尹珊珊

（吉首大学法学与公共管理学院 湖南·吉首 416000）

一、 公立高校内部治理结构去行政化改革的阻力

（一）传统“官本位”行政文化

中国传统行政文化通过对行政人员思想意识的自觉或不自觉的作用而影响着行政实践。 传统行政文化具有等级观念强、 官僚主义盛行、 人情主义明显、集权思想严重等特征。[1]传统行政文化基本理念与价值观为“官本位”，即以“官”的意志为转移的利益特权、“唯上是从”的制度安排、以“官”为本的价值取向、 以是否为官和官职大小评价社会地位的衡量标准。[2]“学而优则仕”，“万般皆下品，唯有读书高”,正是“官本位”价值观的形象体现。 “官本位”文化是高校管理体制行政化形成的传统文化基础， 其基本观念固化为公立高校等组织的潜价值标准， 使得高校及高校管理者以得到“一官半职”为重要人生目标。造成我国公立高校“官场化”、“衙门化”问题的重要原因正是以传统“官本位”为基本价值取向的传统行政文化。 破除“官本位”行政文化的阻碍，是公立高校内部治理结构去行政化改革需要解决的基本问题。

（二）行政化管理体制

新中国成立以来， 我国高等教育管理体制经历了高度集权到逐步放松， 高校办学权力不断扩大的发展变迁过程。但是，我国公立高校办学自主权依然难以保障，其仍要受到政府的严格控制，高等教育管理体制的行政化程度很高。特别是公立高校，大部分的办学权力仍控制在政府手中。 而政府对高校的行政化管理也必然要求高校按照行政机关运行模式进行内部管理， 以保障政府办学决策及指令的有效执行。[3]行政化管理体制不仅有利于政府控制高校，也为权力行使者寻租提供了制度上的便利。 公立高校去行政化改革必然破除行政化管理体制对其发展的束缚，保障其独立办学主体地位，必然遭遇行政化管理体制及其维护者的阻碍。

（三）内部行政化管理惯性

长期以来， 公立高校内部管理习惯于严格控制的行政化管理模式。 在该模式下，公立高校内部管理者只要按照教育行政部门的安排部署教育教学的基本问题， 往往不需要花费多少精力去改革与创新管理机制；而且，在行政化内部管理体制下，大学组织有利于执行上一级组织的决策， 也有利于对大学的内部组织实施调控， 有利于组织内外资源的集中以发展新中国薄弱的高等教育体系。[4]我国大部分公立高校内部管理已经锁定在行政化管理惯性中， 对非行政化治理模式有着内在的抵制倾向。 去行政化改革就必须首先打破内部行政化管理惯性， 保护公立高校独立法人地位，扩大高校等办学自主权，突显学术权力主导地位，强化行政权力的服务与执行功能，这对大部分公立高校及内部管理者来说有些不适应。 这也是我国高等教育管理体制改革中出现“一放就乱、一收就死”悖论的重要原因之一。

（四）既得利益集团

在行政化模式下，遵循“谁官大谁说了算”的行政规则， 客观上剥夺了学术精英们应有的话语权和决策权，淡化了高校民主、自由的学风，使得多数教师不是围着“学术”转，而是围着“权力”转。[5]行政化异化了高校的功能和影响人才培养质量， 推进内部治理结构等去行政化改革势在必行。 但是长期以来，校长—处长—院长所形成的庞大的权力链条， 已经成为主宰高校发展方向的强势力量， 它们不仅垄断了几乎所有的行政权力， 而且通过对学术资源和文化资本的操控获得了大量的学术权力。 这些在高校的行政化过程中获得巨大利益的群体， 必然要保护他们的既得利益， 或明或暗去阻碍高校的去行政化改革。[6]同时，教育行政管理者也不断地从管制高校中获得权力的“租金”，形成了较为强大的既得利益集团。 公立高校内部治理结构去行政化改革必然要求按照公平、民主理念充分配置利益关系，毫无疑问会影响到既得利益集团的利益， 也就必然会遭到其或明或暗的阻扰。

二、 公立高校内部治理结构去行政化改革的动力

（一）公共治理的现代转型

随着我国加入WTO 及市场化改革深入，公共治理模式逐步向现代化转型， 建立服务型政府已经成为我国行政管理体制改革的基本目标。 服务型政府是一种至今最为成熟的建立在成熟的市场经济和成熟的公民社会基础上的，它的主要理论基础是20 世纪70 年代末的新公共管理理论，其吸收了公共选择理论和委托—代理理论的合理内涵。[7]服务型政府突出了服务理念、 责任理念在公共管理中的指导兴作用。 虽然，我国政府对高校控制任然很强大，高等教育教育体制的计划色彩还比较浓厚。 但从建设服务型政府和政治民主化改革发展趋势， 政府放松对高等院校管理与控制， 增强其办学自主权是时代发展的必然要求。 公共治理的现代转型，为高校去行政化改革奠定了宏观背景和提供了很好的契机， 也为公立高校内部治理结构提供了持续性动力。

（二）教育管理体制去行政化战略

我国党与政府已认识到行政化管理体制对高等教育健康发展的危害， 积极采取措施促进去行政化改革。 温家宝总理在2010 年1 月26 日听取教育、科技、卫生等领域专家对《政府工作报告》意见时就大学办学存在问题指出：一所好的大学，在于有自己独特的灵魂，这就是独立的思考、自由的表达，千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大学，大学必须有办学自主权。[8]《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(2010-2020 年)提出了“探索建立符合学校特点的管理体制和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式” 的教育管理体制改革目标。 我国已经在一些公立高校部署内部治理结构去行政化改革试点活动， 积累了一些宝贵的经验。 国家推进教育管理体制去行政化改革的战略及试点活动， 为公立高校内部治理结构去行政化改革指明了方向和奠定了坚实基础， 是去行政化改革的直接动力。

（三）广大师生去行政化变革要求

行政化管理模式扭曲了高等学校价值评判标准，学术研究功利化、急躁化和简单化凸显，不仅能能为学生树立榜样，而且也潜移默化影响学生成长，有碍于学生良好人文素质和科学研究品格的养成。[9]内部治理结构行政化是影响公立高校科学研究创新和人才培养质量提高的重要因素。 在行政化的内部治理结构中， 教师参与学校管理权限与途径的十分有限，学生参与管理权力完全被忽视，习惯性地听从命令，更主要的是其创造力被扼杀，这也是当前高校毕业生质量下降的一个重要原因。[10]行政化也是公立高校内部利益分配不公，学术自由难以保障，师生民主管理权力难以实现的重要原因。 广大师生对公立高校内部治理结构行政化的危害具有深刻认识和强烈反感。 破除内部治理结构的行政化，建立科学、民主的治理结构，是公立高校广大师生的共同诉求。 这是公立高校内部治理结构去行政化改革的主要动力。

三、 公立高校内部治理结构去行政化的基本路径

（一）重塑大学精神

大学精神是大学自身存在和发展中形成的具有独特气质的精神形式的文明成果， 其本质特征可概括为创造精神、批判精神和社会关怀精神。[11]在“官本位”传统及政府的严格控制下，我国公立高校等逐步失去了独立与自由的大学精神， 自觉与不自觉地向行政机构靠拢，教育教学功能发生了变异，逐渐迷失了发展方向。 重塑大学精神是公立高校内部治理结构去行政化的基础， 也是自觉抵制外界不合理干预的精神“武器”。 大学追求崇高的学术理想，大学以高尚精神之培植为己任, 大学的灵魂是学术伴随的精神，学术自由是大学永恒的精神诉求。[12]我国公立高校强化主体意识，重塑批判、自由、独立精神，构建有利于彰显师生主体地位的治理结构。 大学精神的重塑，一方面需要政府转变大学管理理念，尊重和保护公立高校自主与自治。 另一方，需要公立高校反思政府与学校关系及办学定位，强化独立与批判意识，积极弘扬科学、民主精神，为内部治理结构去行政改革奠定精神基础。

（二）改革行政化管理模式

政府对公立高校的严格控制是其内部治理结构行政化的关键所在， 改革行政化管理模式是公立高校内部治理机构去行政化的基础。 虽然高校自治或者高校办学自主权在理论上和规范性法律文件中都予以强调和突显,但这种高校自治仍然处于严格的行政规制之下。[13]为此，首先，我国政府应摒弃与时代发展不相符合的管制理念，树立服务与有限干预的基本理念，淡化高等教育的政治功能和工具性价值。其次，明确高校与政府在办学中的权能分工，淡化政府对公立高校办学的直接干预，强化宏观调控功能，保护和扩大公立高校办学自主权。 其次，应取消公立高校及其管理人员的行政级别，破除公立高校身份差异，建立与完善拨款、评价、教师聘任和行政人员职员化等配套机制，为其独立和非行政发展奠定基础。

（三）改革内部权力配置机制

公立高校内部治理结构行政化形成的重要原因之一在于内部权力配置机制失衡，导致行政权力、政治权力难以有效制约，学术权力、师生民主权力难以独立运行。 改革公立高校内部权力配置机制是推进内部治理结构去行政化改革的基本路径之一。 为此，我国首先应确立突显公立高校学术权力主导作用，建立权力制约与有效协作的内部权力配置原则，合理配置公立高校政治权力、行政权力、学术权力及师生民主管理权力。 将政治权力定位为负责公立高校的思想政治工作及监督工作； 行政权力负责公立高校日常性的行政事务及师生代表会和学术委员会决策的执行工作；学术权力定位负责公立高校诸如科研、学科、教育教学等专业问题的决策；师生民主代表会负责关系学校发展的重大事项及师生员工切身利益事项的决策权。 其次，建立上述权力行使者相互分离与相对独立保障机制，以避免上述权力行使者因身份重合导致权力功能异化和机制失灵。 最后，健全权力监督机制与责任机制，实现权力与责任、职权与职责的合理配置，强化权力的监督与责任，促使其正当与合法行使。

（四）健全民主管理机制

健全公民主管理机制是突显公立高校学术组织本质和师生主体地位的基础，也是制约行政权力和推进去行政化改革的有效路径。为此，首先，我国应加强公立高校教师代表大会和学生代表大会职能机制建设，在现有基础上扩大师生代表大会职能范围，赋予其对公立高校重大实务的决策权及参与学校日常管理的权力。 其次，健全公立高校民主管理保障机制建设。 强化工会的教代会组织与领导功能，建立学生代表会日常工作机制； 健全师生代表会的物质保障，保持公立学校工会及学代会的独立性。 最后，构建公立高校民主管理权救济机制。建立师生民主管理权的申诉、仲裁及诉讼机制，以畅通师生民主管理权的救济，保障其民主管理合法权益。

（五）完善高等教育法律制度

法律具有政策难以可比的稳定性、规范性和强制性等优势，无疑应该是公立高校内部治理结构去行政化改革的基本保障。 同时，公立高校内部治理结构去行政化也需要法律作为其正当性基础。高等教育法律制度是推进公立高校去行政化的基本法律保障。从去行政化改革与建立现代大学制度来看，我国《高等教育法》在立法理念、权力配置及法律责任等制度设计等方面还存在一些问题，从而难以为公立高校内部治理结构去行政化改革提供基本的法律支持。 因此，完善我国《高等教育法》成为推进公立高校内部治理结构去行政化的重要条件。 首先，我国《高等教育法》应修正原来的工具性价值取向，确立权力法治和共同治理的基本理念，为内部权力配置和运行改革提供基本指引。 其次，依据缩减和规范政府干预权及权力法治原则，重新划分政府与高校在办学上的权力，强化政府干预办学的法律责任。 其次，改变失衡的高校内部权力配置法律机制，弱化政治权力、行政权力的职权和强化其法律责任，扩大和规范学术权力职权，强化师生民主管理权力的法律救济。 最后，完善公立高校内部管理权力的司法审查机制， 以优化师生权利保护，促进权力法治化行使。

[1]郑宇涛，薛晓东.理论现实文化：高校去行政化路径研究[M].电子科技大学出版社，2012.72.

[2] 官本位http：//baike.baidu.com/view/315100.htm，访问日期2013-5-24.

[3]谭正航，尹珊珊.去行政化改革与高校办学自主权法律制度的完善[J].高等理科教育，2012（4）：41.

[4]郝瑜，周光礼.中国大学“去行政化”改革的制度困境及其破解[J].现代大学教育，2012（3）：9.

[5]计祝保.“去行政化”：我国高校的必然选择[J].当代教育科学，2011（3）：55.

[6]王东.高校去行政化为何这么难[J].探索与争鸣，2012（12）：106.

[7]孟昭武.关于服务型政府几个重要问题的探讨[J].吉首大学学报（社会科学版），2011（1）：86.

[8] 温家宝. 大学一切跟钱挂钩是个要命的问题[EB/0L].http：//news.qq.com/a/20100201/004168.htm.[2010-03-012]

[9]谭正航.以高等教育法的完善促进高校去行政化改革[J].高教发展与评估，2010（5）：45.

[10]张维红.大学三种权力的历史、现状与反思[J].吉首大学学报（社会科学版），2012（3）：167.

[11] 大 学精神.http：//baike.baidu.com/view/1055067.htm，访问日期，2012 年10 月5 日.

[12]何云辉.生命哲学视角的本土高等教育观——对张楚廷教授《高等教育哲学》的思考[J].吉首大学学报（社会科学版），2011（2）：168.

[13] 李泽. 高校校内学生申诉制度的法社会学研究——以北京市高校为研究样本[J]. 吉首大学学报（社会科学版），2011（3）：140.