山西煤矿兼并重组后构建和谐矿地关系长效机制研究

2013-08-15秦永雄

山西高等学校社会科学学报 2013年10期

秦永雄

(山西省社会科学院党建与政法研究所，山西太原 030006)

山西是煤炭资源大省，是全国重要的煤炭生产工业基地。长期无序的小规模开采导致了矿难频发、环境污染、资源浪费等严重的社会问题，严重制约了山西煤炭工业的健康发展。为此，省委省政府立足省情，适时做出了“煤炭资源整合和兼并重组”的决定。山西煤矿兼并重组符合煤炭产业规模化、集中化的大趋势，是山西煤炭资源可持续发展的必然要求，是山西经济发展方式转变和产业结构优化升级的重要举措。山西历时三年，全面完成煤炭资源整合、煤炭企业重组工作，煤矿“多小散乱”的产业格局得到根本改变，实现了从煤炭大省向煤炭强省的转变。但煤矿兼并重组必然涉及到被兼并煤矿、兼并煤矿、煤矿驻地村民、当地政府、相关企业等诸多方面的利益，打破原有的利益格局。能不能调整和处理好各方的利益关系，关系到兼并重组的成败，关系到矿地关系的和谐稳定。如何处理好各方面的利益关系，关键在于构建一个长效的和谐的矿地关系体制，使现有的合法利益不受损失，并使其长期化、持续化。为此，既要基于煤矿兼并重组的顺利进行及兼并企业的稳定、健康发展，制定过渡期的相关政策;又要着眼于煤矿企业和当地经济共同发展，制定长远的、制度化的法律规范。

一、山西煤矿兼并重组前后的基本情况

20世纪80年代初，国家提出把山西建设成为能源重化工基地。大量资本涌入山西煤炭业，大大小小的开发商通过各种手段、途径，开矿挖矿，采富矿，弃贫矿，导致煤矿“多小散乱”现象严重，矿难频频发生。这一时期，山西煤炭整体开采水平很低，30万吨以下的煤矿占到70%以上，其中15万吨以下的煤矿占到了60%;至于资源回收率，中小煤矿平均只有15%，意味着开采一吨煤要浪费6吨的资源，每年要破坏20亿吨的资源。每年因为煤炭的开采，造成环境各项总的损失大约有300亿元［1］。重组以后，矿井的数量由过去2600多座减少到1000多座，30万吨以下的小煤矿全部淘汰，70%的矿井规模达到了90万吨以上，平均单井规模由过去30万吨提高到100万吨以上，保留的矿井全部将实现机械化开采。煤矿资源的回收率由原来的平均15%提高到80%。办矿主体由2200多家减少到了130多家，形成4个年生产能力亿吨级的特大型煤炭集团，3个年生产能力5000万吨级以上、11个千万吨级以上的大型煤炭企业集团和72个300万吨左右的煤炭企业。通过这次重组整合，山西省办矿机制形成了以股份制为主要形式，国有、民营并存，以现代企业制度运行的办矿格局。其中国有企业办矿占20%;民营企业办矿占30%;混合所有制的股份制企业办矿占50%。煤炭资源兼并重组后，企业集中度提高了，矿难的发生减少了，企业安全生产得到保障。过去因为中小煤矿众多，每年10人以上的煤矿事故有10余次，其中乡镇煤矿占到70%，乡镇煤矿的百万吨死亡率相当于国有重点大矿的17倍［2］。与2008年资源整合前相比，2010年安全生产形势明显好转，百万吨死亡率由2008年0．47下降为2010年的0．187，下降幅度为60．2%，是全国平均水平的四分之一，其中一些大型企业集团的百万吨死亡率还要远低于山西平均水平。以山西焦煤为例，2010年百万吨死亡率为0．049，比全国平均水平低89．6%，比山西平均水平低57．8%。

二、山西煤矿兼并重组前后的矿地关系

(一)煤矿与县级政府的关系

兼并重组前，山西煤矿多数为私营、乡镇以及市县属国有煤矿。兼并重组后，部分由市县政府管理的煤矿归省政府管理。随着煤矿主体归属级别的提升，这些煤矿与当地政府之间关系也发生了变化。

1．长期以来，地方政府对煤矿企业有较强的依赖性，多数煤矿在正常税费之外还承担一部分费用，用以当地修路、引水、办学、医疗、绿化、救灾、扶贫等方面。兼并重组后，根据省政府的规定，兼并重组主体在煤矿所在地注册子公司，省属煤矿的税费仍在当地缴纳，因此县政府的税收没有减少，但其他方面的费用无法再继续要求企业缴纳，因此当地政府的财政收入有所减少。另外，对于煤田连在一起的不同县的两个或几个矿，煤矿跨区整合兼并后新组建的公司设在哪个县，哪个县就有税收收入，其他县的税收收入将会受到影响。

2．环境治理由当地政府买单。由于煤炭大规模开采，资源地采空区塌陷面积正在与日俱增，河流中断，矿区内湿地大面积萎缩，地下水位急剧下降，植被破坏，部分地区出现沙化趋势，环境污染严重。以往，煤炭生产地生态治理多是依靠地方煤矿企业，地方财政有更大的使用空间。而现在随着煤炭资源整合和兼并重组，国有统配煤矿在地方采煤企业越来越多，按照山西省政府的有关政策，国有统配煤矿资源价款全部上缴省财政，可持续发展资金只有一少部分留在县里，生态恢复治理保证金、转产基金均由集团公司支配，用于企业所在地不多。这就形成了企业挖煤、当地政府治理环境的窘境。

3．非煤建设安全监管不到位。煤矿安全监管工作主要是对煤矿隐患排查治理、复工复产验收、地下开采等方面进行安全监管，但对于地面上非煤建设的项目如建筑物、土地、消防等的安全监管应由其他相关部门负责。根据山西省政府的有关规定，山西大同煤矿集团、山西焦煤集团、山西阳泉煤业集团、山西潞安集团、山西晋城煤业集团、山西煤炭运销集团、山西煤炭进出口集团省属七大煤炭集团和中煤能源集团此次兼并重组整合的煤矿，被列为省级监管对象，其安全监管工作由山西省煤炭厅负责。但随着监管主体的升级，非煤建设的安全监管并未相应提升。面临的实际问题是，省煤炭厅无法进行跨行业管理，当地相关部门无法介入，最终导致这些方面的监管无法到位，隐患无法及时发现、处理，也直接影响煤矿企业的正常生产。

(二)煤矿与当地村集体、村民的关系

整合兼并后，在所有矿地关系中，煤矿与当地集体、村民之间的关系最为复杂，利益冲突最为突出，处理难度最大。

1．整合关闭煤矿所在村及村民原有的利益难以保障。长期以来，煤矿与所在村已形成了一种依赖与被依赖的关系，多数煤矿不仅为当地村民免费提供生活用煤，还以不同形式承担着所在地的各种费用，有些煤矿甚至成为所在村新农村建设的主要力量。如有的地方，乡里说要修路了，企业给出3万元;村里说要唱戏了，企业给赞助2万元;学校缺煤了，到矿上拉一车。但被整合后原有利益很难保障，有的地方甚至出现村民堵路、阻止生产、上访等现象。原因主要有:一是由于大企业管理比较规范，一分一角都要“师出有名”，而乡村做一些事情又是约定俗成的。二是由于煤价的不断攀升，煤矿不愿意免费向村民供煤，而要求支付成本价，村民又不愿意或无力购买。三是一些煤矿成为省属煤矿后，不受地方政府管理，以自己无权决定为由不愿意继续承担以前的义务。四是根据相关政策，一些以成本价向村民供煤的企业，仍需按市场价缴税，导致企业成本增加，主动性不高。

2．煤矿企业通过兼并重组整合，矿井数量减少、机械化程度提高，给当地村民就业带来难度。整合后的煤矿均要实现机械化开采，主要关键岗位务工人员均要达到中专以上学历。但目前煤矿从业人员大部分为初中毕业，高中学历也较少，势必造成住在煤矿边，有活无法干的局面，最终导致原来在矿上工作的农村人员失业的现象。同时，整合后的企业是否继续使用煤矿所在地村民也是一个问题。

3．煤炭企业兼并重组后，大型企业集团成为整合主体，地方小煤矿被兼并重组或者被关闭。主体关系的变化导致煤炭企业和地方的关系相对疏远，或监管脱离，资源整合后煤炭企业支农力度、补农政策的延续、公益事业的继续建设受到影响，直接关系到新农村的建设，群众对此担忧颇多。

三、煤矿兼并重组后和谐矿地关系的构建

轰轰烈烈的山西煤矿兼并重组已经结束，取得重大的阶段性成果。但兼并重组后如何建立和谐矿地关系机制更加重要，它不仅关系到煤炭资源整合的成败，而且关系到兼并企业以及当地经济社会的稳定、健康、持续发展。兼并重组后和谐矿地关系的建立是一个系统工程，需要政府、群众、企业相互配合，相互支持，共同努力。

(一)政府要加强引导和扶持

在构建和谐矿地关系的过程中，政府的引导和扶持至关重要。政府要加大扶持煤炭企业的力度，在税收上实施减免等优惠政策;适当分担企业的社会责任;制定相关政策吸引和留住人才;要“院里的企业办，院外的政府办”，减轻企业办社会的压力。政府要充分发挥其引导和监管的作用，加强对矿地关系中的资金补偿和项目建设的指导，着力将这些资金和项目建设集中到当地新农村建设和与煤相关的或服务于煤炭生产的其他产业上;引导煤炭企业改变对当地农村分红、供煤、发放福利等传统模式，帮助它们上项目，发展现代农业产业，实现从输血功能向造血功能转变;引导矿区失业农民就业分流、再就业，减轻煤区农民就业压力。

(二)企业要发挥主导作用

首先，企业自身要做强做大，企业发展了，当地经济就发展了，群众的生活条件就会提高;否则，和谐矿地关系只是一句空话。要利用此次兼并重组的优势，努力打造相关产业链，实现资源效益的最大化。大力发展上下游企业的战略联盟，实现煤电一体化、煤炭生产与加工一条龙;要实施“以股份换项目”战略，吸引实力技术雄厚的集团加盟，壮大企业的实力;要积极引进高端技术人才，提高企业相关产业的研发能力;要打造品牌、开拓市场，吸引战略投资者参与重大项目建设。其次，要提高自身社会责任意识，积极承担起当地的社会责任;要继续延续原煤矿的以煤补农措施;要根据所在乡村的农业开发规划和自然条件特点，选择重点项目，投资兴办种植、养殖、加工等农业产业化龙头企业，或服务矿区的第三产业，以繁荣农村经济，发展现代农业;要按照国家的惠农惠民有关政策和地方政府的相关规定，配合县、乡政府，进一步从扶贫开发、困难救助、地质灾害防治、社会公益事业等方面健全改善民生的农村社会保障体系。

(三)矿区农村要支持企业发展

矿区村民要克服长期形成的对煤矿等、要、拿的依赖思想，要利用企业输血变成自己造血;矿区村民委员会应从长远规划，将补偿资金和项目集中到发展现代农业和为煤炭生产服务的第三产业上;矿区村集体要大力发展农业产业和相关煤炭产业，服务于煤炭企业，同时还能分散当地村民的就业压力，缓减煤矿企业与当地农民的就业矛盾;建立村企联建党总支，由企业董事长担任支部书记，煤矿、农村变一家;通过村企结对子、联动等方式，加强农村与煤矿之间的感情，促进企业发展。