朱海波

（中共广东省委党校、广东行政学院，广东 广州 510053）

一、引言

关于政府信息公开，以往的研究大多偏重于宏观学理的探讨，缺乏对信息公开载体这一微观层面的深入观察与分析。本文关注政府信息主动公开的载体政府公报的当前处境及其法治完善。

2008年5月颁行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，明确要求应当加强政府信息的主动公开，使公众了解行政权力行使状况，保障政府依法行政。欲实现这一目标，必须完善政府信息主动公开的载体及其制度。政府信息具有权威性和严肃性等特点，有鉴于政府信息的主动公开必须依托载体之特性，因而载体的选择不但影响信息公开的形式，同时鉴于不同载体其效力并不一样，因而载体的选择亦直接影响政府信息公开的效力。因之，需要法律对政府信息主动公开的载体进行规定以确保信息公开的法律效力。我国现行《立法法》就行政法规和政府规章的信息公开和公开载体有明确规定。其第62条规定，“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本”；第77条规定：“部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。”政府公报因而成为具有法律意义的政府信息主动公开的载体。至于所谓政府公报制度，则如有论者所言系指强制行政主体定期将其法定必须公布的行政命令、行政管制措施及其他普遍涉及公民权利义务的情报发表于法定的公告媒介上，使行政信息能够及时、全面地为人们所知悉，否则该行政命令、行政措施或类似行政信息不生效的制度。完善的政府公报制度是政府公布规章的规范文本和重大行政事项的主要渠道。［1］因之，结合《立法法》并借鉴域外经验，明确政府公报作为政府信息公开的法定形式，发挥好各级政府公报对政府信息主动公开的承载作用，推进政府公报的转型和完善，加强政府公报的法制化建设，对落实和推进政府信息公开、依法行政有积极的现实意义。

二、现代政府公报制度的渊源及其功能

现代仍在发行中的历史最悠久的单一政府公报，当推英国皇室早于1665年即已创办的《牛津公报》，其创办后不久即更名为《伦敦公报》。至于当代各国关于政府公报制度最有影响力者，则当推美国。

20世纪30年代，罗斯福总统主政时期法规的制定迅速增长，为整理、规范杂乱的政府法规、文件及信息，美国国会于1934年制定了专门的《联邦公报法》（Federal Register Act，FRA），将政府文件存档在联邦公报办公室（Office of the Federal Register）供公众查阅，在《联邦公报》上公开政府信息，藉此建立了统一的联邦行政系统政府信息处理系统。该法与行政程序法、隐私权法与政府阳光法等资讯公开相关的法律构成政府信息公开的法律基础。美国1966年制定的《情报自由法》，进一步确立政府文件公开的原则，除该法列举的九项免除公开的情形外，一切政府文件必须对公众公开，允许公众按行政机关规定的程序得到政府文件。必须在《联邦公报》上公布的文件是对所有人都公开的文件，一般为行政机关所制定的一般性的政策和法规，具体包括机关的组织、职能和工作方法、程序规则、实体规则、政策以及影响公众权利的法律解释以及对上述文件的修改。对于供参考执行的其他文件，也必须在《联邦公报》上公布。同时，美国行政程序法明确规定，法规性文件必须刊登于公报方发生效力，这赋予《联邦公报》特殊的法定效力，有效扩大了政府信息公开的范围和功能。对于行政机关应当在《联邦公报》上公布而没有公布的文件，其效力依当事人是否实际知道文件的内容而不同。对于当事人实际上不知道该文件内容的，行政机关不得强制对当事人适用该文件规定。而已经在《联邦公报》公布的文件，即使当事人实际上不知道该文件内容，亦不影响行政机关适用该文件。［2］具体而言，应刊登在《联邦公报》的政府信息有：（1）总统文告及除了部分仅对联邦机关，针对有无具备公务员资格，以及其它不具任何一般适用性与法效力的文件外的行政命令（Presidential Proclamation and Executive Order）。（2）具有一般适用性与法效力（general applicability and legal effect）的文件。（3）依国会通过的法律所规定应公布的文件。（4）拟制定文件的预公告。联邦政府机构拟制定的规章（rule making）及通告，应在《联邦公报》上公示，倘若没有在《联邦公报》上公示，则会导致取消该规章或将规章发回规章制定的联邦政府机构。［3］①与此同时，在规则制定时，若其内容被确定为不足以负担一个有意义的问题表示意见的机会，则该规则也可能被搁置（The rule may also be set aside where the NPRM is published in the Federal Register,but its contents are determined to be inadequate to afford a meaningful opportunity to comment on the issues in the rulemaking）。互联网的发展，则为政府信息公开及传递提供了新途径，但是，这些新兴途径都是《联邦公报》外政府信息公开的补充，行政机构并不能尝试利用新闻稿或互联网发布通告来代替在《联邦公报》上发布。［4］目前，《联邦公报》周一至周五每日发行，且有电子档格式同步免费查询下载。［5］

《联邦公报》法律效力的确定和美国政府公报制度的严密性和规范性，有效确保了公众知情权和对信息的需要，进而促进了公众参与行政决策、强化政府服务、提高行政效能。而美国《联邦公报》的制度化和体系化，就世界范围而言促使政府公报制度成为各国现代政府信息公开制度的重要组成，成为国家行政机关与公众之间的联系纽带，是将法律意志和政府决策由可能性向现实性转化的必经媒介。概而言之，政府公报制度的建立与完善，对于现代法治政府及信息公开建设具有以下五方面功能：

1.促进政府信息公开。从法治层面而言，政府信息公开是法治国家的基本精神，也是宪法保障公民“知情权”的重要内容。从民主层面而言，主权在民，人民委托国家机关行使权力，其权力应该受到监督，而监督的贯彻与落实则以身为主权者、委托者与监督者的人民所能够知悉政府信息为前提。所以不论法治层面抑或是民主层面，人民对政府机关的运作与政策过程的知悉，对政府施政动态的掌握，都非来自于政府的施舍或恩惠，而系人民本来就应该享有并受到保障之权利。为满足民众知情权，建立并规范政府机关公报的发行制度，使政府公报具有权威性、系统性以及即时性，不仅能实现信息公开之目的，促成透明政府的早日实现，同时，人民因之可以系统、有效地掌握政府信息，实现宪法所保障的政府信息知情权。

2.促进公众参与行政决策。现代法治国家的行政决策，其正当性必须仰赖于公民有效政治参与。社会公众能否获得以及如何获得政府信息，对于公众参与能否实现至关重要。因而规范政府信息获得的条件和程序，是公众参与能否有效实现的基础环节。公报制度究其本质即信息沟通制度。如美国的政府公报制度中的告知与评论（Notice and Comment）程序，规定“拟制定规章的通告应在《联邦公报》上公示”［6］①同时必须考虑一个机构启用法规或授权规则所制定的法规可能的有其他要求（An agency’s enabling statute or the statute authorizing the rulemaking may have other requirements that must be considered）。，供公众评论。除了公布法规外，公报同时提供草拟中的法规的预告，使公报同时具有信息传递与公众参与的双重功能，成为政府与社会公众双向意见沟通与交流的平台，使民众得以完整接近政府信息。因此，公报制度应当由原来单向的政府信息宣传，转变为扩大社会公共对于政府行政决策的参与，让政府将复杂的信息系统化，并完整地将法规从征求意见到颁布实施的整个过程对外公布，形成参与决策的基础。同时，通过人民对决策过程的参与，提升行政立法的正当性及人民对行政机关的信赖，最终可避免无谓的决策争议和执行成本。公报制度配合公众参与的要求，拓展了信息公开的深度，有利于完善政府决策程序。

3.确保法规文件的规范效力。具有规范效力的法规文件，是引导政府施政、规范人民生活、促进社会发展的重要基础。政府制定的法规、规章和规范性文件，不论其系基于施行必要或是基于对适用对象的尊重，都应当及时公布。这一方面使行政相对人能事前获知，进而遵守规范；另一方面，若缺乏一套具有公定力的公示制度以维持法律秩序的安定性和法律尊严，那么行政法规、规章和规范性文件的审慎性与严肃性都将面临严峻挑战。健全的政府公报制度，可为法规和规范的公信力、公定力提供重要的制度保障。尤其是如美国行政程序法那样以法律的形式对政府公报效力进行明确规定，将法规的效力与刊载公报作联结设计，使登载于公报成为法规的生效要件，法规的内容以公报所刊载为准，更能发挥法治国家的理念与维护社会公众对法律规范稳定的预期。

4.提升政府效能。现代政府职能扩增，行政机关的分工日趋专业，各自为政，因而某些政策、法规相互重迭甚至相互冲突之情形屡有发生，这不但浪费行政资源，而且危害法制统一。虽然造成行政机关间缺乏协调合作的原因很多，且解决问题的方向亦不限于一种，但完善的公报制度，一方面有利于各机关掌握其它机关动态，促进部际协调，降低决策风险和对社会的冲击；另一方面通过公报制度，亦能有效提高民众对政策的认同，让政策更有机会在民众协助下共同推进，这不但“将有助防患行政纠纷于未然，长此以往，行政效率亦当可期”。［7］

5.强化政府服务。现代行政管理的一个重要发展方向就是服务型政府。政府应当提供满足公众需要的服务，整合政府内部工作环节和流程，形成服务导向的工作理念。服务型政府的基本要求之一即是政府必须确保政府信息获得的简易、便捷，减少民众获得政府信息的成本。以美国为例，强调“顾客导向”的政府服务，要求政府设定最好的顾客服务标准。②美国1993年发布128672号行政命令，被称为“联邦政府内部革命”（a revolution within the Federal Government）。其核心在于提供顾客选择权及确保服务品质，让顾客能依据偏好选择服务提供者，促使为了获得资源与支持努力达成顾客需求。完善的政府公报制度实现了行政机关信息的整合，推进政府服务职能转化，使得公众能够通过统一便捷的途径，由一个行政机关，就能掌握所有行政机关的信息和法规、规章、政策文件，使其能有效找到政府信息，体现服务型政府的功能。

三、当前中国的政府信息主动公开载体存在的缺陷及后果

我国现代政府信息公开与美国等域外法治国家相比，制度建设起步较晚。直至2007年通过的我国第一部专门政府信息公开法规《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）方明确规定，政府信息“以公开为原则，不公开为例外”，这是我国首次以立法形式强制政府信息的公开。

关于政府信息主动公开的载体，《条例》第15条规定：“行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”。其中，政府公报、政府网站、新闻发布会系政府组织开展的信息公开，报刊、广播、电视则为专业传媒机构对政府信息的公布。就上述所列各公开载体的特性而言，专业传媒机构由于其偏重于新闻性，版面和时间安排有限，在公布政府信息时不可避免存在主观取舍，故难以保证政府信息发布的全面性。政府组织开展的信息公开中，政府公报、政府网站、新闻发布会三种形式其所能承担的功能和效力亦不尽相同。政府网站由于信息庞杂，且网站的安全性和电子数据的可靠性一直是信息化发展中的一大难题，因而网站信息的法律效力和准确性具有不确定性。新闻发布会对于政府信息的实时传播和现场互动具有不可替代的优势，但由于其发布的个人色彩和因素较浓，且受发布时间限定，因而其对政府信息的准确性和完整性反映不足，且由于现场信息要依靠媒介记录，存在记录和记录信息转换中的信息遗漏和偏差；同时，新闻发布会所提供的法规政策信息，不能直接作为公众参与和执行政府决策的依据。至于政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等各政府信息公开载体之间的法律位阶、法律效力等问题，《条例》并无明确规定。这致使政府信息公开工作，特别是政府信息的主动公开在实际运作中存在两大突出法律问题：

第一，《条例》第15条规定不当，没有明确不同载体的法律地位。《条例》第15条为实现政府信息主动公开，规定了多种公开载体，其立法目的应是为避免使政府信息主动公开制度落空、方便政府工作而列举多种载体。但实际上，如本条“通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开”的规定，由于公开载体规定过多，易在实际执行中遭任意适用，导致以已经在新闻发布会、广播、电视等公开为理由，规避社会公众对信息的全面系统知情权和监督权；同时，多种载体并列，易使有关政府信息公开陷入不系统、不全面、不连续之困局。笔者认为，政府信息公开载体的规定要件必须严谨明确，方能避免被滥用而导致保障公民宪法权利的立法目的被削减和变相削减之尴尬。

第二，配套法规不足。《条例》本身仅规范信息公开事宜，其前提是国家政府机关有规范的信息公开载体制度，以满足社会对政府信息公开的需求。但是由于对信息公开载体没有规定明确公信力的条款，没有将便于保存的载体作为具有法定效力的必需载体，这造成以何种形式和载体公开方具有法定效力目前仍无定论。

从政府公报历史看，我国早于汉朝即已存在“邸报”，其功能旨在将中央的政策、政令与人员升迁等信息传布各地，虽然其内容及功能与现代政府公报不可同日而语，但也说明政府发行官方文告在我国有历史传统。新中国成立后，1955年经国务院常务会议决定创办《国务院公报》，由此开始我国对现代政府公报制度的探索。我国的政府公报制度从层级上分为中央政府和地方政府等不同层级。在中央政府层面，中央政府公开刊载行政文件的期刊是《国务院公报》。《国务院公报》是由国务院办公厅编辑出版的面向国内外公开发行的政府出版物，其刊载内容为：国务院公布的行政法规和决定、命令等文件；国务院批准的有关机构调整、行政区划变动和人事任免的决定；国务院各部门公布的重要规章和文件；国务院领导同志批准登载的其他重要文件。除《国务院公报》外，国务院所属的教育部、公安部、财政部、水利部等17 个部、行、署、局、会也建立了公报制度，通过正式出版发行部门公报、公告（审计署、安全监管总局、电监会）或文告（人民银行、保监会、电监会、食品药品监管局、外汇局），将本部门的行政规章、规范性文件，有关法律适用的批复，有关工作涉及的法律、法规，以及其他需要通过公报公开的内容进行公告。中央政府之外，全国31 个省、自治区和直辖市政府均出版有本级人民政府公报，承担本级政府发布政策法规的责任。各副省级城市如广州、深圳、南京，省会城市如贵阳、郑州，部分地级市如苏州、宁波，甚至县级市如焦作、台州等也均建立了公报制度，刊载本地重要政策文件。从《国务院公报》的办刊宗旨“传达政令、宣传政策、指导工作、服务社会”以及各地各部门政府公报基本类似的办刊宗旨，可以看出公报之用意主要在于及时准确公布国家的重大方针政策，其定位以政令倡导为优先，其次方为满足民众知情权。但是，地方政府公报对政府信息主动公开的形式意义却远大于实质意义。据对部分省级政府公报的统计，刊登政策文件最多的省份，从省政府规章、文件到省政府部门文件，单期文件数一般都在20条以上，有时甚至近40条。而有些地方的《政府公报》，栏目单薄，文件空洞，除了罗列国务院、国家部委办等的文件外，本省文件寥寥无几，而且多为落实上级政策类的通知、意见等。［8］如此少的文件刊载数量，与地方政府运作大量靠“红头文件”的实际情况并不相符。

我国公报制度本身缺乏法律规范的后果是妨碍了公报制度实现政府信息主动公开之功能和目的。

第一，公报发行主体多样、各自为政。由于我国中央政府规模庞大、体系庞杂，加上各部、委、局、署、会之间缺乏有效联系，使得政府公报编印各自为政。在个别政策领域关系人民权利义务的规章和规范性文件，或者是涉及政府重大政策的法规，分别刊载于各机关公报，加上公报发行缺乏统筹整合机制，使得政府公报不论是纵向抑或是横向都经常在内容上发生缺漏或重复刊登，这不但降低政策与法规的公信力，而且导致社会公众获取公报资讯通常必须先知道主管机关，才能透过该机关公报查询，相当的不便民。

第二，公报发行时效滞后。由于公报制度在发行频率上也缺乏统一性，各部门对于公报的需求不一，部分公报发行频率过低，其出刊速度与时效需求产生严重偏离，无法及时有效反映政府信息。《条例》第18条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20 个工作日内予以公开”，但各政府公报出版周期短则10 天，长的如《国家海洋局公报》达6 个月。政策与法规内容形成时间上的滞后性，使民众与企业对重要政府法规或政策无法即时了解，也无法及时作出应对。

第三，公报发行缺乏标准和规范流程。对公报刊载的内容具有选择性，所选的规范性文件基本是按发行部门所认为的重要性进行刊载，对于规范性文件的刊载时限无明确规定，对刊载的方式也仅是笼统规定为政府公报、网站、报纸等多种媒体，对各媒体的刊载效力也无明确规定，使得各机关随机选取刊载方式，致使民众使用不便而产生对法规文件效力的质疑。①如行政法规和地方政府规章文本有的选择在报纸刊载，致使部分群众认为没有在报纸刊载的不重要或者效力比报纸刊载的低一级。

第四，公报的信息提供不完整。由于目前各级政府虽然大多已经将本机关公报刊载于网站，但仍无法提供完整资讯给社会公众。大多数上网的公报中，仅有少数建立了公报目录或公报内文检索查询系统。由于缺乏具有整合功能的电子查询窗口，使得以上问题无法解决。公报的信息提供不完整，民众如果需要涉及多个领域、多个区域、多个部门的公报内容，仍需分别通过各部门系统重复检索查询，难以实现公报信息化本意，造成行政资源的浪费。

上述问题影响了我国政府信息公开立法目的的实现，因而我国的政府信息公开，在完善公报制度、明确公报刊载文件的法定效力、保障公民知情权、促进落实公众参与等方面尚存在极大的制度完善空间。

四、我国政府信息主动公开载体的法治化路径

从美国的经验看，一套健全的公报制度，对于政府信息公开和依法行政建设有重要而积极的作用。我国的政府信息公开制度与美国相比，面临的改革任务更为繁重，既要完善现有政府信息公开制度，也要研究信息公开中的具体配套措施，完善政府信息公开的具体规范。我国现行政府公报对落实政府信息公开要求、推进行政机关与公众之间的交流、传递政府信息、增强公众对行政机关的信任以及提高行政效能起到了积极作用。但这只是部分行政机关的实践，没有形成统一制度，更缺乏法律对其效力的规范和保障。为贯彻落实政府信息的主动公开，保障人民对政府信息的知情权，应通过立法改革和完善的我国政府公报制度，实现政府公报的法制化，规范政府公报管理，提高行政透明度，实现政府信息主动公开的效率和公信力。

具体而言，我国当前加强政府公报的法制化，应以《宪法》、《立法法》、《政府信息公开条例》为依据，借鉴西方国家经验，结合现实，推进我国政府公报制度改革与完善，研究制定《政府公报法》。通过立法，明确公报是政府信息主动公开的法定载体，明确公报刊载法规、规章和政策文件的效力，政府公报的法治化将政府公报刊载政府信息赋予一定的法律效果，促进信息的利用和政府决策的科学化，减少决策执行的阻力，获得社会公众对政府工作的认同。

（一）在立法中明确公民的知情权

知情权系政府信息公开赖以维系之核心原则。人民只有充分了解政府活动的情况，才能有效参与国家和社会事务的管理，实现公民的监督权。在立法上确立知情权是公民真正参政议政的前提条件。为此应当：第一，通过宪法明文规定，将公民知情权作为基本权利上升到宪法层面，才能给予切实有效的保护。我国宪法规定一切权力属于人民。从宪法逻辑上讲，人民是政府信息的最终拥有者，公众对于信息的知情权是主权在民的的逻辑发展。宪法第2条、第27条第2 款，第41条、第35条、第71条、第73条、第92条和第110条的规定都体现了知情权的精神，但并未明确规定为宪法基本权利。为凸现对公民知情权的保护，可借鉴德国宪法明确规定有关知情权的权利内容的做法，［9］在宪法中对知情权加以明确定位。第二，鉴于修宪程序要求较严格，故建议先通过制定专门法律来明确知情权的规范要求。通过制定法律规范来明确知情权的权利内容，通过法律规范来认可知情的权利要求，同时也由知情权来构成信息公开法律规范自身价值的内核。借鉴美国《情报自由法》的做法，将《政府信息公开条例》上升为全国人大立法，制定《信息公开法》。在《信息公开法》中，明确规定知情权条款，以保障公民依法获得各类至关重要的、有价值的政府信息之权利。

（二）制定专门的《政府公报法》

对于政府信息公开的方式和载体，可考虑参照域外立法，制定专门的政府公报法，使政府信息公开的方式和载体明确化、法定化，也使公民知情权的保障体系化、具体化。第一，明确公报的法定效力。公报是政府公布法规和涉及社会公众权益政策的窗口。建议在相关法律中，一是明确规定“行政法规、规章、命令、政府规范性文件应以刊登政府公报方式发布”，从程序上明确政府信息主动公开必需的法定形式和法定效力；二是明确规定“未在政府公报刊登的，除非该信息不涉及行政行为，或当事人已经知悉的，不得作为实施行政管理的依据”。同时应当规定政府信息的公开征求意见稿（主要是规章、规范性文件、决策草案）也应通过公报发布，公告期间应不少于10日，通过公报提供公共参与媒介，促进政府决策科学化、民主化的目的。明确公报的刊载范围和刊载内容，行政法规、规章、规范性文件公布时，政府公报应刊登行政法规、规章、规范性文件立法目的及说明，使公众得以了解法规文件制定或修订的目的及政府日后行政方向，并对政府的执法行为有合理预期。第二，建立政府的统一公报制度。为实现公报的统一性和权威性，面对中央政府行政机关公报发行各自为政的现状，国务院公报应该担当起中央政府及部门的政府公报整合发行工作，所有中央政府及其部门的公报统一整合纳入《国务院公报》，增加公报的发行频率，可以考虑按周或是按日出版发行，确保政策法规的及时性、权威性、全面性和准确性。各地政府参照中央做法，除省级政府公报外，地级以上市政府方可发行政府公报，政府公报应全面及时刊载所有与人民群众密切相关的政策文件。第三，深化和扩展政府公报的权威性。由于各种载体均存在法律位阶和法律效力问题，因此，在多种政府信息主动公开的形式中，应当确定一种最为稳定、全面、准确反映政府信息的方式作为政府信息主动公开的主要方式。《立法法》对政府公报效力做了某些规定，“在国务院公报上刊登的行政法规和规章文本为标准文本”。“在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本”。据此，凡在国务院公报或者部门公报和地方人民政府公报上刊登的各类公文与正式文件具有同等效力。这一法律规定明确了“政府公报”在政府信息公开方面的权威地位，笔者因而认为，有必要在政府信息公开制度中深化和扩展政府公报的权威性，将其作为政府信息主动公开必需的法定方式和载体。同时，政府公报的权威地位不仅源于《立法法》之规定，亦具备历史和现实基础。

（三）推动政府公报电子化进程

政府信息主动公开是法治政府所必须承担的责任，政府公报作为政府信息主动公开的重要形式和载体，是关系到将政府信息与社会相关公共信息整合、集中最有效率的工具。应通过健全完善政府信息共享制度，建立政府公报统一查询系统。通过制度规定政府之间信息共享的原则、方式和责任，打破政府信息孤岛，利用现今互联网便捷实时的快速传播技术及服务，实现政府公报的电子化、信息化、系统化，降低行政成本。与此同时，赋予电子公报法定效力，明确电子公报效力等同纸本公报，并通过列举方式，赋予刊登于电子公报的部分登记公告、公示送达等政府公文等同纸本公报之效力，但对于会对当事人产生重大影响之行政行为，应明确仍应通过原有程序办理。实现各地政府公报信息网与《国务院公报》之间的数据共享，由中央政府建立全国政府公报数据库，通过《国务院公报》信息网，建立我国政府公报统一查询系统。推动公报制度的完善，通过以政府公报制度为核心的政府信息主动公开，促进政府公开透明运行，确保公众知情权，以落实公开政府和法治政府理念，并强化社会公众对政府行为的监督。

五、结语

我国要推进政府信息公开，通过域外对比，分析政府信息公开的细节问题和制度建构是必需的理论工作。当然，要让政府信息公开制度真正有效发挥作用，除了通过宪法和法律的实施促进政府信息公开的保障之外，还应当通过健全完善政府信息主动公开中的具体机制，从细节入手，从实际问题入手确保信息公开的质量和实效。对此，美国对信息公开载体的立法经验，搭建权威的政府公报作为信息公开载体的做法，通过具体的法律制度解决诸如政府信息公开载体等问题，应是法治化深入发展的趋势。我国应当合理借鉴域外的经验,在未来的《宪法》和《政府信息公开条例》修订中写入相应条款，以保证人民的知情权和政府信息公开的规范性，提高信息公开的质量和公正性。这种具体制度的完善，不仅有助于促进政府信息公开制度不断完善，而且有助于推动政府法治走向成熟。

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