◎ 本刊记者 陈桂龙

目前，我国的的城镇化率由1978年的17.92%上升至2012年的52.57%，年均增长约一个百分点。为推动城镇化由偏重数量规模扩张向注重质量内涵提升转变，中央政府战略性地提出“走中国特色新型城镇化道路”。城镇化已被普遍寄予扩大内需、推动经济增长的新引擎。2013年全国“两会”期间关于城镇化的建议和提案超过了500件，城镇化已成为今年全国“两会”最热的提案之一。

完善制度建设

今年全国的“两会”上，全国人大代表、建业地产股份有限公司董事局主席胡葆森提出了完善制度建设、更好的服务城镇化的提案。他认为，新型城镇化建设是一项系统工程，需有制度体系进行配套。但当前制度改革尚未到位，主要表现为：户籍制度改革滞后，农民“进城务工、回乡置业”的“半城镇化”问题突出；土地制度改革迟缓，农民的土地权益难以顺利转化为财产性收入，使农民对高成本的城市生活有后顾之忧；大、中、小城市与县级城市资源分配不均衡，造成大城市资源聚集与人口不断膨胀，中小城市与县级城市资源短缺、发展动力不足、人口吸纳能力弱；社会福利制度在城乡之间、社会群体之间分割，影响农民进城的积极性。凡此种种，影响着新型城镇化的推进。为此，胡葆森建议从以下方面完善制度建设，加快推进新型城镇化：

1.加快推进户籍制度改革，促进农民工“市民化”进程。城乡二元的户籍制度是制约农民进城的主要障碍之一，建议进一步落实《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，为鼓励小城市与县级城市吸纳农业转移人口，可适度减免劳动密集型企业的中央税收部分、加大中央专项财政转移力度等，减轻地方政府财政支出压力、调动积极性。

2.深化土地制度改革，切实保障农民的土地权益。土地征收制度下隐含的利益空间和地方政府对土地财政的依赖，导致农民的权益得不到有效保障，建议加快农村集体土地流转制度建设，统一城乡土地市场，通过市场机制增加农民财产性收入，提供农民进城创业的启动资本，同时，也可避免增量土地成本过低导致摊大饼式的城市扩张，提高土地利用效率。

3.加快社会福利制度改革，调动农民进城的积极性。社会福利制度在城乡之间、社会群体之间的二元结构，造成农民进城的顾虑较多、积极性不足，建议加快消除养老、医疗、教育等基本社会福利的二元结构，实现全国均等化；在其他社会福利方面，考虑到城市承接农民进城而新增的财政支出压力，可将部分社会福利与转移人口在当地的居住年限、社会贡献相挂钩，具体标准因城而异。

4.优化城市等级管理制度，扶持中小城市与县级城市发展。受城市等级管理制度的影响，造成行政等级高的城市截留低等级城市的资源，导致大中小城市、县级城市之间发展不均衡，建议优化城市等级管理制度，确保各级政府的财权与事权相匹配，加大财政政策的支持力度以扶持中小城市与县级城市发展，同时，县级城市作为承接农村人口转移的重要节点，应积极扩权强县、做大县城，形成大中小城市、县级城市协调、均衡发展。

5.深化投融资体制改革，缓解城镇居民增加与城市基础设施不足的矛盾。为缓解政府财政压力，加快城市基础设施建设，承接农村转移人口，建议深化城市建设投融资体制改革，一方面进一步落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，并出台可执行的细化政策，放开对民间资本的限制，吸引民营企业参与城市基础设施建设；另一方面在控制金融风险的同时，加快金融创新，拓宽融资渠道，如基础设施资产证券化与产业基金等。

强化规划的科学性、权威性

目前，频频出现的“短命建筑”、“火”起来的爆破业，以及众多“国际化大都市”的纷纷“上墙”，折射出一些深层次问题：经济方面，从之前的“贪大求洋”到当下的“遍地仿古”，伴随而来的大拆大建实际是对有限财力人力和资源的巨大浪费以及环境的严重破坏。社会方面，规划常改、建筑常拆，影响了民众对规划乃至政府的信任，干扰了老百姓的正常生活和城市的规范管理，破坏了城市的文脉传承。

九三学社中央认为，城镇化是一项综合性、科学性和前瞻性很强的工作，要绘就中国特色城镇化的绚丽蓝图，必须牢牢把住规划龙头，保障规划的科学性、权威性。为此，提出以下建议：

一是完善监督机制，增强规划的法律约束性。城乡规划一旦由地方人大通过并报上级政府批准，就应严格执行，对确有必要的修编应严格依法进行。目前，又一批地方官员走上领导岗位，强调城乡规划的权威性和科学性显得极为迫切和重要。将上级监督、人大监督、群众监督、专家监督和法律监督有机结合起来，建立规划信息公开制度，采取切实措施遏制“一任领导，一个规划”现象再度泛滥。

二是拓展专家参与规划的深度。《城乡规划法》规定，编制城乡规划要充分听取专家的意见，但现在的规划专家往往只是为地方政府“代言”，且“交卷即完事”。有必要将专家“一次参与”转变为“长期参与”，明确专家的长期责任。

三是建立“大规划”专家队伍。国民经济社会发展规划和城乡发展规划、土地利用规划等专项规划“多规合一”，是城镇化可持续与统筹协调发展的重要基础。要着力培养一批既熟悉城市发展规律，又懂经济社会发展规律，并能把握中国城镇化发展规律的规划大师。

四是正确处理规划制定和执行中政府、专家和公众之间的关系。依法组织编制城乡规划，是政府的职责；综合部门抓宏观、促统筹，专业部门抓落实、善协调，是部门合作的主要内涵；充分尊重专家的意见，是科学决策的理性选择；公众参与，是开门问民意、以人为本编制城乡规划的必然要求。这四者应有机结合，相互促进。

五是做好三个协调，实现全面发展。对未来人口结构、分布、素质等方面的变化趋势进行研究和预测，结合国家主体功能区规划，将大中小城市、小城镇和新农村发展相协调，做好城乡统筹这篇大文章。将城镇化与工业化相协调，处理好城镇化速度与质量的关系。将资源的集约利用、城市的宜居性与可持续发展相协调，加强生态环境保护。

重视历史文化保护

在城镇建设中，合理汲取和利用历史传统文化，是丰富城镇内涵、提升城镇品位、塑造城镇形象、增强城镇竞争力的重要手段。当前我国城镇化进程快速推进，城镇建设日新月异，规模不断扩大，数量不断增多。然而，在城乡一体化建设过程中，我们发现中国的一个个城镇越来越相像了，天南海北的城镇的特色、文化标杆大都模糊甚至不见了。为此，中国民主同盟中央委员会建议：

1.提高对历史文化遗产保护的认识。要通过对《文物保护法》和《城镇规划法》的广泛宣传和深入学习，认真落实“保护为主、抢救第一、合理利用”的方针和建筑维修“必须遵守不改变原状”的原则，审慎对待历史遗存，采用渐进的方式，使每一座城镇都保留一些独特的老味道，又注入一些鲜明的新元素。

2.注意城镇建设发展与历史文化保护的相融性。积极探索让古代文化与现代文明交相辉映的开发新途径：一是体现人文性。要贯彻生活优先的原则。如果古建筑仍生活着其原住的居民，那么城镇的人文环境、审美情调、伦理亲情等就会与古建筑、古街区浑然一体，这是对城镇历史文化最好的保护。二是保持整体性。新城开发建设与历史街区要有距离，尽量避开。三是坚持适度性。在古建筑周围开发，在高度上一定要适度，不能让古建筑淹没在钢筋水泥的丛林中成为孤岛。四是保证协调性。在古建筑周围开发，现代建筑物的风格要跟随古建筑，在风貌上尽量保持一致，使人看到这座城镇的历史气息在延续。

3.城镇规划要赋予历史文化新内涵，体现时代新特征。城镇规划要着眼长远，回眸历史，把历史优秀文化恰当地融入现代城镇建设之中，赋予历史文化新内涵，体现时代新特征。要因地而异、因民族而异、因文化而异，采取不同的保护措施、不同的建筑风格和建设方式。如重要的世界文化遗产城镇平遥、丽江，采取的是古城完整保存，另建新城，新旧城完全分开的办法。

4.新区建设要重视体现传统文化特色。面对全球化和文化趋同的挑战，传承历史传统文化已经成为城镇建设应当特别重视的问题。特别是大型公共建筑在规划建设时，就必须充分了解当地的环境、气候、民族、风俗习惯、古建筑特点等情况，从中寻找传统文化的内涵以及创作灵感，建造出传统文化与现代文化和谐统一的建筑。

5.旧区改造要重视传统文化保护。对城镇中有价值的历史文化与民族传统精华，我们必须保护、继承和发扬。对旧城区内的传统建筑要加强日常修缮，改善必要的基础设施。在重要的文化遗址周围要设立保护范围和缓冲区，严格控制建筑高度和密度，要保护原有的城镇形态。要尊重城镇原有的路网布局，保存好代表某一时期、有历史价值的传统街巷肌理。坚持在保护的前提下加以利用、改造、开发，坚持在保护中发展，在发展中保护。

深化配套改革

当前，实现经济持续健康发展最重要的是扩大内需，而最大的潜在内需来自于城镇化。有研究表明，城镇化率每提高1%，可替代出口10万亿元。推进城镇化建设，有利于转变经济增长方式，实现内需拉动的经济转型，促进经济可持续增长。

民建中央认为，推进新型城镇化需要进行一系列的配套改革和科学规划，要把城镇化这一内需“最大潜力”与改革“最大红利”有机结合起来。为此，民建中央建议：

1.推动户籍制度改革，让进城农民工更好地融入城市，加快农民工市民化进程。剥离户籍制度的福利分配功能，恢复户籍本身的管理功能，有序推进农业转移人口市民化，实现城乡一体化。采取“分类指导，因城而异”的原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同程度的户籍迁移管制。对于大城市，既不能关死城门，堵住农民进城，也不能一步放开户籍，让城门大开。对于中等城市，允许有固定职业、在城市工作一定年限者取得城市户口。对于小城市，要向农民打开城门。

2.深化公共服务体制改革，推进进城农民工和市民基本公共服务均等化。按照城镇常住人口规模统筹规划公共资源和服务，把农民工纳入城镇公共服务体系。全面实行农民工随迁子女在输入地平等接受义务教育政策，逐步降低随迁子女接收高中教育和异地高考门槛，促进教育资源均等化。建立和完善与农民工特点相适应的相对稳定的就业机会和就业保障制度，提供更多的需求信息、职业培训。规范农民工权益保护程序，强化农民工合法权益保障，降低农民工维权成本。

3.深化保障房制度改革，切实解决城镇中低收入群体和进城农民工住房困难。深化住房制度改革，降低农民转化为市民的住房门槛，确保农民在城镇“住有所居”。逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，对农民工保障性住房建设和交易给予资金、税收、土地、信贷等方面的支持。让农民参与保障房建设，允许农民按规划要求以集资方式合作建房，增强农民工保障性住房供应。积极探索农民工在自愿原则前提下以“宅基地换城镇住房”的新机制，促进城乡住房资源的合理配置。

4.深化土地制度改革，加强土地资源集约利用，保护好农民土地财产权。完善农村集体土地所有权机制，切实保障农民财产权益。进一步完善农村土地的确权赋能，把直接用于生产的土地所有权落实到农户个体，发放相应的证书予以登记确认；把用于公益、发展企业或其他集体经济的所有权归于农民集体，并通过折股量化等形式分配到个人。建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，提高土地流转的市场化配置程度。

5.深化财税体制改革，健全财力与事权相匹配体制。研究和推广房产税、土地增值税等税收制度改革，确保地方财政有稳定可靠的税源，使得政府摆脱对“土地财政”的依赖。合理确定土地出让收入在不同主体间的分配比例，将政府土地出让收入纳入公共财政进行管理，提高土地出让收入的使用效率。

6.深化投融资体制改革，多渠道筹集城镇化建设所需资金。深化城镇建设投融资体制改革，建立多元化、多渠道的资金供给模式，通过政策引导提高民间资本参与城市建设的积极性。推进民营企业在城镇建设的基础设施、公共事业和社会事业中与其他所有制企业在投资审批、土地、财税扶持方面的待遇公平化。

7.深化县市管理体制改革，调整设市标准，增加新的城市。积极推进县市管理体制改革，探索“县市分治、省直管县”的管理体制，减少行政管理层级，扩大县级城市的自主权。进一步修改、完善设市标准，把常住人口规模作为设市标准和机构设置与人员编制的重要依据，对吸纳人口规模、经济总量达到建制城市标准的强县和强镇改为县级市和镇级市，把十万人的镇区改镇设市，建立一批镇级市，实行县管市体制。按特大、大、中、小城市四类对城市实行分类管理，并赋予各类城市与管理人口规模和经济总量相适应的经济社会管理权限和执法权限。