叶金松 刘灿均 高 峰

2011年3月19日，公立医院改革试点工作会议已经明确把县级医院作为公立医院改革的突破口。随后江苏省也出台了《江苏省县级公立医院改革试点工作指导意见》，并挑选15家县级公立医院作为江苏省首批公立医院综合改革试点单位[2]。靖江市人民医院作为首批试点医院，积极实施以“管办分开，整合资源”为特点的公立医院改革，并取得了初步成效。

1 公立医院改革的背景

1.1 整合资源，调整布局

为加快医疗卫生事业发展，优化城区医疗卫生资源。2004年，靖江市委、市政府决定撤销城区第三人民医院，并入靖江市人民医院。2005年，市委、市政府启动了滨江新城建设，并再次决定将靖江市人民医院整体搬迁至滨江新城，规划用地133333.3平方米，从2006年4月破土动工，到2009年8月11日整体搬迁，历经3年零4个月建设，一座现代化医院矗立在滨江新城。当时市委、市政府基于以下考虑：一是原人民医院占地只有25333.3平方米，功能布局、住院条件、车辆停放等问题已经制约了医院的发展，给群众看病造成了诸多不便，已经不能满足人民群众的需求。二是作为首个进入滨江新城的重大为民项目，旨在推动滨江新城建设。三是调整城区医疗卫生资源布局，人民医院搬迁后，中医院整体搬迁至原人民医院内，原中医院占地只有9333.3平方米，同样也遇到制约医院发展的诸多问题。通过调整医院布局，整合、新建、改建医院，使城区医疗资源布局更趋合理，也解决了医院发展中碰到的许多问题。调整后的原中医院和第三人民医院的土地房屋上市，所得资金用于人民医院还贷，同时，市政府每年贴息人民医院1000万元，连续贴息10年，这样大大减轻了人民医院建设资金债务负担，也为推动公立医院改革打下基础。

1.2 启动公立医院改革

为推进医药卫生体制改革，根据《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）》和《江苏省关于深化医药卫生体制改革的实施意见》精神，2010年2月，靖江市出台了《关于推进卫生事业管办分离改革，组建靖江市医疗集团的实施意见》，全面启动了以深化公立医院改革为核心的医疗卫生体制改革。

2 管理体制改革的主要做法

2.1 改革形式

组建靖江市医疗集团，实行管办分开。以人民医院为核心组建靖江市医疗集团，医疗集团性质为企业化管理的事业单位，统一管理人民医院和中医院，不再保留人民医院和中医院的副科级别。成立的中共靖江市医疗集团委员会和靖江市医疗集团管理委员会，隶属市委、市政府领导。

2.2 人员配备

医疗集团领导班子成员从人民医院和中医院院级领导及卫生局副科级领导中挑选组成。医疗集团管委会主任同时兼任人民医院院长，人民医院副院长兼任中医院院长。

2.3 医疗集团的职责

医疗集团在国家法律、法规及上级有关规定的范围内，拥有自主经营权、自主用人权和自主分配权[3]，即：在保障基本医疗服务的前提下，根据市场需求，报经市卫生行政部门批准，可以相应调整医院的医疗服务内容和项目，适当开展特需医疗服务；按照上级有关医疗卫生事业单位机构编制及人事管理规定，自主决定内部机构的设立、调整、撤消，决定各科室编制和组成，任命、聘用医院干部职工；根据市卫生行政部门确定的报酬总额，自主拟定分配方案，经职代会通过后实施。自觉执行党和国家有关方针政策及卫生法律法规，主动接受市卫生行政部门的监管。服从市卫生行政部门制定的区域卫生规划要求，建设、管理城区社区卫生服务中心（站），承担上级下达的指令性任务，全面完成工作目标任务。

2.4 卫生行政部门的职责

市卫生行政部门负责对医疗集团的公共卫生服务进行监管。制定医疗集团卫生工作年度目标任务，并根据完成情况及社会满意度等划拨财政资金和公共卫生服务经费。对医疗集团实行机构、人员、设备、技术“四准入”制度，特别对新增人员的数量和资质严格把关。代表政府行使出资人权利，承担医疗集团国有资产监管职能，对医疗集团基本建设、药品和重大设备招标采购等重大事项的申报进行审批，并监督其实施过程。

2.5 明确两院发展方向

人民医院重点发展高、精、尖技术，在急危重症、疑难病人救治能力方面下功夫，门诊重点发展专科专病专家门诊，充分发挥全市医疗龙头作用。中医院重点在中医药技术的运用和推广方面进行努力，把中医内科、中医外科、中医骨伤科、中医妇科、针灸、推拿等一些纯中医手段治疗的科室发展好，中医院的西医功能定位以满足老城区群众的基本医疗需求为基础，形成两院错位有序、彰显特色的发展氛围。

2.6 构建数字化医疗集团

人民医院和中医院已经建成以医院信息化管理系统（HIS）、医学影像传输存储系统（PACS）、实验室信息化系统（LIS）、门诊医生工作站系统等为核心的数字化医院的信息平台。利用两院之间共用一个信息化平台，实现两院检查结果互认和共享。

3 体会

3.1 政府要高度重视

2009年《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》出台后，靖江市委、市政府十分重视，成立了靖江市公立医院改革领导小组，在借鉴其它市医改经验的基础上，结合靖江特点，于2010年2月出台了《关于推进卫生事业管办分离改革，组建靖江市医疗集团的实施意见》，为推进市公立医院改革提供了可靠的组织保证。

3.2 社会经济发展的必然趋势

目前全国绝大多数县级综合医院都是20世纪80年代建设规模，已经和当地的经济社会发展不相适应，不能满足群众的需求，都面临着原地改扩建或迁址新建的问题。怎样使有限的县级医疗卫生资源得到充分发挥，只有整合县级医疗卫生资源，通盘考虑，优化布局，才能够实现医疗卫生资源效益最大化。

3.3 集团组建后成效明显

集团组建后，两院在人才招聘、继续教育、专题讲座等方面一起进行，提高了管理效率。两院临床科室之间相互配合，业务查房、病例会诊、病例讨论等互动实施。行政部门之间相互配合，互相交流，功能相似科室进行整合，如人民医院感染科与中医院感染科合并，医务人员优化组合，如人民医院中医科医生调整到中医院，中医院脑外科医生调整到人民医院，人民医院购置大型医疗设备后，如CT、MRI等，中医院不再购置。成立医疗集团临床检验中心，设在人民医院检验科，中医院只做急诊生化和三大常规。以上这些做法更好地整合了医疗资源，避免重复建设和重复投资，改变了过去两院间的无序竞争局面，实现了区域医疗卫生资源效益的最大化，社会效益和经济效益都取得较好成绩。同时，随着人民医院和中医院的搬迁，城区医疗资源布局更加合理，两院就医环境更加优越，给两院的进一步发展带来了全新的机遇。

4 认识

目前，国内许多学者对公立医院管理体制改革进行了研究和探讨，复旦大学课题组研究成果“公立医院管理体制改革的国际经验”认为，目前公立医院有两种管理模式：一是政府直接管理公立医院，即采取行政化手段来管理公立医院，又称为“管办合一”的模式；另一种是政府间接管理公立医院，即采取企业化手段来管理公立医院，又称为“管办分开”的模式[4]。公立医院“管办分开”改革的实质是转变政府职能，就是卫生行政部门不再担任公立医院举办者的角色，卫生行政部门的关系由行政隶属关系转变为行政监管关系[5]。而靖江市推行的公立医院管理体制改革实质上就是第二种模式，即“管办分开”模式。此模式与“无锡医院管理中心”模式有相似之处[6]，但又不完全相同，靖江市医疗集团是在人民医院和中医院基础上成立的医院管理机构，机构管理人员同时兼任人民医院和中医院院级领导，所以没有增加管理成本，而且管理比较顺畅，两院间的关系比较融洽。因此，在县级医院推行集团化管理，可以使有限的医疗资源得到充分发挥，管理更加高效，竞争更加有序。下一步我们以医疗集团为载体，探索集团化内部理事会领导下的法人治理新模式和内部运行机制改革[7]，形成新医改方案中提出的决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。

[1]陈竺,张茅.在2011年公立医院改革试点工作会议上的讲话[Z].2011.

[2]江苏省人民政府办公厅.省政府办公厅关于印发江苏省县级公立医院综合改革试点工作指导意见的通知[Z].2011.

[3]中共靖江市委、靖江市人民政府. 中共靖江市委、靖江市人民政府关于推进卫生事业管办分离改革组建靖江市医疗集团的实施意见[Z].2010.

[4]复旦大学经济学院课题组.公立医院管理体制改革的国际经验[J].中国卫生,2008(3):68-71.

[5]明平勇,苏维. 公立医院管理体制改革探索[J].中国医院管理,2011,31(2):1-3.

[6]刘继同.我国医疗卫生体制改革背景与公立医院管办分离改革议题[J]. 中国医院管理,2008,28(3):3-5.

[7]俞立巍，徐卫国.对区域性医疗联合体中法人治理结构模式的分析[J].中国医院,2010,14(12):21-24.