农民工就业服务体系建设研究——基于城市社区为平台的视角<br/>

农民工就业服务体系建设研究——基于城市社区为平台的视角

2013-04-19王飞

当代青年研究 2013年2期

王飞

（四川警察学院警察管理系）

一、构建以城市社区为平台的农民工就业服务体系的意义

自农民工就业问题引起政府高度关注之后，各级政府采取了一系列解决农民工就业问题的措施，中央政府实施了旨在服务农民工的“阳光工程”、“春风行动”和“雨露计划”等政策，各地方政府也广泛开展了为农民工提供就业服务的活动。政府为农民工提供的各种就业服务，为促进其就业取得了显著成效。但是，各地政府在提供就业服务的过程中往往存在以下两个方面的问题：其一，政府未建立农民工就业服务体系，向农民工提供就业服务缺乏体系性；其二，政府未充分发挥作为大部分农民工生活、工作场所的城市社区在农民工就业、融入城市完成市民化过程中本应具有的至关重要的作用。基于此，政府在为农民工提供就业服务促进其就业、融入城市的政策时，应更加注意政策的连续性和体系化，并充分发挥城市社区所应具有的功能。2012年7月，政府发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出要实施积极就业政策，初步建立起面向全体劳动者的公共就业服务体系；建设基层劳动就业和社会保障综合服务平台。

基于以上考量，建立以城市社区为平台的农民工就业服务体系具有重要意义。第一，可实现政府为农民工提供就业服务的体系性和充分发挥城市社区的作用，有利于促进农民工就业和融入城市实现市民化，解决农民工“半城市化”问题。第二，以城市社区为平台，为农民工提供就业服务，通过农民工与城市社区互动，在促进农民工融入城市社区的同时，也有利于农民工参与城市社区治理。第三，构建以城市社区为平台的农民工就业服务体系将是公共就业服务体系的重要组成部分，符合公共就业服务均等化的要求，有利于促进我国公共就业服务体系的完善，改善和提升公共就业服务质量。

二、构建以城市社区为平台的农民工就业服务体系的途径

构建以城市社区为平台的农民工就业服务体系，主要涉及城市社区、农民工、政府部门、非营利组织、公共就业服务机构、职业中介机构和就业市场中的用人单位等主体。该体系将基于图1所示的“以城市社区为平台的农民工就业服务框架”，以城市社区作为政府部门和非营利组织向农民工提供就业服务的载体；政府和非营利组织通过公共就业服务机构和职业中介机构为农民工提供具体的就业服务；公共就业服务机构和职业中介机构则具体负责为农民工提供就业政策法律法规服务、就业信息服务、职业指导与职业介绍服务、就业培训服务以及就业援助等服务；各主体以农民工实现有效就业为最终目的。

建立以城市社区为平台的农民工就业服务体系，需要完善配套法律法规的政策，准确定位政府、农民工和非营利组织与城市社区间的关系，完善配套就业服务体系，建立健全社区就业服务机构体系，建设网络信息服务体系，完善就业培训体系和健全非营利组织参与体系。

（一）完善配套法律法规政策

近年来，中央制定了一系列涉及到农民工就业服务方面的法律、法规、规章、政策，如：2004年发布的《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，要求加强为进城求职农民提供就业服务。2006年劳动与社会保障部发起在全国开展完善农民工就业服务的“春风行动”。同年发布的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，要求为流动人口的生活与就业创造好的环境和条件。2007年颁布的《就业促进法》，要求完善公共就业服务体系。2008年开始施行的《就业服务与就业管理规定》，明确农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的就业权利；建立健全覆盖城乡的公共就业服务体系；街道、乡镇、社区公共就业服务机构建立基层服务窗口，开展公共就业服务。《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》则要求积极做好为社区外来务工人员等群体提供就业援助。2011年12月，中央经济工作会议提出：要重视农民工在城镇的工作生活问题，帮助他们逐步解决在就业等方面的困难。2012年1月，民政部发布《关于促进农民工融入城市社区的意见》，指出：在城市社区，基本公共服务还没有完全覆盖到农民工群体，要充分发挥社区的功能和作用，健全以社区为依托的农民工服务和管理平台，促进农民工融入城市生活；而促进农民工融入城市社区的主要任务是构建以社区为载体的农民工服务管理平台和落实政策扎实做好农民工社区就业服务工作。2012年2月，国务院发布《促进就业规划（2011-2015年）》，指出要消除流动就业的制度壁垒，创造有利的政策环境，进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，推进农业富余劳动力进城务工和稳定转移；不断丰富就业服务内容，拓展服务功能，为劳动者提供优质高效的就业服务；加强基层就业和社会保障服务体系建设。

中央制定的这些法律、法规、规章和政策，充分显示出中央对于农民工就业服务的重视和为农民工提供优质就业服务的决心。但是也应该看到，在诸多的文件法规中仅有《就业促进法》一部是法律，且还并非是专门针对农民工就业服务的法律；其他文件虽提到要完善就业服务体系，为农民工提供就业服务，但是并没有具体说明应该如何完善就业服务体系、需要为农民工提供哪些方面的就业服务，缺乏对农民工就业服务系统性与针对性的指导。

相比之下，西方发达国家则非常重视加强公共就业服务的立法与监管工作，通过制定各种法律和政策，强化立法约束和政策引导，明确政府、公共就业服务机构、供求双方各自在公共就业服务中的职能和作用，明确公共就业服务的准入条件，从宏观上监督公共就业服务机构的发展。[1]劳动就业法律完备，针对性、时效性强是美国就业服务体系得以顺利运转的重要保证。[2]第二次世界大战结束后，美国先于1946年颁布了《全面教育法》，强调政府在促进就业中的职能，之后，又颁布了1973年的《全面就业与培训法》、1998年的《劳动力投资法案》、《2004年美国就业机会创造法案》等与就业相关的法律。英国则先后颁布了《职业介绍设施公约》、《收费职业介绍所公约》、《劳动就业法》、《就业促进法》、《职业介绍法》、《就业服务公约》、《反种族歧视法》、《劳动力市场非歧视政策》、《提供就业机会雇主减税法案》等与就业相关的法律和政策。

纵观我国在就业方面的立法情况，可以发现与西方发达国家尚存较大差距。目前，我国尚无专门针对农民工权益（包括就业权益）保护方面的法律，为此，亟需加强就业服务体系建设方面立法，让政府部门、城市社区、非营利组织、就业服务机构为农民工提供良好的就业服务。

（二）政府、非营利组织、农民工等与城市社区间关系界定

1.政府与城市社区间关系

伴随全球治理理论与公民社会的发展，社区概念蕴含着去行政化，更多体现为社会自治、自我管理和共同治理，社区管理发展为社区治理。社区治理是通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力改善社区环境，推动社区经济发展，提高社区居民生活质量，实现社区治理模式的创新，来促进社区乃至整个社会的稳定与发展，最终走向“善治”的过程。[3]我国社区建设的实践中出现了青岛模式、上海模式、江汉模式、沈阳模式等社区治理模式。目前，我国城市社区治理模式有行政型社区模式、合作型社区模式、自治型社区模式和企业主导型模式；无论是哪种模式，政府在社区治理中均扮演了重要角色。现今我国很多地方社区治理效果不够理想的主要原因之一就是没有理顺政府与社区间的关系。

基于实现城市社区善治，以及伴随着城市公共服务社区化发展的潮流，政府应该有效地实现以城市社区为载体和平台向市民提供公共服务。作为公共服务内容之一的就业服务，需要政府依托城市社区向农民工提供。构建以城市社区为平台的农民工就业服务体系，首先就得合理定位政府与城市社区间的关系。

从社区治理角度看，政府对社区治理的作用主要体现在组织建设、机制建设和政策扶持上，体现在资金支持、设施支持等方面。[4]而从公共服务社区化视角看，政府与城市社区间关系有以下方面的体现：（1）为了实现基本公共服务的有效供给，需要进行持续的制度调整和创新，逐步建立起政府主导、社会参与、适度竞争、监管有力的社区基本公共服务体制。[5]（2）从制度规范的角度厘定政府权力与社区权力边界，理顺政府、市场、社会与社区的关系；通过建立政府与社区的委托——代理式契约关系促进两者的平等与合作关系。[6]政府与社区应是一种服务与被服务关系，政府与社区应是指导与协助、服务与监督关系，政府与社区应是一种契约关系，政府充当社区的“最后贷款人”。[7]（3）从社区治理与公共服务社区化的角度出发，政府与城市社区在为农民工提供就业服务时，两者应各司其职，避免政府越位干涉社区，使城市社区失去自治性。因此，两者应该是平等与合作的关系；城市社区为政府向农民工提供就业服务提供平台，即作为政府提供就业服务的载体；政府应通过政策扶持、机制建设、组织建设、设施支持、资金支持等来促进城市社区发展。

2.非营利组织与城市社区间关系

学界关于非营利组织有着各种名称，如非政府组织、第三部门、志愿性组织等，之所以存在着众多不同称谓，其根本原因在于界定的角度和强调的重点有所不同。于此，笔者采取广义的视角，把第一部门——政府、第二部门——企业排除之外的以追求公共利益为目标的具有非营利性、志愿性、组织性、自治性等特征的社会组织视为第三部门，即非营利组织。在此，主要探讨城市社区内非营利组织与城市社区间的关系，这里的城市社区内非营利组织主要是指以追求社会公共利益为目标，服务于与城市社区有紧密联系的居民，且与城市社区有着各种联系的非营利组织，而非仅仅指代在某一个城市社区空间区域范围内的非营利组织。基于此，需要避免把“城市社区内非营利组织”与“社区非营利组织”相混淆。实际上，社区非营利组织是非营利组织的一种特殊形式，是指以社区成员为主体以社区地域为活动场所，以联系和动员社区成员参与社会活动、支持社区发展为主要目标，遵守国家法律法规，尊重社会公德，以满足社区居民的不同需求为目的，由社区居民自主成立或参加，以便更好地进行自我管理、自我教育和自我娱乐而自发形成的介于社区主体组织和居民个体之间群众团体。[8]通过对比，可以发现“城市社区内非营利组织”与“社区非营利组织”有着明显区别，各自的主要目标分别是追求公共利益和以联系与动员社区成员参与社会活动、支持社区发展；前者强调追求和实现公共利益而后者仅注重社区成员参与和社区发展；前者服务的对象范围要广于后者，前者的对象范围包括与城市社区有紧密联系的居民，而后者的服务对象仅仅是社区居民。

基于社区多元治理理论，非营利组织应该属于城市社区治理的重要主体之一，在城市社区层面，各种非营利组织既可以提供就业机会又可以提供就业服务，为城市社区治理贡献力量。城市社区与城市社区内非营利组织间的关系应该定位为：城市社区为非营利组织实现公益目标提供载体及志愿服务的群众基础，而非营利组织在扩充社区建设资金、弥补政府失灵和市场失灵、拓宽居民就业渠道、提供就业机会与就业服务以及组织志愿服务等方面，发挥其独特作用。

3.农民工与城市社区间关系

城市社区是城市的单元，是城市和谐的基础，也是农民工融入城市实现市民化的载体。农民工融入城市实现市民化首先得融入生活、工作的城市社区；另外，他们还得有份较稳定的职业为融入城市、完成市民化提供经济基础。城市现代化建设不断推进，大量农民工进入城市工作、生活，作为大部分农民工工作和栖息地的城市社区在提供就业服务等公共服务时，未能让农民工享有与社区居民同等的社区服务；城市社区在治理乃至善治过程中，虽然强调发展治理主体多元化、公民参与式治理，但是，在实践中，城市社区并未把农民工纳入社区治理主体中，忽视了农民工治理主体地位。

当前，城市社区与农民工间存在的问题主要表现为：农民工未能受到公平对待，城市社区对农民工的管理和服务不到位；农民工面临社区居民的排斥，社区管理缺乏农民工的参与；[9]城市政府对农民工实行歧视性政策，社区管理人员缺乏平等观念；在社区农民工群体的管理上，社区管理措施重视行政管理，忽视群众参与；社区管理人员缺乏服务观念，忽视对农民工群体的教育和引导。[10]农民工的城市政治参与渠道不畅通，阻碍了其利益表达。要实现社区治理乃至善治和促进农民工融入城市完成市民化过程，就应更好地定位城市社区与农民工间的关系。一方面，城市社区要树立公平地管理、服务农民工的正确观念。社区应坚持以人为本，转变观念，把农民工纳入城市社区管理的范畴；强化服务职能，服务对象既包括正式居民，也包括农民工新市民，通过让农民工广泛地参与社区管理，使社区成员拥有更多的公共服务。[11]应切实改变管理理念，树立以人为本的服务理念，将为农民工服务作为社区服务的重要内容。[12]社区需要将农民工纳入自身的体系，视之为社区建设的主体和社区服务的对象。[13]公平普惠，切实加强对农民工社区服务；将服务公平地落实到包括农民工在内的每一个社区成员，重点解决农民工就业和社会保障等方面的需要。[14]以人为本建设和谐社区，将农民工纳入城市社区管理范围，让农民工享有与城市居民同等的政治参与、就业、社会保障等基本权利。[15]其实，社区服务范围扩大并逐步覆盖农民工，既是公共服务的延展普惠，也是对城市农民工合法权益的一种确权。另一方面，应该在城市社区层面构建农民工社区参与机制。城市社区需要把农民工视为社区的新居民，赋予农民工与城市居民同等的政治权利；要提供农民工参与城市公共事务管理的条件和途径，畅通并拓宽农民工社区参与的渠道，引导、鼓励新生代农民工参与社区管理与服务，合理引导，积极推进农民工社区管理。[16]与此同时，需要改革旧的城市社区管理模式，提高农民工社区管理参与程度；[17]逐步建立政府引导下的农民工群体积极参与的社区管理新体制，政府引导的农民工群体积极参与的社区管理模式将是城市社区管理农民工的有效模式。[18]农民工在城市发展中是一种可被直接感受到的新的支持力量，而城市社区管理与服务渗透到农民工日常生活的方方面面，让农民工有序参与社区管理与服务，是实现社区治理与农民工市民化的现实路径。

近年来，国家发布了一系列相关文件推动社区构建农民工就业服务体系。2006年5月发布的《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》提出：大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区；推进社区就业服务和社区流动人口管理和服务，实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理，为流动人口的生活与就业创造好的环境和条件；并要求，要推进社区流动人口管理和服务，按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”和“以现居住地为主，现居住地和户籍所在地互相配合”的原则，实行与户籍人口同宣传、同服务、同管理，为流动人口的生活与就业创造好的环境和条件。《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》把发展社区劳动就业和社会保障服务作为重点工程，积极做好为社区外来务工人员等群体提供就业援助。2012年1月，民政部发布的《关于促进农民工融入城市社区的意见》指出：在城市社区，基本公共服务还没有完全覆盖到农民工群体，农民工的政治、经济、文化权益还没有得到有效保障，社会生活还没有得到必要理解和尊重；充分发挥社区的功能作用，健全以社区为依托的农民工服务和管理平台，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处；促进农民工融入城市社区的主要任务是构建以社区为载体的农民工服务管理平台和落实政策扎实做好农民工社区就业服务工作。

伴随我国城市化的推进，在今后一段时期内还会有更多农民工进入城市社区，这将为城市发展、城市社区管理（治理）带来机遇与挑战：城市发展、城市社区管理（治理）少不了广大农民工的贡献、参与；就业是农民工融入城市实现市民化的经济基础，农民工就业需要城市社区平台发挥作用。因此，城市社区应该以开放的姿态管理、服务于农民工，农民工则要积极参与社区治理之中，以实现两者共赢的局面。

4.其他相关主体与城市社区间关系

其他相关主体主要是指公共就业服务机构和职业中介机构等，他们与城市社区的关系为：城市社区为这两者提供实现自身组织目标的载体，而公共就业服务机构和职业中介机构则为生活、工作在城市社区的农民工提供就业服务。当然公共就业服务机构主要是为农民工提供免费的就业服务，而职业中介机构则是向农民工提供有偿的就业服务。公共就业服务机构和职业中介机构作为城市社区中的社会组织应积极参与社区治理，为社区建设和发展贡献力量，并且承担起自身的社会责任，帮助农民工就业，促进农民工融入城市社区。

（三）完善配套就业服务体系

1.建立健全社区就业服务机构体系

在城市社区主要借助就业服务机构为农民工提供就业服务。要建立健全农民工就业服务体系，首先就要在城市社区建立相应的就业服务机构，而我国的就业服务机构主要是公共就业服务机构和职业中介机构。为此，各级劳动保障部门在城市设立公共就业服务机构时，应充分调研摸清城市社区农民工分布状况，便于在社区选择合理的位置设立公共就业服务机构；应尽量在所有社区设立相应的公共就业服务机构，以便为农民工提供免费就业服务。由于公共就业服务机构主要是提供免费的基本就业服务，这些就业服务很可能难以满足众多农民工复杂多样的就业服务需求，政府部门应该鼓励、支持、引导建立相应的职业中介机构作为公共就业服务机构的补充，以便满足农民工更高层次的就业服务需求。当然这些都是有偿的就业服务，也可以鼓励有条件的地方政府通过向职业中介机构购买就业服务，为农民工提供帮助。在城市社区建立了相应的就业服务机构之后，一方面，政府需要给予一定的财政资金保障，以便公共就业服务机构顺利有效地开展公共就业服务工作；另一方面，还必须做好制度保障，厘清就业服务机构的工作职责、服务内容和服务流程。

2.建设网络信息体系

就业信息获取渠道狭窄，导致农民工在就业市场处于被动不利地位。农民工获取就业信息不便，用人单位与农民工之间的搜寻成本过高，是农民工实现就业的主要障碍之一。目前，大部分农民工在城市就业，主要是靠亲朋好友获得就业信息，较少农民工通过就业服务机构获取就业信息。当前，城市均设立有相应的就业服务机构，为避免资源闲置与浪费，途径之一便是建设网络信息服务体系，为农民工提供及时、准确和有效的就业信息，以便降低搜寻成本，促进农民工就业。

建设网络信息服务体系，应加大对农民工就业需求信息与用人单位招工信息的收集力度、拓展就业信息渠道、加强就业信息网络化管理和扩大就业信息网络的覆盖面。基于此，政府部门尤其是公共就业服务机构和非营利组织等主体，应加强劳务信息平台和信息资源平台的建设。在劳务信息平台建设方面，为用人单位提供便捷的信息服务，建立用人单位和农民工对接的信息共享的互联网劳务信息平台，采取宣传资料、电视、短信、QQ信息和电子邮件等多元化手段为农民工提供及时有效的信息服务。在信息资源平台的建设方面，强化农民工信息资源数据库建设和开发使用，实行有偿性与公益性结合的形式为用人单位和农民工提供就业服务。

3.健全农民工就业培训体系

绝大部分农民工就业难的主要原因在于其就业能力、素质难以达到用人单位的要求。政府为解决农民工就业问题，采取了“春风行动”和“雨露计划”等措施，开展农民工就业培训，以期通过就业培训提升农民工的就业能力。尤其是2008年金融危机爆发之后，很多地方都实施了农民工就业培训工程，而各地就业培训模式并非一致，也未建立统一的就业培训体系，有必要进一步加以完善。

结合目前各地实施农民工就业培训的情况，笔者认为，采取政府购买农民工就业培训服务的方式，以就业培训券为工具建立农民工就业培训多元合作机制比较合理。当前各地实施的就业培训券模式未能摆脱针对性、实用性不足的困境，而建立农民工就业培训多元合作机制，可以有效改善此状况。例如，引入第三部门机制，以此拓展农民工就业、培训信息获取渠道；引入市场机制中的用人单位，以便实现培训市场与就业市场衔接，增强培训的针对性与实用性，促进农民工就业。[19]

4.畅通非营利组织参与渠道

在为农民工提供就业服务的过程中，应发挥第三部门机制的作用，鼓励、支持、引导和促进非营利组织参与农民工就业服务，建立健全非营利组织参与就业服务体系。我国地方政府正逐渐认识到非营利组织在很多公共服务提供中的重要角色，在公共服务与社会管理领域，地方政府希望通过政策创新，吸纳和鼓励更多的非营利组织参与进来；政府向非营利组织购买服务往往不是因为单纯的成本和效率，而是因为非营利组织能更好地满足公共服务的需求。[20]非营利组织参与就业服务体系主要路径有以下三方面：一是非营利组织直接向农民工提供就业服务，这个就业服务可以是有偿或者免费的，主要取决于非营利组织的性质；二是非营利组织出资为农民工向职业中介机构购买农民工就业服务；三是政府出资为农民工向非营利组织购买农民工就业培训服务。要发挥非营利组织在农民工就业服务体系中的作用，需要在就业服务的规章制度、具体路径和质量监控与保障措施等方面完善非营利组织参与体系。

2012年9月，北京国际城市发展研究院联合中国社科文献出版社发布的首部《社会管理蓝皮书——中国社会管理创新报告》指出：由于流出地与流入地在经济、社会、文化、风俗、生活方式等因素上的差异，特别是由于城乡二元体制的存在，以农民工为主体的流动人口在劳有所得、住有所居、学有所教、病有所医、老有所养等方面依然无法拥有和流入地居民的平等权利，无法真正融入当地。要让农民工融入流入地，首先就得解决农民工的就业问题，要解决农民工就业问题，需要大力提高城市社区基本公共服务与管理水平，整合政府部门在城市社区的办事机构，积极开展“一站式”服务，提高城市社区为农民工提供基本公共服务的水平；借助城市社区平台，为农民工提供个性化与多元化的就业服务。伴随城市化不断推进，今后农民工在城市生活和就业将以城市社区为主要平台，政府借助城市社区平台为农民工提供就业服务等各种基本公共服务将是解决农民工就业问题、农民工问题乃至于“三农问题”的重要途径，这也是城市建设和发展的一个趋势。社区就业服务是基本公共服务体系中最重要的部分，就业乃民生之本，通过构建以城市社区为平台的农民工就业服务体系，争取实现管理、培训、职介和就业均在社区，为农民工融入城市社区、早日实现市民化打下坚实基础。

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