杨 伊 温 涛

以改善民生为基调的江西财政支出结构优化分析

杨 伊 温 涛

近年来虽然江西省的财政支出结构不断优化，经济事务支出占财政支出的比重持续下降，与此同时财政用于教育、社会保障、医疗卫生和住房保障等民生领域的支出相应增加，但与改善民生为基调的财政支出最优结构相比较，江西省财政用于教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等方面的支出仍然偏少。因此，江西必须优化财政支出结构，把压缩的公共服务支出和减少竞争性领域投资后增加的财政资金的一定比例用于民生领域，加大对民生的投入力度。

民生；财政支出结构；江西省

杨 伊，南昌大学经济与管理学院经济系讲师，经济学博士；

温 涛，南昌大学经济与管理学院财政学硕士生。（江西南昌 330031）

十八大报告指出：“构建社会主义和谐社会，必须要保障和改善民生。需要从维护最广大人民根本利益的高度，多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题；需要加快健全基本公共服务体系，在教育、就业、医疗、社会保障、住房上持续取得新进展，使发展成果更多公平地惠及全体人民。”继十七大之后，民生问题又一次成为我国现代社会制度体系构建和财税政策研究的核心议题。

一、财政支出与民生的关系

改革开放三十多年以来，中国的经济发展取得了举世瞩目的巨大成就，但在快速发展的过程中，也积淀了许多社会、经济、环境、资源等方面的深层矛盾。当今中国绝不是仅仅考虑加快发展就万事皆顺了，更为重要而紧迫的是解决好“如何发展”和“为谁发展”的问题。解决问题最重要的工具就是财政分配，而在公共财政体制框架下最大限度地彰显财政的民生属性，无疑是指引我们拨开眼前各种利益交织的迷障，进而深化和完善公共财政体制改革的必然路径。贾康认为：“公共财政的内在逻辑、基本框架和全部特征，都决定了它就是民生财政；不可能在公共财政之外再单独存在另一个民生财政，也不宜把民生财政截然划分为公共财政的某一个特殊发展阶段或某一个孤立的组成部分。”笔者认为，公共财政职能的重点是提供公共产品和服务，而公共产品和服务实际上就是民众的需求，因此公共财政本质上具有民生属性；而民生财政对公共产品和服务具体投向的要求和结果，则是对公共财政职能在当今时代的侧重体现。财政职能是通过财政支出的投向与结构来体现的，围绕民生问题，如何调整财政支出结构，就是今后一个时期财政支出结构优化的重要课题。

近几年来，我国财政部门不断优化财政支出结构，2006—2010年期间全国财政用于教育、医疗卫生、社会保障和就业等民生领域的投入分别增长1.9倍、3.2倍、2.1倍。2011年，中央财政预算安排用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的支出安排合计10 509.92亿元，比2010年增长18.1%。此外，中央财政在保障性住房建设方面的支出也从2007年的51.0亿元，跨越式地增长到2010的1 125.7亿元，2011年达到1 292.7亿元。由此可见，财政支出的公平性、公共性、公益性特征日益凸显。

而作为中部省份，江西省近年来财政支出用于民生方面的投入前所未有，民生工程亮点频闪，成效显著，多项民生工程实施走在全国前列，涌现了多个在全国有影响的民生亮点工程。总体而言，在涉及群众切身利益的就业、社会保障、医疗卫生、教育、住房等民生工程方面，江西省均取得了一系列成果。在连续五年大力实施民生工程的基础上，2012年江西省共筹集财政性资金约500亿元，着重围绕就业和创业、社会保险等八个方面，集中办好涉及群众切身利益的70件实事，继续扎实推进新一轮民生工程。

尽管取得了一系列成绩，但目前江西省财政支出结构还存在一些问题，未能突破民生财政的实施难点，民生支出的比重和质量提升仍存在一些亟待解决的问题，有必要进一步优化完善。

二、江西省民生财政支出结构分析

根据财政支出的特点和民生的含义，财政民生支出可以采用宽、窄两个口径来统计。窄口径的财政民生支出是直接民生支出的口径，内容包括教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化体育与传媒以及 “三农”支出等人民群众可以切身感受的财政支出；宽口径的财政民生支出，除直接民生支出外，还包括环境保护、城乡社区事务、交通运输、科学技术、地震灾后恢复重建等其他与人民群众物质文化生活密切相关的财政支出。本文采取的口径为宽口径的民生财政支出。

（一）江西省民生财政支出结构纵向比较

根据2008—2012年 《江西统计年鉴》的数据，本文整理出2007—2011年江西省财政各主要项目的支出值和比重，逐项分析其中存在的问题。

从表1中，我们可以分析出以下几个主要问题：

1.财政支出用于一般公共服务的比重逐年下降

由表1可以看出，在近五年间，这一比重由2007年的16.21%下降到2011年的10.18%，平均每年下降的幅度超过1个百分点。我们可以预测，随着市场经济的不断完善，这一比重将会进一步降低，这将为民生财政的支出释放巨大的资金空间。

2.财政支出用于公共安全的比重缓慢下降

表1 2007—2011年江西省财政支出结构（单位：亿元，%）

近年来，我国国内局势以及周边地区的国际环境相对稳定，因此公共安全支出占财政支出的比重在缓慢下降。与全国大趋势相似，近五年间，江西省公共安全支出占财政支出的比重由2007年的7.20%降低至2011年的4.89%。

3.财政支出用于教育、科技、文化的总比重先减后增

江西省财政支出用于教育、科技、文化的总比重由2007的21.92%开始逐渐降低，到2010年这一比重仅为17.90%，到2011年这一比重重新上升至21.12%。目前，教育支出已经成为江西省财政支出的第一大项目，这充分说明了政府对教育事业的重视，也说明 “科教兴国”战略在江西得到了很好的实施。

4.财政支出用于社会保障和就业的比重波动中缓慢下降

在五年间，该比重先增又减，在2008年达到最高，比重为15.41%，随后下降到2011年的10.76%。社会保障支出属于基础性民生支出，这是最基本的民生支出，直接关乎民众的基本生存和社会的和谐稳定。因此，在未来的财政支出优化改革中，如何优先满足这一最急迫、最直接的民生需求值得深入研究。

5.财政支出用于医疗卫生的比重逐年上升

从总量上来看，2007年江西省医疗卫生费用支出为58.07亿元，到2011年变成196.32亿元，5年间增长2.38倍，增长幅度较大。从相对量来看，医疗卫生支出占财政支出的比重由2007年的6.42%增加到2011年的7.75%。可以预测，随着医疗体制改革的进一步进行，这一比重将会进一步上升。

6.财政支出用于农林水事务的比重先增后减

这一比重由2007年的11.44%增加到 2009年的13.02%，在2011年又回落至11.36%。作为农业大省，农业在江西省的经济发展中起着重要的作用，农业生产、农村基本建设等的支出逐年增加，这不仅可以调动农民进行粮食生产的积极性，增加农民的收入，而且有利于社会的稳定和经济的持续健康发展。

（二）江西省民生财政支出结构横向比较

为进一步分析，我们将对比分析江西省与其他五个中部省份和全国财政支出结构的情况，虽然中部各省具体省情不同，财政支出结构不同，但使财政支出结构合理化、科学化，日益凸显民生财政的公益性、公共性与公平性，各省则是相通的。我们将财政支出项目按民生财政的职能归为四类：经济建设类、行政管理类、科教文卫类和社会保障类。据此，统计出2011年中部六省财政支出按职能分类的比重(见表2)。

表2 2011年中部六省财政支出按职能分类的比重情况（%）

由表2可以看出，2011年江西省民生财政支出结构与中部其他省份相比，具有以下特点：

第一，经济建设类支出比重最高。2011年，江西省经济建设类支出比重为37.91%，是财政支出的第一大项目，该比重高于同时期的所有中部省份，高出全国平均水平2.09%，这将对投入民生领域的财政资金产生 “挤出效应”。

第二，行政管理类支出比重低，且低于大部分中部省份和全国平均水平。江西省行政管理类支出比重为15.27%，仅高于安徽省的14.52%，低于全国平均水平6.08%，这将释放出民生财政支出的资金空间。

第三，科教文卫类支出比重较高，且高于大部分中部省份和全国平均水平。江西省科教文卫类支出比重为28.87%，是财政支出第二大项目，该比重低于安徽省的29.71%和河南省的 31.37%，但高出全国平均水平2.65%。

第四，社会保障类支出比重低，且低于大部分中部省份，但高于全国平均水平。江西省社会保障类支出比重为15.03%，仅高于湖北省的13.98%，高出全国平均水平1.36%。

通过以上对江西省公共财政支出结构的纵横向比较，我们可看出江西省财政资金围绕保障和改善民生的投向布局面临“有进有退”，公平性、公共性、公益性特征有待进一步凸显的局面。

三、对策建议

可以说，在未来相当长的时期内，财政支出结构优化的方向是有利于践行民生财政的理念，建立民生财政的运行机制和模式。应当说，经过这些年的公共财政建设，江西省财政用于民生方面的支出显著增加，民生状况得到了积极改善。但是，民生问题具有明显的阶梯性，当低层次的民生问题得到解决以后，较高层次的民生问题又会成为客观现实问题，而且民生问题具有动态特征，这就要求财政支出必须依据民生需求的阶梯性和动态性，不断调整其结构以满足民生需求。

(一)合理控制经济建设资金，做到有进有退

在计划经济逐渐向市场经济转轨的背景下，财政资金应进一步退出一般竞争性的营利性项目直接投资领域，减少生产性建设资金，加大能源、交通、环境保护等基础公共设施的建设投资力度，为企业生产经营创造良好的公平竞争环境，将财政资金转移到政府履行职能和社会公共需求上来，这也能逐步解决财政职能的“越位”和“缺位”问题。

(二)减少行政管理支出的占用空间

随着经济社会的发展，行政管理支出的增加是必然的，关键是要控制好行政管理支出增长的“度”。目前江西省正处于经济转轨的关键时期，财政支出的投向应逐步向民生倾斜，为跨越“中等收入陷阱”培育新的基础。行政管理支出的过度膨胀，已成为影响经济健康发展的一个重要因素，针对这一问题，应实行预算定值，严格按预算执行；管理费用与业绩挂钩，减少不必要的行政开支；减少管理人员，实行扁平化管理；科学部署财政支出投向结构，提高财政资金利用效率。

（三）加大科技投入，提升科技创新能力

在知识经济时代，科学技术是经济发展的主要动力。就江西省现阶段情况来看，科技创新与发达国家和国内发达地区相比仍处于较低水平，政府应不断提高对科学研究事业的财力投入，并在科研支出总量提高的基础上，加大基础科研的投入力度，优化科研支出结构，努力构筑经济和科技紧密结合的运行机制。数据显示，2011年财政支出用于科学技术投入的比重仅为0.84%，离2%的目标还有距离，这要求各级财政要遵照这一目标，增大对科技的投入幅度。

（四）扎实推进教育公平发展

所谓教育公平，就是指社会公平价值在教育领域的延伸和体现，包括教育权利平等和教育机会均等两个基本方面。在江西省的一部分贫困偏远地区，教育经费严重不足，教育设施落后，师资力量缺乏，教育质量低下。针对这种情况，江西必须增加更多具有公共产品特性的初等教育，特别是义务教育的投入，保证基础教育、基础科研等公共产品完全由政府财政出资提供，使落后农村地区能享受到与发达城市同等公平的教育。相反，对于具有私人产品性质的高等教育等的投入可以适当减少，从而全面促进教育服务公平均等化。

（五）加强文化建设，发展文化产业

江西省是农业大省，农民数量占全省总人口的三分之二以上，因此我们一方面要继续做实文化惠民工程，出台更多的政策措施，构建一体化的省、市、县、乡、村五级公共文化服务体系，另一方面，大力发展有特色的江西文化产业。江西作为革命老区，有丰富的红色资源，近现代史上，江西在它独特的历史际遇中孕育成为 “中国革命的摇篮”、“共和国的摇篮”和“人民军队的摇篮”，有着浓厚的红色文化底蕴，近几年也率先在全国开展了红色旅游，举办中国红歌会等活动。除此之外，江西有着内涵丰富的客家文化、傩文化、茶文化、瓷文化等。这些丰富的文化资源，为江西文化产业的个性化发展提供了相当广阔的前景。

（六）积极稳妥推进医药卫生事业改革发展

健康是人全面发展的基础，涉及千家万户，直接关系人民群众的生活质量和幸福指数，是重大的民生问题。首先，要努力健全全民医保体系，全面推进医疗卫生服务体系工作，促进基本公共卫生服务均等化；其次，科学完善新农合制度和基本药物制度，推进重大疾病医疗保障工作，巩固基层医疗卫生机构运行新机制；再次，统筹抓好全局，积极稳妥地推进 “医改”，支持社会资本兴办医疗机构，确保老百姓的医疗权益，使老百姓用得起药、用放心药。

(七)稳定社会保障支出，加强社会保障体系建设

2011年《政府工作报告》明确指出：“要着力优化财政支出结构，增加‘三农’、民生、社会事业、结构调整等重点支出。加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系。”显然，党中央、国务院已将健全城乡社会保障体系摆在至关重要的位置。针对当前江西的经济发展水平和具体省情，必须做好以下方面：

加快失业保险制度改革，扩大失业保险实施范围，使各类城镇企事业职工都参加失业保险；尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系，使公众晚年生活得到保障；进一步深化医疗保险制度改革，建立社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险制度模式；加快建立和完善农村社会保障体系，缩小城乡收入差距，达到真正意义上的公平。

（八）合理安排财政住房保障支出

江西省保障性住房建设通过实行“三房合一”，即经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房“三房合一”，提高了建设管理效率。这不仅有利于保障性住房的统一规划、统一建设、统一分配、统一管理，提高土地、资金使用效率，便于操作和管理，也有利于扩大住房保障覆盖面，解决新就业职工、外来务工人员的住房问题，吸引人才。财政住房保障支出具体要面临的攻坚问题应包括以下几个方面：

第一，继续提高各级财政住房保障支出投入的规模。2011年江西省住房保障支出累计达到108.28亿元，同比增长59.0%，2012年财政住房保障支出达到136.3亿元，增长25.9%。

第二，要进一步明确中央财政和地方财政在住房保障支出上的职责，确立中央财政在住房保障支出中承担主要责任，地方财政承担次要责任，建立起中央与地方政府间财权和事权相对称的保障性住房财力保障机制。

第三，合理确定财政住房保障支出的重点投向和受益对象。政府在建设保障性住房时，要根据其目的，保证在任一财政住房保障支出项目上，都具有明确的受益对象和资金保障方式的事先规划。合理确立财政住房保障支出的重点投向，确保城镇低收入住房困难家庭 “住有所居”。

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【责任编辑：陈保林】

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1004－518X（2013）07－0074－05

国家社会科学基金项目“中国参与国际公共产品供给模式与路径选择”（13CJY117）、国家社会科学基金项目“建立主体功能区制度的流域行政区合作机制及政策研究”（12BJL071）、江西省高校人文社会科学研究项目 “全球性公共产品 （GPGs）的提供及筹资机制的设计——兼议我国公共品提供系的建设”（JJ0803）