陶希东

（上海社科院青少年研究所）

一、协同政府与跨部门协作：公共服务改革的新视野

众所周知，分工和专业化是传统官僚制的主要特色之一，不同部门按照各自的规章制度提供相应的公共服务，势必造成部门化利益导向下的各自为政、重复服务等弊端。自20世纪70年代以来，当英国、新西兰、澳大利亚等西方国家在“新公共管理”、“新公共服务”、“重塑政府”等改革理念下明显提升政府服务效率的同时，也面临着部门之间缺乏协调与公共服务“碎片化”、责任问题与民主社会价值观缺失等新的问题。为此，自20世纪90年代开始，这些国家又开始了第二轮政府体制改革，学术界和政界提出了一些新的改革思路和理论话语体系，如协同政府（Joined-up government）[1]、整体政府（Whole of Government）、跨部门协作（cross-agency collaboration）等，虽然这些概念的具体含义和着眼点有细微区别，但其共同点是强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作，以增进公共价值、提高政府公共服务的质量和水平。[2]其中，“协同政府”的核心目的是整合相互独立的各种组织以实现政府所追求的共同目标。其基本观点是：公共政策目标的实现既不能靠相互隔离的政府部门，也不能靠设立新的“超级部门”，唯一可行的办法是围绕特定的政策目标，在不取消部门边界的前提下实行跨部门合作。根据行为主体的不同，这种跨界合作有多种表现形式：上下级政府之间的“纵向协同”；同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”；政府公共部门与非政府组织之间的“内外协同”。英国学者Perri把跨界合作划分为4个层次：一是政策制定中的协同或政策协同；二是项目管理中的协同或项目协同；三是服务供给（包括管制）中的协同；四是面向个体的服务协同，即几个部门围绕特定客户的需求与偏好，协同提供综合而又有个性的服务。[1]可见，当前西方国家行政改革的趋势，除了强调政府与私人组织之间构建紧密的合作伙伴关系之外，更加注重不同政府部门之间开展制度化、常规化的跨部门协作，以克服部门利益导致的公共服务碎片化问题。实际上，这种跨部门合作也是全面的合作，包括公私部门之间、政府与非政府部门之间、政府部门之间、中央与地方政府之间的合作等。而把具有不同性质、目标、管理模式和动力机制的组织整合起来，维持跨部门协作机制有效运转的关键既不是行政命令，也不是市场竞争，而是相关利益者之间的充分信任。[3]

二、碎片化和部门分割：青少年服务面临的体制问题

综观国内外青少年服务的供给体系发现，对儿童、家庭、青少年的服务领域当中许多政府项目普遍存在“碎片化”的问题，有关青少年服务领域的大多数项目资金主要局限于一些特殊的目标人群、问题或干预策略。根据美国加利福尼亚小胡佛委员会的调查，20世纪80年代，加州至少有13个机构的47个项目是针对儿童的；另有研究发现，20世纪90年代，美国联邦政府的72个固定项目是针对儿童的。如何整合这些分布于多个政府部门、针对同一群体的分散化、碎片化公共服务供给方式，成为后来美国儿童、家庭、青少年服务体制改革的核心问题之一。中国政府历来高度重视青少年工作，如何提供有效的服务，保障青年少健康成长始终是各级政府工作的一项重要组成部分。近年来，中央政府多个部门以及妇联、团委等完善和建立针对家庭、儿童和青少年服务体系的工作，取得了显著成效，例如，自2007年开始，由中国青少年宫协会和香港青年协会合作开展的全国“青少年空间”建设活动，在武汉、成都等试点城市取得了较好的社会效果；全国妇联在全国城市社区中成立的“家庭文明指导中心”等机构，为各类家庭提供服务；共青团中央和全国青联批准设立的“中国青少年社会服务中心”等。与此同时，各城市政府积极探索，开辟了很多富有成效的青少年服务模式，例如，湖南省长沙市在全国首创了12355青少年服务台模式，上海市在1996年设立“青少年发展服务中心”、“青少年综合服务中心（奉贤区）”等，北京有“北京青少年服务中心”、“北京市青少年法律与心理咨询服务中心”等。可以说，针对青少年服务而言，政府不同部门主导设立的机构名称各异，而不同城市之间更是五花八门、一派热闹。但是据笔者分析发现，从青少年群体成长过程中存在的真正服务需求来看，这些看似丰富多彩的服务机构背后，实质上既存在着巨大的资源浪费，又存在着服务分割的体制弊端。根据国家层面和上海、北京、广州、深圳、武汉等特大城市层面的实际来看，主要存在如下问题：

第一，从中央到省市层面，多个部门同时提供名目繁多、基本雷同的青少年服务项目（见表1）。由于我国传统的计划经济体制特征（政府机构上下对口），使得中央各部委的重复性安排自然就会延伸到省、自治区、直辖市乃至其辖区政府的机构及工作安排当中。由此可见，我国青少年服务部门化的根源在于中央多个部委的各自为政上。值得一提的是，相关部门提供的服务内容存在着极大的雷同性、重复性，无疑将会造成巨大的资源浪费。这些中央层面和省市层面上设立的青少年服务项目和内容，很多就是省市层面政府的对应部门，面对全省、全市的青少年群体而展开的，同时在大多数城市中，政出多门的青少年服务项目也只能落在区级层面上，而无法落实到最基层的社区内部，因而，最基层的各类青少年（也许是真正需要帮助的）也就无法享受到由多部门分头组织的众多服务内容。拿当前青少年普遍需要的心理咨询服务而言，很多城市的中心城区尚未建立起设施齐全、功能完善的青少年心理咨询服务中心，社区青少年心理咨询服务中心更是缺乏。

第二，在城市社区层面，一方面，由于政府的服务供给能力和体制所限，基层社区本身就缺乏青少年真正需要的，诸如心理咨询等服务，现有的青少年社区服务机构的覆盖率仍然不高，根据武汉市的一项社区服务机构的覆盖率调查，有40.5%的青少年居住在没有青少年服务组织机构的社区，有35.4%的青少年对社区的组织状况不了解。同时，因政府运作方式和财政能力等差异，使得不同社区之间的青少年服务制度也不尽一致，社区青少年服务存在着显著的空间差异。武汉市青少年所在社区拥有相关服务机构的比例，为社区团委（支部、总支）的占30.2%，社区青少年学校的占26.7%，青少年宫的占17.4%，青少年中心的占15.6%，青少年空间的占5.8%，草根青少年组织的（如文化派对、音乐、美术沙龙、体育健身俱乐部、户外探险小组等）占4.3%。[4]

表1 近年来我国中央部委设立并组织的青少年服务项目

另一方面，一些特大城市社区现有的各类青少年服务也是分布在不同部门主导的相关机构之中（见表2），有些服务除了过于商业化倾向外，各相关服务部门之间信息不互通，服务高度分散，碎片化特征明显，并且服务对象内外有别，这既不利于青少年的实践参与，也影响机构的服务实效。李晓凤的调查表明，武汉有16.7%的青少年认为，青少年服务机构的整合度不高，分布较分散，他们没有足够的时间和精力参与这么多的分散活动。因此，如何从高层到基层不断理顺青少年服务的体制、机制，最终在社区层面实现青少年服务资源的跨界整合，发挥青少年服务的最大社会效益，是当前和未来我国城市社区青少年服务体系建设面临的一个重要问题。

表2 上海社区青少年服务的主要项目或机构

三、体制重建与青少年服务整合：国际经验与案例

实际上，多头管理、重复服务、碎片化运作是青少年服务体系建设中存在的一个国际性问题，美国以及中国香港等发达国家和地区也同样经历了这样的发展阶段，他们采取以下几种方式来整合青少年服务内容：

一是从城市层面努力理顺青少年服务的体制障碍，例如，美国在州政府这一级，大多在政府部门内设专门的青少年工作机构。纽约州政府的社区工作部中设有青年工作局，专职负责青少年工作。在纽约市政府中，成立于1996年的青年与社区发展局（Department of Youth and Community Development，简称DYCD）就是为纽约青少年及社区、家庭服务的市政府专职部门，该局现有职员400人，其重要的一项职责就是负责市、州和联邦所有有关青年及社区计划的经营管理工作。为加强青少年工作合力，纽约市还成立了青年工作协调会议（Interagency Coordinating Council ON Youth，简称ICC），其成员包括青年与社区发展局在内的纽约市21个相关部门，警察总局、教育局、公共事务管理局、环境保护局、文化局、布鲁克林公共图书馆、流浪者管理局等都是青年工作协调会议的成员，青年与社区发展局的负责人一般在青年工作协调会议中兼任领导角色。[5]统计表明，截至2000年，联合国185个成员国中有167个国家建立了青年事务机构或协调机制，有153个国家制定了全国性的跨部门青年政策，另有114个国家实施了全国青年行动纲领，其中，同时采用以上3种举措的国家已达95个。[6]

二是在基层社区设立为所有青少年提供各类服务的综合服务中心。例如，我国香港地区，自2000年以来，社会福利署进行改革，以提供综合服务模式整合多项服务内容，在全港设立了136个综合青少年服务中心，为服务使用者提供“一站式”的社会服务。每个综合青少年服务中心按服务12000名6岁至24岁儿童及青少年人口设立，并根据该地区的社会情况，如单亲、领取综合援助、新来港家庭数目、青少年犯罪率等作适当调整，主要提供个人指导及辅导，为身处不利环境的青少年提供支援服务、社群化服务、培养社会责任及发展个人潜能的活动服务。[7]

三是依法制定并实施专门的跨部门服务计划或跨界服务项目。例如，美国马里兰州普林斯乔治县在1991年创立了一个儿童、青年和家庭部，这一新的实体合并了青少年服务部和人力资源部门中所有关于托管服务和儿童保护的职能，在此基础上形成的“系统改革动议”最具代表性，也就是依法要求设置一些地区规划的机构（称为地区管理委员会），以在各县和巴尔的摩市推行跨部门合作服务。这些机构50%的成员来自私营部门，他们承担的任务是通过发展跨部门合作体系，提供新的服务或填充现有服务领域的空白，提供方式可以是直接的，也可以是外包的。在一项为无家可归儿童建造居所而预留的州基金中，75%被转拨给了这些地方机构以发展社区服务。美国田纳西州因完善儿童监护服务，于1991年实施了“田纳西州儿童计划”项目，过去被各部门分别用于监护服务上的资金被统一划入一个账户，并设立跨部门评估和监护协调小组（管理协调着12个社区卫生机构），这一小组负责管理每一个儿童的案例，同时如果必要，他们能够使用账户上的资金向不同的私人部门购买服务。[8]

四是青少年服务的提供方式以政府购买服务为主。在青少年服务体系的建设中，虽然政府发挥着一定的主导作用，如设立机构、提供资金等，但在服务供给方式上采取的是政府购买服务的方式，让大量的非官方组织和社会民间组织积极参与提供各种服务，即政府与社会组织通过搭建良好的合作伙伴关系，协同整合资源，跨部门提供青少年需要的各类服务。

四、跨部门协作与服务整合：发展思路与政策选择

当前，我国正处于经济社会的快速转型时期，青少年越来越多地面临着诸多复杂、多元的发展性困惑和问题，如何发挥社会主义的体制优势，整合资源，增加服务供给，满足各类青少年的现实服务需求，是关系我国青少年健康成长的一个核心问题。而当务之急应该从管理层出发，加快青少年服务体制的改革与重建步伐，强化各部门之间的协调、整合和协同力度，通过大力开展“跨部门协作”战略，克服青少年服务碎片化、分割化的局面，最大程度地为所有青少年提供最便利、最全面的服务。为此，根据发达国家和地区的相关经验，结合我国国情，提出以下改革思路及政策建议：

一是在城市—区—社区3级层面设立纵向的、专门负责青少年事务的服务机构。当前在我国的政府系统内部，从中央到省、自治区、直辖市，再到区、县一级，都没有统一、专门负责青少年事务管理或服务的职能部门，青少年的所有服务都分散在教育、司法、公安、民政、妇联、团委、关工委等多个部门当中。这种体制必然造成服务资源的分散化和分割化现象。因此，自上而下实行青少年事务管理与服务体制的整合重组，成立统一纵向的青少年事务管理与服务机构，是我国彻底解决青少年服务分割化、碎片化的根本性举措，这也是一种比较有效的制度选择和政策设计。实际上，上海在这一方面进行了卓有成效的体制创新，2003年，成立了上海市社区青少年事务办公室，2005年，在两个区政府建立了青少年事务局。值得一提的是，浦东新区政府早在1993年就开创了一套具有地方特色、具有实效的青少年事务管理与服务体制，即设立区级专门机构——浦东新区青少年事务署，由其围绕青少年成长成才、生产生活的基本需求和青少年群体生存与发展问题等，发挥综合服务与协调管理职责，并在农村地区形成镇青少年事务工作委员会（决策机构）/镇青少年事务部（协调和执行机构）——青少年事务办公室（社区管理中心、村委、居委）/青少年事务站（一门式服务窗口）两级管理体制；在城区形成社区青少年工作指导委员会——青少年事务发展委员会——青少年事务发展中心——青少年事务工作站构成的社区青少年事务四级管理体制。[9]全国各大城市可以探索建立纵向统一的青少年事务管理与服务机构，可以称之为“某某市青少年事务管理与服务局”或“青少年服务委员会”等，由其统一负责，协调全市、全区范围内的青少年服务工作，制定青少年事务发展管理与服务规划，制定服务目标，统筹整合多方资源，为提升青少年服务水平提供有力的组织保障。

二是由相关部门联合组建“青少年服务委员会”，整合资源、共享信息，重组服务流程，提供无缝隙服务。根据行政管理的实践，我国在短期内很难实行青少年服务体制的垂直一体化改革。为此，笔者认为，对现在多头管理、政出多门的青少年服务体制，重点要进行跨界协作方面的改革，要最大程度地减小部门之间的分割与碎片化，最大程度地增强部门之间的协作程度和青少年服务的整体化、连续化。具体有3个策略：首先，在中央和省市层面要成立由相关职能部门为成员单位的“青少年服务委员会”，协商制定青少年服务的重大政策和重大事宜，研究青少年服务体制机制方面存在的重大问题，并不断提出服务体制改革的重大举措，其重点是发挥多部门青少年服务内容之间的协调、统筹、策划、协商等职能；其次，组建青少年服务信息网，整合相关部门的青少年服务信息，实现网络互联、信息共享、信息互认，为青少年群体提供最大的服务便利；再次，每年设计若干个重大的跨部门服务项目，设立跨部门合作的专项财务计划，推动多个部门为青少年提供协同化、一体化的服务。

三是在城市社区中组建青少年综合服务中心。把多元化的服务项目集中在同一个地点，让家长和青少年在自己生活的社区内非常便利地获取所需服务。为此，我国各大城市社区在现有服务体系基础上，充分借鉴香港青少年综合服务中心的模式，在城市基层社区中设置或成立综合性的青少年服务中心，并将分散在教育、民政、司法、人力资源与社会保障等不同部门的多种服务项目向综合服务中心集合，努力构筑青少年服务的“一门受理、一站式服务”新格局。具体而言，青少年综合服务中心应该按照时代发展的趋势和要求，以青少年发展面临的真实需求为依据，强调现实性和前瞻性相结合，为本地和外来所有需要服务的青少年群体公平地提供家庭辅导、心理咨询、就业咨询、司法援助、维权等服务，促进正常青少年和边缘青少年群体共同健康成长。

四是大力发展社会化的青少年服务机构，建立健全政府购买服务机制。西方国家青少年服务工作最大的特色就是社会化和专业化，政府通过购买服务的形式，让大量的社会组织为青少年提供专业化的服务，政府重在做好服务标准的制定和服务机构、服务绩效的评估工作。加强政府与非政府组织之间的合作伙伴关系，也是当前跨界协作的重要内涵之一。据此，未来我国的青少年服务体制重建中，除了加强政府内部的体制重建、机构重组和服务整合外，要特别强调政府职能的继续深度转化，加大培育为青少年提供各类服务的社会组织或非营利组织，培养各类青少年社工人才队伍，为青少年提供足够、高质量、有针对性的各类服务。尤其要加快建立和完善政府购买青少年服务的财务体制和运作机制，提高政府的购买能力和水平，制定科学的服务评估制度和操作方法，全面将非政府组织的服务供给纳入青少年服务体系之中，协同提高为青少年服务的能力和质量。

[1]Perri 2004.Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective：A Preliminary Literature Review and Exploration，Journal of Public Administration Research and Theory，2004，14（1）：103-138.

[2]周志忍、蒋敏娟.整体政府下的政策协同：理论与发达国家的当代实践[J].国家行政学院学报，2010（6）.

[3]解亚红.“协同政府”：新公共管理改革的新阶段[J].中国行政管理，2004（5）.

[4]李晓凤、胡亚波、冯爱明.青少年社区服务的现状及介入分析——以武汉市社区青少年事务综合服务平台调查为例[J].青年探索，2008（6）.

[5]曾颖如.美国纽约青少年工作研究及其启示[J].中国青年研究，2010（07）.

[6]政府青年事务管理体制和运行机制的研究[EB/OL].http：//www.5ykj.com/Article/xslwxzgl/68003.htm

[7]魏雁滨、陶兆铭.从介入模式探讨香港青少年服务的发展[J].青年探索，2010（02）.

[8]巴达赫著.周志忍、张弦译.跨部门合作[M].北京：北京大学出版社，2011：53-56.

[9]毕震钧.拓展团的社会职能服务青年成长发展——浦东新区共青团组织协助政府管理青少年事务的实践[J].青年研究，2002（01）.