◎ 本刊记者 陈桂龙 李 伟/摄

资料图

王稼琼

丁立宏

李彦军

彭文英

石敏俊

3月19日，由社科文献出版社出版的《京津冀发展报告（2013）——承载力测度与对策》新闻发布会在首都经济贸易大学博纳楼5楼第7会议室举行。来自首都经济贸易大学、中国人民大学、河北经贸大学、天津行政学院及北京社会科学院的多位专家学者发表了多项京津冀地区承载力的研究结论。

京津冀作为中国首都所处地域、中国三大城市群集聚区域之一，区域资源承载力和生态环境容量究竟有多大？最大极限能承载多少人口？什么是区域资源环境承载力最突出的“短板”？怎样突破瓶颈、建设生态宜居家园？这些都是区域发展急需回答的现实问题。为积极应对全球气候变化与资源环境约束的新挑战，全面践行绿色发展理念，积极推进发展方式转变，进一步促进京津冀区域人口资源环境、经济社会生态协调发展，蓝皮书重点对京津冀区域及其区域内的特大城市承载力进行了全方位考察和系统研究，提出多项观点、判断及对策。

人口规模超载

至2015年，在考虑所有各种指标均能同时满足的条件下，京津冀地区人口承载力为8620万人，在考虑各要素内部能够相互补偿的条件下，京津冀地区人口承载力为9800万人。显而易见，京津冀区域总人口2010年已超过1亿达到1.04亿。预计到2015年将达到1.12亿，2020年将达到1.2亿人口。现实人口规模已超过区域承载能力，交通拥堵、用水紧张、教育医疗资源告急、环境污染严重等现象在特大城市已经凸显。

京津冀地区人口自然增长缓慢，北京和天津人口自然增长率不足4‰，河北不足7‰。影响京津冀地区人口增长主要原因是北京、天津地区迁入人口规模的增加（每年大约都在50万人左右）。另据研究对地区人口结构的分析和预测，京津冀地区劳动年龄人口的比例会不断下降，由2010年的77%下降到2020年的73%或72%，而少年儿童人口（0～14岁）和老年人口（65岁及以上）将呈增长趋势，由于老年人口增长速度明显快于少年儿童增长速度，老龄化程度愈发严重。

虽然京津冀地区劳动年龄人口比例下降，但由于迁入北京、天津的人口大多是处于劳动年龄的青壮年人口，劳动力绝对数量是充足的。预计到2020年，京津冀地区劳动力供给在8473～8794万人之间，这反映了在我国城市化加速、大量农民从农村转移出来的社会背景下，京津地区仍可以在一段时期内享受劳动力红利。分析未来十年，京津冀地区一方面劳动力供给仍然充足，就业形势依然严峻；另一方面，老龄化程度在不断加剧，公共服务和社会保障压力增大。因此，解决好大量劳动人口就业和“未富先老”问题，成为未来京津冀地区发展的关键。

资料图

资料图

臧学英

张耀军

文魁

周丽

祝尔娟

水资源承载力已成最大“短板”

蓝皮书指出，京津冀属于“资源型”严重缺水地区，人均水资源远低于国际公认的严重缺水标准。按照国际公认标准，人均水资源低于3000立方米为轻度缺水，低于2000立方米为中度缺水，1000立方米为重度缺水。2011年北京水资源总量为26.81亿立方米，按照2011年末常住人口2019万人，加上流动人口约240万人，北京市人均水资源占有量仅为119立方米，远低于国际人均水资源占有量1000立方米的重度缺水标准。2011年天津市水资源总量为15.4亿立方米，人均水资源占有量仅为116立方米，约为当年全国人均水资源量的1/15。即使是河北省，绝大部分地市行政区水资源也极为贫乏，人均水资源占有量远低于国际严重缺水标准。

蓝皮书研究分析显示，北京市的水资源人均需求量约为345立方米，天津市的水资源人均需求量约为279立方米。以此推算，北京市当地水资源只能承载667万人，相当于现有人口规模的40%，现实供水量的水资源承载力约1000万人左右，相当于现有人口规模的60%；天津市的当地水资源只能承载力431万人，相当于现有人口规模的38%，现实供水量的水资源承载力约839万人，相当于现有人口规模的74%。由此可见，京津冀当地水资源量难以支撑现有人口规模和经济社会发展的用水需求。

北京和天津的现实供水量均高于当地水资源量。北京市多年平均水资源量为23亿立方米，近年来用水总量在35亿立方米左右，用水缺口约12亿立方米，主要依靠地下水超采和从周边省份的调水来弥补。由于人口快速增长，生活用水已占用水总量的44%。如果人口持续膨胀，南水北调的水量将会被快速增长的人口所吞噬。天津市正常年景下水资源量约12亿立方米，近年来用水总量约23亿立方米，用水缺口约11亿立方米，主要依赖引滦工程和引黄工程的调水来弥补。

一个区域的水资源消费实际上由两部分构成：一部分是来源于当地水资源和跨区域调水的“看得见”的水资源；另一部分是隐含在区域间商品与服务贸易中的“看不见”的虚拟水流动。蓝皮书研究用水足迹来表征实际用水需求，既包括直接的水资源消费，也包含间接的水资源消费，即隐含在商品生产过程中的虚拟水。2007年北京市的水足迹为57.48亿立方米，天津市为31.52亿立方米，当地水资源量还不到水足迹的一半，现实供水量也小于水足迹（用水需求量）。现实供水量与水足迹之间的缺口主要依靠来自区域之外的虚拟水净流入来弥补。关于北京内部水足迹和外部水足迹的计算结果显示，北京外部水足迹占水足迹总量的比例在逐年上升，由1997年的34%上升到2007年的50%。这一结果充分体现了虚拟水流动对于缓解北京水危机、提高北京的水资源承载力的重要作用。

虽然2006年以来京津冀地区水资源数量由于雨水资源量的增长而呈现增加趋势，现状用水量因结构调整和节水节能等措施也呈现一定的下降迹象，但地下水超采严重，地下水埋深增大。根据水利部发布的《中国北方平原区地下水动态月报》提供的数据，2012年7月初，北京大部分平原区地下水埋深12～50m，天津大部分平原区地下水埋深1～8m，河北省的保定、石家庄地区地下水埋深一般12～50m，局部超过50m。与2011年同期相比，大部分地区地下水埋深增大，地下水储存量减少。唐山、廊坊、保定和沧州地区的地下水开采量分别超采37.31%、82.40%、63.76%和73.71%。

大气污染、水环境已成京津冀生态承载力的“软肋”

在2013年初我国大范围地区持续遭遇严重的雾霾天气进而造成严重空气污染的地区中，京津冀地区情况最为严重，北京、石家庄、保定、邯郸、天津、沧州、廊坊、唐山等城市都发布了大雾橙色预警。雾霾天气增多是空气质量恶化、危害加重的突出体现。根据北京市环保监测中心的空气质量实时发布的信息，从1月10日至14日夜间，北京市污染等级普遍达到最高的“严重污染”。在全市35个环境监测站中：12个城区全部都是六级严重污染，11个郊区有8个是六级严重污染，2个是五级重度污染，即使北部和西北部的昌平、定陵及京西北八达岭也是五级重度污染。导致雾霾天气持续、空气质量下降，既有气象原因，也有污染排放原因。在北京市的大气污染物中，PM2.5一直是首要污染物，主要来自扬尘、机动车尾气、燃煤及挥发性有机物等，是人口、产业、交通、生态等多种因素共同作用的结果，提高空气质量需要采取综合措施和长期不懈的努力。

京津冀一方面淡水资源不足，另一方面水质量在恶化。主要表现在城市地表水和地下水源均受到不同程度的污染；部分水库出现富营养化现象并呈加剧趋势；各大流域水生动物数量明显减少。由于污水处理厂及配套管线建设相对滞后，水体纳污承载力接近极限。水环境问题不仅严重影响城市景观和人居环境质量，而且还会进一步加剧水资源的短缺。

生态超载：京津冀深陷窘境

蓝皮书指出，目前，京津冀地区垃圾污染、生态超载。以北京为例，2009年全市生活垃圾产生量669万吨，日产生量1.83万吨，但全市垃圾处理能力仅1.27万吨/日，缺口较大。其主要原因是北京的垃圾资源化水平较低，垃圾分类不够，垃圾处理结构不尽合理（以填埋为主，焚烧和生化处理比例很低）。按照现在垃圾产生量和填埋速度，全市大部分垃圾填埋场将在4～5年内填满封场。据专家分析预测，单就解决垃圾填埋问题，从2011年到2020年，北京就需要3200亩土地。

随着近年来人口膨胀速度加快，京津冀地区自然环境急剧恶化。水土流失主要发生在西部和北部的太行山东坡、燕山山地，冀北地区对京津风沙天气影响比较大。主要原因是土地过垦、草原过牧等资源耗竭型的发展模式，造成草场及植被的严重损坏，自然环境陷入恶性循环。天津、唐山、石家庄、邯郸、保定、邢台6个城市“生态超载”，即生态压力指数>生态支撑力指数。这些城市的经济发展仍以工业化为主导，第二产业在地区生产总值中所占比重均接近或超过50%，由于工业快速发展产生大量废水、废气和固废排放，导致大气污染、环境恶化，使生态系统受到破坏。

北京交通基础设施承载力超负荷

北京市由于功能过度集中，“职住失衡”，造成中心城区交通压力大，潮汐交通流明显。据北京市交通管理部门监测，每日在二环内行驶的机动车达到91.5万辆，使二环内成为全市最为拥堵的区域。虽然自2010年4月开始实施错峰上下班等综合缓堵措施，但随着机动车保有量的高速增长，从北五环到南四环，中心城区交通拥堵已常态化，且拥堵范围、车辆行驶缓慢的路段呈现沿着城际交通向周边城市扩展的趋势。造成北京交通拥堵的主要原因，除了人口密度大、机动车保有量快速增长、功能区高度集聚、南北城区发展不平衡、学校医院等优质公共资源过于集中、职住偏离系数太大以外，轨道交通密度低、立体化快速路容量有限、非行驶车辆乱停放和占道等也是重要原因。

如果单纯比较交通基础设施承载能力的话，在我国三大都市圈中，京津冀排名第一，长三角排名第二，珠三角排名第三，而在京津冀地区北京又排名第一，但相对于交通设施的需求压力来说，北京的交通承载力已经严重超负荷。2000年以来机动车保有量增长迅猛（见图1），机动车高峰小时流量严重超过城市道路承载力，公交系统交通承载已经饱和。根据《2012北京交通发展年度报告》提供的调查数据，2011年底早高峰时六环内公共汽（电）车出行量为121.6万人次。假设所有线路公交汽（电）车按5分钟发车间隔在路行驶，则早高峰时段平均每一辆在驶公交汽（电）车承担的出行量为135人次，即使对大型公共汽车也会有拥挤感。

图1 2000年以来机动车保有量增长趋势图单位：万辆

京津冀建设用地紧张，但河北仍有开发潜力

蓝皮书测度结果显示，京津冀土地资源综合承载力总体水平不高且不平衡，其中北京市最高，天津市及河北省环京津城市偏低；土地资源生态环境承载力呈现外围区域向核心区降低、北部高于南部的空间分异特征。土地经济承载力除核心区外，呈现由东向西降低的空间分布特征；土地社会承载力除首都核心区外，南部地区高于北部地区；开发建设承载力由核心区向外围增大，开发潜力比较有限。基于指标概算，京津冀土地资源人口承载力可达17080.75～19101.07万人，人口密度可达1023.97～1145.08人/平方公里；在现有建设用地条件下，居住区开发潜力还有47～186平方公里；在调水规划和再生水利用率提高下，水资源支撑人口为12085万人，人口密度为724人/平方公里；建设用地生态适宜量为20431～30352平方公里，建设用地拓展空间非常有限。

随着人口密度不断增大，人均用地面积不断减少。北京市2011年常住人口已达2018.6万人。人口密度由1999年的766人/平方公里增加到2011年的1230人/平方公里；人均用地面积和人均建设用地面积不断减小，前者由1999年的1305平方米/人减小到2011年的813平方米/人，后者由1999年的211平方米/人减小到2011年的167平方米/人（见图2），反映北京的土地资源人口承载压力不断加大。天津市2011年常住人口为1354.58万人。人口密度由1995年的790人/平方公里增大到2011年的1134人/平方公里；人均用地面积持续减少，由1995年的1265平方米/人减少到2011年的882平方米/人（见图3），反映天津人口与土地资源的矛盾也日益突出。

图2 北京市土地资源人口承载时间变化

图3 天津市土地资源人口承载时间变化

随着社会经济的发展和城市化的推进，土地开发建设强度不断扩大。如北京市建设用地面积占总面积的比重日益提高，年均以0.4%的比例增加，而人均耕地不断减少（见图4）。北京市山区面积广阔，生态用地要求大，因此，后备土地资源空间已非常有限。

河北省土地总面积187693平方公里，尽管河北省的人口密度也在持续增大，由1990年的328人/平方公里增大到2011年的386人/平方公里，人均用地面积也在不断下降，由1990年的3047平方米/人下降到2011年的2592平方米/人，但与京津相比，其人口密度相对较小（只相当于北京的31.4%，天津的34%），人均用地面积相对较大（是北京的3.18倍，天津的2.93倍），其土地资源仍有较大开发潜力（见图5）。

图4 北京市土地资源开发建设时间变化

图5 京津冀人口密度（人/km2）平方公里和人均用地面积(m2/人)比较

京津冀地区综合承载力——北京进入危机状态、天津已达警戒线、河北发展空间有限

蓝皮书根据其所构建的综合承载力指标体系建立了综合承载力模型，北京分值为1.38，超过警戒线1，表明城市综合承载力处于危机状态，主要原因是城市承载压力过大，而城市支撑力随人口增加而下降。河北省为0.96，表明综合承载力尚有有限的发展空间，但基础脆弱。天津介于京与冀之间，2010、2011年综合承载力略微大于1，说明天津综合承载力已达到警戒线，如果进一步恶化，将难以承载目前的人口规模及其经济活动。

1、北京：水资源、生态、土地、交通设施均为“短板”

分要素承载力评价结果显示，生态环境对北京发展的影响最大，水资源是北京发展的主要短板，土地资源紧缺正在成为北京发展的关键限制因素，交通基础设施不堪重负最为突出。

2、天津：土地、生态、水资源是主要制约

分要素承载力评价与预测显示，天津的耕地保有量和人均耕地面积在“十二五”期间将进一步减少，耕地后备资源严重匮乏；生态环境承载力总体呈下降趋势；水资源总量预计“十二五”期间基本可以满足经济社会发展的需要，但人均水资源量过低，是制约天津可持续发展的突出“短板”；基础设施承载力和社会设施承载力总体呈上升趋势，“十二五”时期有望进一步提升。

3、河北：除土地和交通略有优势外，其他承载力整体居后

与京津相比，由于收入水平、产业结构、行政地位、城市化水平等方面的巨大落差，使河北的综合承载力基础脆弱，除土地承载力和交通设施承载力略具优势外，水资源、环境容量、能源、市政设施和社会设施等承载力整体居后。主要原因是“三高”行业比例过大，导致污染严重和能耗过高；由于环绕京津、服务京津和特大城市的“虹吸效应”，河北常常牺牲自身需求，却得不到应有补偿；由于经济发展落后，导致市政设施落后和社会承载力不强；由于企业收益和居民收入增长缓慢，导致交通设施和土地利用不充分等。

加快大都市周边的新城及中小城镇建设是疏解中心城市承载压力的根本之策

国内外大都市实践发展证明，建设新城是疏解中心城市承载压力的有效途径。针对京津冀发展实际，在推进国家主体功能区战略和区域一体化进程中，加快小城镇建设，尤其应加快大都市周边的新城建设，充分发挥它们在产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等多方面的功能与作用。这样既可以从空间上有效抑制中心城市“摊大饼”式的无序蔓延，促进中心城市部分功能的有机疏散；又可以在产业转移升级的过程中优化空间结构，按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

提高城市规划和管理水平，建立预警机制是城市高效安全运行的重要保障

随着城市规模扩大，城市内部结构越来越复杂，城市人口资源环境系统也越来越脆弱，某个突发事件就有可能带来连锁反应和灾难性后果，因而提高城市规划和管理水平，增强危机意识、建立预警机制，是城市高效安全运行的重要保障。从长期来看，有必要建立人口承载力预警机制。对京津特大城市来说，应坚持以业控人、以房管人、以证管人，努力遏制人口无序、过快增长，合理控制人口规模、优化人口结构。建立环境危机预警机制。建立城市间的联合预警预报体系，对重大区域性污染源信息实施联合通报；全面实施污染物排放总量控制，加强环境监管，全力避免污染事故和环境安全事故的发生。建立水资源危机预警机制。建立新建项目的水资源论证制度，将它作为项目审批、核准和开工建设的前置条件；健全以降低城市水的点源、面源污染为核心的水源安全保障体系；以管网安全运营和提高供水保障能力为中心的供水安全保障体系。建立灾害与风险预警及应急机制。建立突发事件管理系统，缩短发现事件、响应事件、清除事件所需的时间，提高解决突发事件的有效性，最短时间内恢复城市功能；建立京津冀区域洪水、地震、火灾、公共卫生突发等城市安全预警系统和应急系统。建立地下水监测、地下空间利用与城市地基安全预警机制。随着城市地下空间的开发利用和地下水的过度开采，潜在风险加大，有必要建立地下水位下降、地基沉降等预警与应急机制。此外，还应完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度等。

改善城市人居环境，应提倡“屋顶绿化计划”，建设生态社区节水工程，倡导和推行低碳消费方式

加快城市污水和垃圾处理设施建设、城市绿色发展带、水岸经济带建设，注重湿地保护。强化城市居民的资源、能源和环境等危机意识，改变消费者的消费行为和生活方式，把创建健康城市和生态宜居家园作为生态文明建设的重要抓手。进一步普及中水再利用设施。收集屋顶、道路与绿地降雨，用于冲厕、洗车、消防、浇绿地、洗衣服等，建筑优先使用透水性好的砖块材料，减缓雨水汇集地表的速度有效拦蓄雨水资源以扩充城市水源。鼓励开发商采取生态社区节水工程，实行分质供水，实施高质高用、低质低用；采用分质排水，中水用于卫生清洗、小区绿地浇灌、路面清洗和洗车用水等；建设渗水地面，涵养地下水，作为景观水体及地下水的补水，冲淡地下水中的盐碱。

京津冀：多管齐下综合治理大城市交通拥堵

一是鼓励公共汽车、轨道交通等公共交通工具出行。在现有车辆数目不变的情况下，以控制乘车人数、减少站点、提高准点率、提升智能化服务水平等手段来吸引更多的人乘坐公交；在适当的范围内采取步行和自行车交通，保障自行车与行人通行空间；根据消费层次，实现公交供给差别化，通过相应提高票价和增加舒适度，满足个性化需求，吸引更多私家车主和出租车乘客乘坐公交。

二是抑制私人机动车保有量快速增长。北京市应继续坚持控制机动车增长，由现行的行政摇号干预变为更加契合市场经济的牌照拍卖。每报废一辆轿车才可以拍出一个号牌，这样才能真正控制住轿车的数量，并对高排放、高耗能越野车征收环境税，对新能源汽车采取免限号、免限行、免税的三免政策，促进新能源汽车产业快速发展。加强车辆管理，减少停车占道现象等。

三是在交通枢纽站尽快实现各种交通方式无缝衔接。配合推进交通枢纽和交通中心站建设，尽快形成以换乘站为节点，各种交通方式（如飞机、火车、长途、地铁、公交等）无缝衔接的综合立体交通体系，并在交通枢纽地区规划建设大型地下和地上的立体停车设施等。

此外，应加强立体交通系统建设，重视配套设施建设（如停车场建设），充分利用地下空间。

建议在交通枢纽地区规划建设大型地下和地上的立体停车设施。例如，北京有200余个地铁站。如果每个地铁站建5000个地下停车位，可以将地面上100万辆轿车挪入地下，这将极大减少地面停车占道现象，拓宽道路实际利用宽度，减轻交通拥堵状况，减少PM2.5的排放，保障自行车与行人通行空间，缓解交通压力。政府可以适当对停车费用进行补贴，鼓励引导市民将车开到地铁站后换乘地铁的绿色出行。地下空间还可以配套餐饮、购物等商务中心，每天上下班熙熙攘攘的客流隐藏着巨大的消费需求，从而拉动消费，促进区域就业。