何 芳

（上海社会科学院青少年研究所）

近年来，我国有关流浪儿童救助的议题受到前所未有的社会关注，并且引发了热烈的讨论。人们关注的焦点，是各级政府在流浪儿童救助事业中应该扮演什么角色、发挥什么作用的问题。当前，我国的流浪儿童救助方式是以政府部门为救助工作的主体，依托未成年人救助保护中心，向流浪儿童提供收容和送返服务。在应对转型社会中复杂的流浪儿童问题时，这种救助方式的不足日益凸显。为弥补这一不足，政府有必要学习和借鉴世界各国在流浪儿童救助领域的先进经验，对自身在流浪儿童救助体系中的角色和职能进行重新定位，以推动我国流浪儿童救助事业向前进步。本文以分析美国从联邦、州到地方政府在无家可归儿童救助事务上的机构设置、权责内容和运作方式为核心，检视美国政府应对无家可归儿童问题的经验，归纳出一些具有应用价值的启示，以供我国从事相关工作的研究者和决策者参考。

一、美国联邦制下的公共救助

美国是一个联邦制国家。根据美国宪法，联邦政府与各州政府作为互不相关的独立实体并存，各自具有自己的权限范围。在美国公共救助的发展史上，联邦政府与州政府一直轮流扮演主要角色，影响着不同时期公共救助领域的变革与发展，由此成就了当今美国公共救助事业的基本面貌。了解美国联邦制的发展及其对公共救助事业变迁的影响，是理解美国政府为无家可归儿童所建立的救助体系的基础。

20世纪30年代之前，美国在联邦政府与州政府的关系上秉持“二元联邦主义”（dual federalism）的理念，即认为联邦政府与州政府各自在既定的权力范围内行使职权，两种权力在地位上绝对平等，超越边界行使权力的行为会被国会和联邦法院判定为无效。“联邦和州政府形成两个不同的权力中心。一个中心发出的命令无法施行于另一个中心。就像人们占有土地一样，未经许可他方不得进入。在州领土内，州政府就代表主权。联邦和州是两个完全平等的主体。”[1]在这种理念下，州政府在州内各项事务中保有相当广泛的自主权，公共救助因而被视为一种地方性事务，其相关的政策、经费、管理都由州政府和地方政府主导，联邦政府无权干预。

20世纪30年代起，美国迈向“合作联邦主义”（cooperative federalism）时代，权力开始向联邦政府转移。[2]为应对当时的经济萧条，时任美国总统的罗斯福推行新政，提出联邦政府与州政府之间不应顾及各自权力的界限，而应密切合作，采取联合行动。从此，联邦政府的权力开始向原来属于州权的事务延伸，在住宅援助、失业补助、福利计划等社会保障各领域为州政府提供经费资助，而州政府的责任是推行这些救助计划并负担其中部分费用。全国性的公共救助体制正是在这一时期建立起来，其主要的特征是联邦政府与州政府在政策责任和财政资源上的共享，以及在管理与执行上的合作互补。[3]

联邦政府权力的扩张在20世纪中叶达到了顶峰。1950年，艾森豪威尔总统提议建立政府间关系委员会（Commission on Intergovernmental Relations），获得国会通过。联邦政府透过这个委员会与州政府就各项政策的行政与财政事项进行协商，由此发展出一种合作式的伙伴关系。20世纪60年代，联邦政府对州和地方政府的财政补贴大幅增加，不过也越来越多地附带了各种条件：联邦政府借由经费补助的方式，顺畅与州和地方政府之间的行政沟通，敦促各级政府执行联邦政府所预定的施政方针。当然，州和地方政府也利用联邦政府缓解经费缺乏的困境。[4]20世纪70年代，出台了包括保护受虐待儿童、救助无家可归儿童在内的各种全国性法律，使得联邦政府全面介入了社会生活。显然，在“合作联邦主义”的框架下，联邦政府对于公共救助事业具有更大的控制权。不过，这期间州和地方政府还是保有一定的自主权，因为他们可以拒绝申请联邦资金。

事实上，到20世纪70年代后期，“合作联邦主义”中潜存的联邦权力的扩大化导致了一种“强制联邦主义”（coercive federalism）。原来联邦资金只给地方锦上添花，能否实现联邦意图并非首要目标，而如今联邦政府不再扮演只给好处、不添麻烦的角色，而是更多地要求州政府开展满足联邦意图的行动。[5]联邦政府不但是公共救助体系中资金的提供者，也成为公共救助政策的主要规划者和设计者。这不仅导致了不同层级政府之间的紧张关系，也削弱了州和地方政府的公共责任意识。

在美国的个人主义传统文化之下，“强制联邦主义”遭到了严厉的批评：人们认为权力过分集中于联邦政府，其结果是产生一个运转不灵、反映迟钝、效率低下的庞大官僚机构，因此，要求联邦政府还权于州、还权于民。正是在这种呼声下，20世纪80年代初，里根总统着手进行“权力下放革命”，开启了“新联邦主义”（new federalism）时代。这一时期联邦政府减少了资助附带的要求和限制，使州与地方政府在公共救助资金的使用方面有了更大的自主处置权。[6]这一做法一直延续到20世纪90年代。克林顿政府上台后不但继承了权力下放的做法，还发动了更有影响的社会福利改革。这项改革最重要的成果之一就是《困难家庭临时资助计划》（Temporary Assistance for Needy Families）的出台。按照这个计划，州与地方政府可以自行决定申请救助的门槛和救济金的水准，也可以决定当地公共救助预算的上限，以及当地各种救助计划间的资源分配。社会福利改革后，联邦政府的权力进一步下放，州政府或直接执行本州的公共救助计划，或将责任再下放到地方政府，自己承担督导之责。[7]

从表面看，“新联邦主义”赋予了州和地方政府更高的自主权，但实际情况可能并不这么简单。一些学者认为，“强制联邦主义”在近20年来并未消亡，反而有逐步兴盛的趋势。例如，有人指出，联邦在提供资金的同时，仍然夹带了大量自上而下的要求，放权的背后隐藏着更加严格的联邦控制。[8]还有人指出，“强制联邦主义”在小布什时期愈加严重，尤其是在9·11恐怖袭击之后，各级政府的应急系统、硬件设施标准等方面均受到中央化管理。[9]可见，美国联邦与州之间不存在赢得广泛共识的“理想关系”，两者始终因应时代变迁不断进行着斗争、妥协和调整。而美国的公共救助就与这种此消彼长的权力关系交织在一起，呈现出独特的格局。

二、美国各级政府在无家可归儿童救助领域中的职能划分

自1977年颁布《离家出走与无家可归青少年法案》起，美国联邦政府逐渐介入无家可归儿童救助领域，担负起制定政策规划和提供经费资助的重要任务，而州与地方政府则越来越多地扮演协调者或执行者的角色。经过30多年的发展，各级政府与相关的社会组织之间已经形成了权责明晰、操作规范的管理网络和运作机制。

（一）联邦一级的政府机构设置

从实际的工作内容来看，美国联邦政府的许多机构和部门都在不同领域和不同程度上承担了对无家可归儿童的救助任务，例如住房与城市发展部（Department of Housing and Urban Development）有为无家可归儿童及其家庭提供住房补助的项目，教育部（Department of Education）有保障无家可归儿童就学的项目，但对无家可归儿童的救助事务关注最多的当数卫生与公众服务部 （Department of Health and Human Services，HHS）。HHS的主要职能是提供公共补助，维护公民健康，特别是为缺乏自助能力的人提供基本的人道服务。HHS下设11个部门，执行包括医学和社会科学研究、食品和药品安全、医疗照顾、儿童资助、母婴健康、防止虐待儿童和家庭暴力、对低收入家庭的财政资助、物质滥用的治疗和预防等多项职能。其中，儿童与青少年事务集中在儿童与家庭署（Administration for Children and Families，ACF）。

1.儿童与青少年工作的核心机构

ACF是一个综合性的儿童与青少年工作部门，它的主要职责是增进家庭、儿童、个人和社区经济与社会福利。具体包括：（1）资助、监督、检查、评估州和地方以及基层政府机构的救助活动；（2）开展专门研究，收集和分析与儿童、青少年相关的资料和数据，向国会提供预算报告以及其他报告；（3）发布政策规章；（4）发表技术协助报告以及制定政府年度业绩报告。ACF并不直接面向个体或家庭提供服务，而是为那些负责直接提供服务的州和地方政府及非营利组织提供资助，帮助这些机构向儿童、青少年及其家庭提供服务。目前，ACF下辖19个办公室，管理着大约60个项目，掌握的经费超过500亿美元。它资助的领域十分宽泛，既有为贫困家庭提供临时帮助的“困难家庭临时资助计划”，也有增进早期教育的“开端计划”（Head Start），还包括保护印第安语言的计划等，这些计划都划归特定的办公室进行管理。ACF的总部设在华盛顿，并将全美划分为10个地区，在每个地区挑选一个城市设立地区办公室（Regional office），由此构建出全国联系网络，确保工作流程的畅通。[10]

2.无家可归儿童救助的职能部门

在ACF下辖的19个办公室中，其中一个是儿童、青少年及家庭管理局 （The Administration on Children， Youth and Families），该局包括家庭与青少年服务处（Families and Youth Service Bureau，FYSB）和儿童处（Children’s Bureau），前者的主要职责是通过项目资助的方式为无家可归儿童提供帮助，是无家可归儿童救助的核心职能部门；后者的主要职责则是儿童安全与儿童保护，对预防无家可归儿童的产生起到一定作用。

FYSB下设两个部门：一是青少年发展与支持组（Division of Adolescent Development and Support），另一个是家庭暴力与预防服务组（Division of Family Violence Prevention and Services）。这两个部门主要的职能是负责3项救助计划的管理、指导、支持、资助、协调和评估，资助一个救助热线和一个信息交流中心，供离家出走的儿童及其父母以及社工使用（见图1）。[11]3项救助计划分别是：（1）离家出走与无家可归青少年计划。该项计划包括：为无家可归儿童提供基本生活资料和住处的“基本中心计划”（Basic Centers Program），帮助大龄无家可归儿童向成人角色过渡的“生活过渡计划”（Transitional Living Program），协助街头流浪青少年接受适当生活安置的“街头拓展计划”（Street Outreach Program），为怀孕与育儿的无家可归儿童提供住处的“怀孕与育儿青少年之家计划”（Maternity Group Homes for Pregnant and Parenting Youth Program），帮助农村地区的无家可归儿童获得基本生活资料、社区服务和教育培训的 “农村无家可归青少年支持系统”（Support Systems for Rural Homeless Youth）。（2）青少年早孕预防计划。该项计划旨在通过推动性教育、成年准备项目和贞洁教育的宣传形式，来预防青少年怀孕和性疾病在青少年群体中的传播。鉴于无家可归儿童在性行为方面存在着很高风险，因此，他们是这项计划关注的首要人群。它不但针对各州政府相关机构、印第安部落、地方私立救助机构设立了专门的资助计划，并且，为了制定避免青少年怀孕的有效策略，它还为创新学术研究和示范项目提供专项经费。（3）家庭暴力与预防服务计划。该项计划的作用主要有：一是资助地方福利机构，为家庭暴力受害者提供收容、心理咨询、法律援助等服务；二是资助各州反家庭暴力联盟，要求它们对地方福利机构进行人员培训和技术支持，并推动各福利机构间的协调合作；三是资助反家庭暴力的相关研究和调查，提高公众对家庭暴力危害性的意识；四是建立并资助反家庭暴力的资源网络，为家庭暴力的受害者、法律援助人士、立法部门和政府决策部门等提供最新的信息。

FYSB资助了全美离家出走青少年救助热线（National Runaway Switchboard）。这是一个24小时免费热线，离家出走青少年与他们的家庭只要拨打1-800-RUNAWAY，就可以免费获得关于收容所、社区服务机构、法律援助等方面的信息，以及由专业人士提供的危机干预和心理咨询。

此外，FYSB还资助全美家庭与青少年信息交流中心（National Clearinghouse on Families&Youth）。这个信息交流中心主要面向从事青少年救助工作的个人或有意愿申请经费资助的各级各类福利机构。这个平台包含的内容十分丰富，不但有各种申请补助金的机会，还有供新机构学习借鉴的优秀经验、青少年与家庭问题的文献资料与数据库等。

儿童处是历史最悠久的联邦儿童机构，其前身是1912年成立的美国儿童局。尽管它的主要职能是确保儿童安全而非为无家可归儿童提供救助，但由于遭受虐待已被公认为导致儿童和青少年离家出走的重要原因，故其在预防儿童无家可归现象的产生方面亦发挥了重要作用。儿童处的工作内容包括：为联邦立法、政策和救助计划的出台提供咨询和指导；为美国各州及部落提供经费支持，帮助其儿童福利系统顺利运行；为学术研究和救助计划的设计提供竞争性的同僚评价，促进理论和实践创新；提供培训和技术支持，提高儿童福利服务的水平；监管各州的福利服务，帮助它们取得积极的成效；分享研究成果，方便儿童福利领域的专业人士参照并改进自己的工作。[12]

（二）州与地方政府的机构设置及其职能

因美国各州行政相对独立，故各州所设无家可归儿童事务的机构名称和工作范畴并不一致，它们在无家可归儿童救助领域的运作模式也各有不同。例如，纽约州政府设置了儿童与家庭服务办公室，伊利诺伊州则在州政府的公众服务部下设有家庭与社区服务处。总体而言，美国各州在无家可归儿童救助领域的运作模式可分为三类：一是州政府集中管理，如伊利诺伊州、德克萨斯州等；二是州政府监督下的县政府管理，如加利福尼亚州、纽约州等；三是州政府与县政府协同管理，如马里兰州、威斯康星州等。不同类型管理模式之间的差异体现为州政府与县政府在经费划拨、政策制定、资格审批、人员培训等方面的权责分配不同。[13]下面以加利福尼亚州（以下简称加州）为例，详细介绍州与县两级政府的机构设置及其职能。

1.州一级政府的机构设置及其职能

加州在无家可归儿童救助事务上采取州政府管理、县政府实施的模式。州政府中虽没有设置专门负责无家可归儿童救助事务的职能部门，但实际上这一责任由州政府社会服务部（California Department of Social Services，CDSS）担当。CDSS 下的儿童与家庭服务局（Children and Family Services Division，CFSD）与社区照料许可局（Community Care Licensing Division，CCLD）的工作内容与无家可归儿童有着千丝万缕的联系。

CFSD的主要职能是通过政策设计、人员培训、技术协助、激励措施和项目评估等方式，帮助县一级的政府机构和地方社区机构顺利开展救助项目。该局下设5个分局，分别是：（1）儿童保护与家庭支持分局，主要负责儿童保护与家庭维系方面的政策设计；（2）儿童和青少年永续规划分局，主要负责家外安置、亲属照料、收养等青少年永续规划方面的政策和项目设计；（3）儿童服务运作和评价分局，负责与联邦政府及各县协调合作，对本州的儿童与家庭服务进行评估；（4）寄养照料审计分局，负责对寄养照料机构所提供的财务报表进行审计和评估；（5）个案管理系统支持分局，主要任务是为儿童和家庭服务局提供技术支持，减少管理和系统运行上的障碍。在这5个分局之外，儿童和家庭服务局还专设一个监察办公室，其任务是调查和解决受助儿童（或其代理人）的投诉。[14]

CCLD的主要职能是通过对救助机构的资格审批，确保无家可归儿童能够在健康、安全的环境中得到适当的服务。救助机构必须在获得CCLD颁发的执照后才能开展工作，并且每年接受CCLD的检查。检查内容主要涉及机构的安全设施、食物的储备状况、医疗服务、工作人员从业资格等。对于不符合最低标准的救助机构，CCLD有权撤销或暂停该机构的执照。[15]

2.县级政府的机构设置及其职能

加州共有58个县，每个县政府都设置了负责儿童和青少年事务的部门，部门的规模和名称在每个县有所不同。例如，人口最多的洛杉矶县（Los Angeles County）设立了专门的儿童与家庭服务局，而在人口最少的阿尔派恩县（Alpine County）就没有这样的专门机构，而是由县政府的社会服务部直接负责。无论规模如何，县政府中都有无家可归儿童救助事务的直接管理机构，其工作内容一般包括：（1）应急反应，即建立24小时热线电话和街头紧急援助队伍，确保第一时间评估和接收无家可归儿童；（2）家庭维系，即对无家可归儿童的家庭进行调查和评估，帮助儿童回归家庭；（3）永续规划，即对那些不适合或无法回归家庭的儿童设计永续性的安置计划。[16]

县级儿童与青少年部门通常并不直接从事救助服务，它们在接到来自无家可归儿童的求助电话或来自其他个体、组织发现无家可归儿童的举报电话后，随即派人接收和进行需求评估，再根据儿童的实际情况，分派到相关的非营利组织去接受救助。这些非营利组织与政府签订合约，接受政府资助，为无家可归儿童提供临时住所、心理咨询、药物滥用治疗等具体的服务。

（三）无家可归儿童救助项目的运作方式：以“基本中心计划”为例

美国救助无家可归儿童的基本方式是项目模式，即由从联邦到地方的各级各类政府机构发布和资助特定的救助项目，由社会组织对这些项目提出申请，获得批准的机构得到经费，按照项目要求面向无家可归儿童及其家庭提供各种服务。这些项目各有其重点关注对象和服务领域，比如，一些项目针对16岁以上的大龄无家可归青少年，提供帮助他们向成年阶段过渡的服务；一些项目针对的是有吸毒、酗酒等风险行为的街头流浪儿童，为他们提供戒毒、戒酒的干预和治疗。这些项目组合起来，就成为一个覆盖无家可归儿童群体的不同类型、不同需求、不同程度的救助系统。实际上，美国的无家可归儿童救助系统就是各种救助项目的组合体，各级政府的相关职能部门和全国的公立、私立救助机构都是依托救助项目发挥作用，形成一个多层次运作的综合救助体系。下面以美国联邦政府的“基本中心计划”为例，分析无家可归儿童救助项目的运作方式（见图 2）。

“基本中心计划”是“离家出走与无家可归青少年计划”的一部分，设立的目的是为18岁以下的无家可归儿童提供短期收容服务。这个救助计划是美国在无家可归儿童的紧急收容领域投入最大的项目，2012年，它下达的经费共计1400万美元。[17]FYSB每年会公布该项目的资助计划，并对其进行管理和评估。由于各州政府在救助事务上所扮演的角色不同，因此“基本中心计划”的申请程序并非逐级上报，而是具有相当高的开放性：州和地方两级政府相关部门、社区救助机构、宗教慈善组织和印第安部落，以及这些部门和机构组建的合作性组织均可直接向FYSB提出申请，接受专家评审和选拔。

“基本中心计划”受助机构向无家可归儿童提供如下服务：（1）以寄宿家庭、团体之家或监管公寓等为形式的临时住所；（2）食物和衣物；（3）针对个体、团体和家庭的心理咨询；（4）为患病的无家可归儿童提供医疗转诊服务；（5）帮助无家可归儿童与家庭团聚；（6）在青少年无法或不适合回归家庭的情况下，提供替代性安置；（7）在无家可归儿童离开收容所后进行跟踪服务。[18]

为了确保资金分配的公平，“基本中心计划”在经费划拨上对每个州进行配额，即根据每个州的18岁以下儿童人口占全美18岁以下儿童人口的比例来计算各州应得的经费额度。同时，为了避免一些人口较少的州获得的经费过低，故规定每个州（除海外领土外）每年的最低经费为10万美元，海外领土每年的最低经费为4.5万美元。在无家可归儿童救助和服务方面拥有经验的申请者以及年度申请经费低于20万美元的申请者将获得优先考虑。[19]

在项目评估方面，FYSB为“基本中心计划”制定了包含15项指标的评估标准，其中9项指标用于评价服务内容的质量，包括发现和接触无家可归儿童、接收无家可归儿童的程序、临时收容所、个人和团体心理咨询、家庭心理咨询、各项服务之间的联系、后续跟踪服务、休闲娱乐项目、个案处置；另外6项指标用于评价服务管理的质量，包括人员配置和发展、青少年的参与、受助者档案、报告程序、项目规划和董事会咨询机构。受资助机构每半年向FYSB提交一次评估报告，并在资助结束后的90天内提交最终的评估报告。评估结果的好坏将作为获得下一年度经费拨款的依据之一。[20]

州与地方政府在“基本中心计划”运作功能大致有5项。一是项目申请。州与地方政府的相关部门可以直接提出申请，也可以与非营利性的社会救助机构合作申请。二是政策指导。一般由州政府按照“基本中心计划”的要求制定和出台相应的操作细则，帮助地方救助机构更好地实施计划和提供服务。三是资金配套。各州依据立法从州财政中划拨资金或通过其他渠道筹集资金，用于“基本中心计划”在本州的运作。四是评估检查。州和地方政府有责任设立严格的项目评估机制，以确保项目的执行质量和资金的合理使用。五是人员培训。州和地方政府可通过研讨会、工作坊等方式，为救助机构及其工作人员提供交流平台，帮助他们学习最为有效的服务经验。当然，州与地方政府也可以根据实际情况自行设计救助项目，作为对“基本中心计划”的补充。

三、美国政府管理无家可归儿童救助事务的基本特点及启示

作为联邦制国家，美国的联邦、州和地方县、市政府各有权力范围，它们互不隶属，财政分立。这一体制特征决定了美国政府在无家可归儿童救助事务上的管理模式不是自上而下式的层级管理，而是联邦政府主导下的项目管理式的分工协作，其运作机制与“合作联邦主义”理念比较吻合。联邦政府和各州之间不是权力的竞争关系，而是为满足彼此需求而相互合作、相互补充的伙伴关系，其主要特征是政策责任与财政资源的共享、管理的相互依赖以及部分功能的重叠。

项目管理模式的优点就在于参与项目的各方都有明确的职能定位，以分工合作的方式推动项目运行。联邦政府的主导作用体现为设立专门负责无家可归儿童救助事务的部门，其主要职能是管理针对无家可归儿童的救助项目，掌握救助项目经费的拨付、项目工作标准的设计和项目绩效的评估。州与地方政府在救助事务中扮演双重角色，一方面既能以救助项目执行者的身份向联邦政府提出项目申请，另一方面又要承担对本地所有受资助的救助机构的监督管理指导之责。各种公立、私立的无家可归儿童救助机构是项目的实际执行者，按照联邦政府的要求向无家可归儿童提供服务，并接受联邦政府、州及地方政府的检查评估。在这个系统中，联邦政府虽然是经费提供方，但如何使用经费则取决于经费的接收方：即州和地方政府以及各类救助机构。同时，联邦政府可以通过设置标准和评估绩效的方式，确保州与地方政府及救助机构的行动符合联邦政府的期待和目标。

从美国的实践中可以发现，救助无家可归儿童是一项公共事业，它是一系列计划、决策、制度和行动的结合，涉及到一个国家中各级政府乃至一些非营利机构的协同合作。目前，我国的流浪儿童救助体系建设还处于起步阶段，尤有必要借鉴发达国家的运作机制和管理模式。在分析美国政府在无家可归儿童救助事务方面的机构、职能和运作的基础上，本文对我国政府在流浪儿童救助体系建设中的职能提出以下建议：

第一，在各级政府中设置专司青少年事务的职能部门，形成流浪儿童救助的全面管理网络。中央主管单位可设于民政部，具体事宜由社会福利和慈善事业促进司下属儿童福利处统筹管理，主要负责流浪儿童救助的政策设计、项目发布、经费管理和成效评估。各省、市、自治区在民政局（厅）成立地方儿童与青少年事务管理机构，接受民政部儿童福利处的领导，但在具体事务运作上享有自主权，负责制定本地流浪儿童救助的操作方案，审查救助机构的资质，扶植发展从事流浪儿童救助事业的社会组织，吸引与整合社会慈善资金等。

第二，以救助项目为依托，发展中央—地方—社会组织三者协同合作的流浪儿童救助系统。中央划拨专项资金补助流浪儿童救助项目，民政部儿童福利处定期发布项目申请信息，制定申请程序，组织专家评审。项目申报工作由地方政府有关职能部门组织实施，包括开展宣传活动，对提出申报的社会组织进行政策指导、技术协助和激励等。获得资助的救助机构必须在规定时间内按照项目要求向流浪儿童提供服务，并在项目中期和结束后向民政部儿童福利处提交成果报告，同时还应接受当地政府主管部门不定期的检查和评估。

第三，建立流浪儿童救助工作质量评估体系，对流浪儿童救助工作的执行过程与成效进行监督评价。民政部儿童福利处在听取各地政府相关职能部门、流浪儿童救助机构和流浪儿童研究学者的意见的基础上，参考国外流浪儿童救助工作评估的经验，出台详细的工作质量评估体系。评估体系必须具有合理的评价指标、明确的评估内容、规范的评价程序和多样的评价方式。该评估体系作为全国流浪儿童救助工作质量评估的最低标准，各地可以此为基础，根据本地实际发展水平，自行增加评价指标或提高评估要求，以推动流浪儿童救助事业的进步。

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