据国际通行做法体现为制定保密法律,明确规定哪些事项是不应公开的,而不被禁止的内容就是可公开事项。因此,也有人将这种国家选择保留事项的原则称为“剩余原则”。

根据1988年制定、2010年重新修订的《中华人民共和国保守国家秘密法》,我国确定的保密事项仅指损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的事项,具体包括:①国家事务重大决策中的秘密事项;②国防建设和武装力量活动中的秘密事项;③外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项;④国民经济和社会发展中的秘密事项;⑤科学技术中的秘密事项;⑥维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;⑦经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。因此,高校在实施信息公开时不得与国家机密产生冲突,这也是《立法法》对于法律保留的一项重要要求。

(2) 高校信息公开与个人隐私的保护

《高等学校信息公开办法》秉承了2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法精神:信息公开是社会主义民主应有之规定;信息公开有利于公民参与政府管理和科学决策。

尽管对于隐私权的范围目前学界尚未有统一的界定,但有一点是可以确定的,那就是隐私权因隐私的主体差异,其内涵上也存在着差别[11]。高校学生作为一种特殊权利主体,所享有的隐私权势必会受到学校行政管理的一定限制。对于学生违纪行为,学校的各类处理决定必然会包含学生个人的信息,例如学生的具体情况等,就属于《高等学校信息公开办法》中所规定的附条件限制公开项目。应该说《高等学校信息公开办法》充分体现了国家对于学生个人隐私的保护,同时考虑了在特殊情况下查清事情的真相时“必须公开信息”的情形。但是值得注意的是,这里面对隐私的公开仅指获得权利人同意,言下之意权利人本人应当了解这些事项,且权利人同意公开,希望其他人能共同对此进行评判不在限制之列。这类的信息通常会具有个人信息和公共信息的特征,很难严格区分。

2.信息公开与学术自治

高等院校作为文化知识的传承、培养和传播机构,理应比一般的社会组织具有更大的独立性和自主性,这一命题在学术上被归结为教育独立和学术自由。 但教育独立和学术自由不代表高校可以为所欲为,学校制定规范性文件应受信息公开制度的约束。 目前,高校的社团法人说较为盛行,然而,尊重学术社团自治并不代表法院不能全面审查社团所采取的各项措施、决定是否符合基本法律。 即便在“学术自治”的范围内对社团成员行使一定的维护纪律的权力,也并不意味着国家司法权不可以介入。 需要指出的是,法院在审查社团规定、行使的具体处罚手段时,其根本目的并不是对社团内部事务进行干涉,而是作为一个法治国家必不可少的司法活动,从而使个人免受社团专制权力所造成的损害。 因此,只有当法院经过全面审查处罚决议,判断其行为是否合法,才真正符合法治国家的精神实质。 同理,校园内推行信息公开制度,其目的是对高校管理权行使过程进行有效监督,保障学生的合法权益不受侵害。

笔者认为,妥善解决以上应注意问题的关键点在于国家应当统一对这些内容进行立法,站在统一层面解决保密与公开的问题。绝不能简单以行政法规来进行“弥补”,这也不符合高校改革的大趋势。只有统筹一盘棋,才能起到对学生权利保障的作用。

五、结 语

信息公开制度在我国尚处于推广期,营造公开透明的环境是社会合法、合理运转的客观要求。教育部出台的《高等学校信息公开办法》的本意也是希望将高校的自治与兼顾学生的利益有力结合。学生的最重要权利即为受教育权,但学校在历史上所形成的“特权”增加了对学生受教育权的救济难度[12]。法治建设是一个漫长的过程,也是一个全方位的体系化系统。高校作为培育国家社会主义事业建设者和接班人的重要阵地,依法治校本身也是为学生营造一个依法办事的土壤,让学生学会自觉以法律捍卫自己的权利远比刻板的普法宣传要深刻得多。时代呼唤信息公开,高校也应当抓住这一时机,适时推进管理改革,主动以信息公开的方式与学生进行沟通交流,使学生的各项权利得到应有的法律保障,否则,实现依法治校就等于是一句空谈。

[1] 樊崇义,史立梅,张中,等.正当法律程序研究——以刑事诉讼程序为视角[M].北京:中国人民公安大学出版社,2005:164.

[2] 谢佑平,万毅.刑事诉讼法原则:程序正义的基石[M].北京:法律出版社,2002:45-47,105-129.

[3] 约翰·罗尔斯.正义论[M].何怀宏,何包钢,廖申白,译.北京:中国社会科学出版社,1988:80-83.

[4] 钱理群.语文教育的弊端及其背后的教育理念[M]//钱理群.钱理群文选——拒绝遗忘.汕头:汕头大学出版社,1999:380.

[5] 张肖鷟.走出低谷的中国行政法学——中国行政法学综述与评价[M].北京:中国政法大学出版社,1991:22.

[6] 丹宁.法律的训诫[M].杨百揆,译.北京:法律出版社,1999:165-193.

[7] 朱振岳.浙江工商大学首开学生不利处分听证会[N].中国教育报,2010-11-06(2).

[8] 胡刚.食堂调不调价谁说了算——学校开起了“听证会”[N].绍兴晚报,2008-03-07(2).

[9] 吴永明.当代高校学生申诉制度探析[M].北京:人民出版社,2010:4.

[10] 武书连.高等院校统计表[EB/OL].(2011-10-09)[2012-02-10].http://www.gaokao.com/e/20110420/4dae8ccebf250.shtml.

[11] 杨军.关于隐私权法律定位问题的再思考[J].法制与社会发展,2000(6):36-38.

[12] 孙宵兵.受教育权法理学——一种历史哲学的范式[M].北京:教育科学出版社,2003:514.