鄢奥

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

中日公害纠纷的行政处理机制之比较

鄢奥

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

日本公害纠纷的行政处理机制在解决该国的公害纠纷发挥了非常重要的作用，多样的处理途径，严格的程序要求，我国现行公害纠纷行政处理机制较为不健全，我国可借鉴日本在此方面的先进经验，可谓“他山之石，可以攻玉”。

公害纠纷；行政处理机制；比较；启示

由于环境问题的日益加剧以及公众环境意识及维权意识的增强，环境纠纷日益增多。环境纠纷包括因环境污染造成的纠纷和生态破坏导致的纠纷，其中因环境污染造成的纠纷，或专以“公害纠纷”称之者，如日本，且日本专门制定《公害纠纷处理法》。在这个曾被称为“公害列岛”、“公害先进国家”经历四大公害病（熊本和新泻的水俣病、四日市的哮喘病、疼痛病）等环境重创后，制定了有着许多独特法律制度的《公害纠纷处理法》。西方国家的行政权力原则上不介入当事人之间的私法上权利义务之争的原则不相为伍，而以日本为代表的是将行政与司法两个领域加以混合，日本公害纠纷行政处理形式有斡旋、调解、仲裁和裁定4种方式[1]，形成了“行政准司法”制度，也有学者认为这种混合行为是民事行为或者行政行为（也可称为行政职责行为）。

一、公害纠纷行政处理机制概述

根据日本《公害纠纷处理法》第2条和《公害对策基本法》第2条的规定，所谓公害纠纷，是指由于工业或人类其他活动而造成的大气污染纠纷、水质污染纠纷、土壤污染纠纷，噪声、震动、地面下沉、恶臭气味等所引起的纠纷的总称；我国环保领域内，环境污染纠纷与日本的公害纠纷意义相同。公害纠纷行政处理制度是指拥有准司法裁判机能的国家或地方自治政府出于被害者与加害的企事业单位之间，就双方争执的公害纠纷进行迅速、公正处理的制度。公害纠纷行政处理行为的性质是一种行政准司法行为，从职能上看，行政机关是在行使纠纷处理职能；从功能上看，行政机关达到的功能与司法机关相似，解决当事人之间发生的环境权益纠纷，维护社会公平和正义；从某些程序特点上看，如程序的启动需要申请，这与司法权的被动性是相通的，以及行政处理机构也可运用职权调查案件事实等。

公害纠纷行政处理制度是一种形式为行政机关作为中立第三人来处理纠纷的纠纷非诉解决机制。公害纠纷行政处理制度最重要的两个原则为自愿（日本有例外） 和快速，自愿原则，是指行政机关不干涉当事人对纠纷解决方式的选择，但行政处理程序过程中，行政机关依申请启动程序公平公正的原则做出裁决，处理结果与当事人的主观意愿关联不大，这与民事诉讼中的程序是一致的，自愿提起，但处理结果不因主观意愿而转变；“快速”也是行政处理与司法诉讼的根本区别，“迟来的正义非正义”，效率和正义在处理争议中是当事人的首要追求，行政处理能够克服诉讼严格程序性导致的拖延，使纠纷得以迅速解决，从而减轻法院诉累及更好的保障当事人的权利。

公害纠纷行政处理制度在之前诉讼独是唯一解决纠纷途径的环境保护领域中无疑是具有重大意义的，第一，昂贵的诉讼费用与冗长的诉讼程序会让许多亟待救助的受害者望而却步，如棚濑孝雄提出的“无论审判如何完美的实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”[2]，同时迟延诉讼也会让污染范围扩大，而环境纠纷范围的扩大，诉讼纠纷长期的悬而未决会使纠纷扩大甚至激化，引发社会秩序混乱；第二，环境问题离不开环境科学技术，在纠纷处理的过程中必定存在为数不少的环境问题，若要当事人自行调查，这也将一定是以巨大的财力和精力为代价，环境纠纷行政处理在这方面会成为诉讼的良好替代，行政处理途径处理较诉讼而言更缓和，对避免大范围的群体性纠纷是有益的；第三，由于个体的主观感受不同，对环境污染的感知能力不同，达到环境标准并不代表一定可以避免纠纷，新的环境问题的出现与科学技术的进步是同步的，如PM2.5，按现有的环境标准进行审批是不现实的，这两种情形下，建立环境纠纷行政处理体系是非常有必要的。

二、中日公害纠纷行政处理机制的比较

（一）中日的公害纠纷行政处理机制的内容

日本公害纠纷行政处理制度根据1970年的《公害纠纷处理法》、1972年《公害调整委员会设置法》，主要内容包括以下两个方面；一方面是专门的行政机构的设置、性质及任务，该法规定处理公害纠纷的机构分为两级“公害调整委员会（中央委员会）”和“都道府县公害审查会（审查会）”。[3]中央委员会和审查会不是上下级的关系，是根据职责分类的，审查会主要处理本辖区内的公害纠纷，中央委员会则主要处理重大公害纠纷，这类机构是依据司法程序建立的具有独立性的准司法机构，其工作人员具有部分类似于诉讼工作人员的权力；另一方面是公害纠纷行政处理程序的处理方式及处理程序，公害纠纷的处理可以分为斡旋、调解、仲裁、裁定等过程，处理程序多样，1972年修改加入法的裁定程序（类似法院裁判程序）分为责任裁定和原因裁定，责任裁定是指当事人围绕着对由公害引起的受害的损害赔偿问题发生争议时，根据一方当事人的申请，公害等调整委员会就损害赔偿责任作出的裁定，原因裁定是指在因公害引起的受害产生损害赔偿及其它民事纠纷时，对当事人一方的行为是否损害的原因有争议的场合下，调整委员会根据当事人的申请作出关于损害原因的裁定[4]。责任裁定和原因裁定二者在法律层面都不绝对受到认可，但原因裁定有助于缩小公害的范围并即时的采取相应的对策，虽然并非一裁终局的形式但是有助于减轻当事人的举证负担。

日本的公害苦情相谈制度以及公害防止协定也是别的国家及地区不存在的，公害苦情相谈制度是日本纠纷处理中行政处理机构与遭受侵权人直接的沟通，效率较高，行政机关从中采取斡旋、劝告等方式进行处理；公害防止协定已由最初的地方公共团体与当地企业缔结协定扩展到地方居民单独同企业或居民团体与企业缔结协定，此项制度在《公害纠纷处理法》并没规定，所以法律上没有强制执行力，只有道德上的约束力，是否具有契约上的约束力，学界有较大争议，但对其实践上的发挥的作用却没有争议，正如有日本学者所言：“公害防止协定与法律和条例并列，成为第三种公害防止行政上的强有力的控制手段……如果没有公害防止协定，地方公共团体的公害控制简直就无从谈起，这就是今天的实情。”

我国公害纠纷法律规定的处理程序实行行政处理与民事诉讼相结合的“双轨制”，行政处理指的是环境保护行政主管部门进行的行政调解，其他程序尚未明确规定，行政裁决方式如今主要用于处理环境资源的权属纠纷问题，国外盛行的行政仲裁方式，在我国也是仅仅适用于有关海洋环境污染的损害赔偿纠纷。根据我国《环境保护法》第四十一条的规定，造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。此条规定了我国环境纠纷的行政处理机关——环境保护行政主管部门及其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，对提起事由、具体程序、具体期限等均未提及，第二款的规定用了一个非常模糊的词语“处理决定”，法律性质不明确，对于这种“处理决定”与自然资源保护中“责令赔偿损失的处理决定”相混淆的实践做法，全国人大法工委的回函无疑是最具权威性的回复—环保部门对这类纠纷的处理，在性质上属于行政机关居间对当事人之间的民事权益争议的调节处理，为避免混淆，近些年出台的单行法都改变了表达方式[5]。我国目前的环境资源法的权力体系是以内容泛化的行政管理权为核心，行政调解的内容法律规定本身并不具体，因此在行政处理过程中，行政机关的自由裁量权极大。

（二）中日的公害纠纷行政处理机制的异同

日本公害纠纷行政处理机制和我国的环境污染纠纷行政处理机制尽管差异较大，但仍有一些共同之处，一方面是行政处理机制的意义相同，都是为了及时地控制、减轻环境污染，保护受害人的正当权益，从而对环境污染引起的民事纠纷给予及时、公正的处理，日本《公害纠纷处理法》的宗旨之一就是使环境纠纷尚处于萌芽状态时就加以解决，做到防患于未然，我国的行政调解也是为了不使污染范围扩大，保护环境；同时，由于本身具有的专业性，在减轻法院审判诉累的同时，在取证、鉴定手段等方面也更便捷；另一方面是日本的行政处理途径包括斡旋、调解、仲裁、裁定，相对中国而言较多，但两国均有调解这种方式，均是行政处理机构以第三人的身份参加，基本原则都是出于自愿（日本有基于重大公共利益下的强制调解），不负责强行性的执行调解协议。

日本公害纠纷行政处理机制和我国的环境污染纠纷行政处理机制差异较大，主要体现在以下几个方面：

第一，法律上的地位不同。在法治国家，任何制度以及程序要想得到具体的实施以及达到预计的实效，必须得到法律的确认，经过法律的授权。日本有较多学者认为“在公害纠纷中，纠纷的行政处理程序有与司法救济同等的重要性”。在公害纠纷行政处理机制方面，日本的法律制度较为发达，专门制定了《公害健康被害者补偿法》和《公害纠纷处理法》，1970年颁布的《公害纠纷处理法》对公害纠纷行政处理的“公害”范围、处理机构、处理途径与程序等都做了具体的详尽的规定，基于此两部法律的日本公害纠纷行政处理程序成为日本环境法中相当有特色的部分，被我国及我国台湾地区、韩国等具有东方法律传统文化的国家所借鉴。我国没有制定专门的公害纠纷行政处理法律，我国有关公害纠纷行政处理机制的法律渊源散见于《环境保护法》以及其他单行法，内容较为概括，仅规定“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境管理权的部门处理”，对行政处理的受案范围、程序均未具体明确规定，留下许多法律空白，尽管行政调解可避免诉讼程序的繁琐和迟延，但行政机关的自由裁量权过大，会影响行政调解结果的公正性。

第二，行政处理的机构不同。机构是职能的载体，没有健全的处理机构，职能行使达到的效果便要大打折扣。日本《公害纠纷处理法》规定了日本的公害纠纷处理机构分为“公害调整委员会”和“都道府县公害审查会”两级，且对两机构的职责划分进行了明确规定，中央委员会和审查会的设立程序也是有严格的法律规定的，如“中央委员会由委员长和6名委员组成，委员长和委员是经过国会同意后，由内阁总理大臣任命的”，这也就保障了行政处理程序的权威性和“准司法性”的独立性、中立性，日本处理公害纠纷的准司法裁决机构还包括各地方自治体的公害灾情商谈室，所以在行政权力分散的日本，由于审判不及时、行政诉讼胜率较低，大多国民愿意选择这种方式[6]。我国行政调解的处理机构依据《环境保护法》第四十一条第二款的规定，履行此项职能的是“环境保护监督管理部门”，指的是环境保护行政主管部门和对环境污染防治实施监督管理的部门，所以我国没有专门的行政调解机构。由于环境保护监督保护监督管理部门没有专门的人员编制和经费来源，环保部门对行政调解的积极性也不高，很多时候是一种极为敷衍态度，如果调解不成，申请人可能连处理决定都拿不到，只被简单告知“去法院起诉”；再加上我国独特的“行政权力独大”加上环境保护监管体制内部的“隶属关系”导致了公众对其独立性和公众性的质疑，进而影响了这项制度在我国的发展。

第三，行政处理的方式不同。我国环境污染纠纷行政处理机制只有一种方式就是环境保护监督管理部门作为第三方进行的调解，另外包括极少范围的仲裁，根据《中国海事仲裁委员会仲裁规则》中规定，中国海事仲裁委员会可以受理关于海洋环境污染损害的争议案件，无论是否具有涉外因素，当事人均可以请求海事仲裁委员会进行仲裁。日本可依四种方法做出处理，斡旋、调解、仲裁、裁定，仲裁及裁定是只能有中央公害调整委员会做出的，仲裁是离法院判决性质最近的一种方式，裁定是日本《公害纠纷处理法》1972年修改时加进去的，也是较有特色的。中央公害调整委员会的裁定包括两种，一是责任裁定，责任裁定是以当事人的申请而启动的，较一般的行政管理程序严格，裁定委员会有一些类似法院审判人员的权利，如询问当事人、调查证据等，当事人对裁定结果不满意就会重走诉讼程序，二是原因裁定，裁定属于行政裁决的一种，原因裁定是就公害纠纷损害结果和侵害行为之间是否存在因果关系所作出的行政判断，原因裁定可减轻当事人的举证责任，及减轻、防止损害扩大的作用，本身原因裁定最大的意义应是体现在民事诉讼上的意义，但是遗憾的是，无论是原因裁定还是责任裁定，现行日本的法律均不必然认可，且原因裁定没有确定当事人的权利、义务，不属行政诉讼的对象，“准司法程序”却体现不了终局性，效力堪忧，这是一个小小的遗憾，但是这一程序的运用，对于辨明当事人之间的权利、义务关系起到了特别的作用，1993年日本制定的《环境基本法》也采纳了这一制度。

第四，产生的效果差异较大。日本自1970年设立至2009年年末，中央公害等调整委员会共受理了803件纠纷。至2008年年末，都、道、府、县公害审查委员会受理了1206件。公害纠纷处理制度为有效地减轻法院受理案件过多、体现环境准裁判的专业技术性做出了积极的贡献。日本支持纠纷制度的行政处理网络分布的非常广泛，以及规范且广泛的环境教育，公众对环境纠纷处理的程序非常了解，且愿意扮演社会监督者的角色，这也就加深了公众对行政纠纷处理的依赖度，纠纷行政处理程序又向公众提供了许多窗口，这也就是一个良性循环了。环境纠纷行政处理促进了公众成为日本环境管理“三元”结构中的重要的“一元”。我国近些来，环境纠纷每年以超过20%的速度增长，但环保行政机关在处理环境纠纷领域内的影响力一直不大，公众对环境纠纷行政处理的依赖度不够，这是由于我国环境保护法的权利（力）格局是以政府的环境管理局为核心的，这一格局导致了公众对政府环境保护职能的过渡依赖，从而公众自己缺乏自我管理、自我服务和自我完善能力，参与环境保护的意识不强，孰不知政府的环境管理权是以公众的有效监督和配合为前提的？

三、日本公害纠纷行政处理制度对我国的启示

日本公害纠纷行政处理制度有许多独树一帜的地方，尽管每一项制度都有其独特的成长土壤，不可盲目引进，但仍可给我国带来不少启示，如加强宣传教育，提高公众的参与热情，增加行政裁决等行政处理方式，以改变我国环境行政处理方式单一和“和稀泥”行政调解的现状。

（一）法律明文规定有关行政处理的内容

一项制度要想得到民众及社会大面积的认可及发展，在法治国家中，唯有通过立法，日本《公害纠纷处理法》详细规定了行政处理的相关内容，《公害健康受害补偿法》专门规定身体受害的补偿问题，将公害救济行政处理及补偿制度化，行政机关无过多的自由裁量权，有一定的程序要求。我国现行基本法《环境保护法》关于行政处理的规定太过宽泛，方式、要求、程序均未进一步规定，可修改环境保护基本法增加相应的内容，以达到行政处理的目的，一为及时的解决纠纷，保护当事人的权益，二为减轻法院诉累。

我国应改变现今行政处理方式单一的情况，我国传统的“息讼”及对政府的“权力”信赖是有助于环保纠纷行政处理机制的发展的，可参照日本，加入行政裁决和行政裁定，单纯的行政调解容易影响环境保护监督管理机构的工作积极性，容易造成行政机关推诿，进而损害环保部门的执法权威。我国自然资源纠纷行政处理是提起诉讼的先行程序，行政处理是一项有确定力、约束力和执行力的可诉具体行政行为，笔者认为自然资源纠纷和环境污染纠纷应统一，立法应协调，无论是从法律制度和体系的统一还是为了更好的笔者认为应将行政裁决行为纳入。行政裁定，按照我国现行国情，司法独立，法院内部均不存在隶属关系，审判机关完全采信行政处理的结果是不可能的，但参考作用是不容置疑的。原因裁定是就公害纠纷中损害结果和侵害行为之间是否存在因果关系的行政判断，因果关系的确定是民事诉讼上争议最多的地方，环境保护监督管理机关专门的行政处理不仅可以减轻诉讼中的当事人的举证责任，还可以发挥专门机构专业人员专业知识的作用，减轻法院的负担。

（二）建立独立机构解决环境污染纠纷

日本《公害纠纷处理法》明确规定了设立国家公害等调整委员会和各都、道、府、县的公害审查会作为日本处理公害纠纷的准司法裁决机构，《公害纠纷整委员会设置法》第2条规定，公害等调整委员会是总务省下属的一个独立的行政单位。环境行政机关拥有其他主体不具有的专业优势，应充分发挥其在处理环境污染纠纷的作用。我国现在的环境保护行政机关和环境监督管理机关一体的，没有专门的处理环境污染纠纷的机构，但简化政府机构的设置是我国的趋势，所以在我国单独设立一个专门的行政机构并不现实，也是劳力伤财的事，但是可以从现行的环境保护行政机关下设一个专职为行政处理的机构，可类似于司法局与公正处的关系，是独立的组织机构，由司法局批准、监督和管理，依据《公证法》第二十九条，设立公证机构，由所在地的司法行政部门报省、自治区、直辖市人民政府司法行政部门按照规定程序批准后，颁发公证机构执业证书。笔者认为下设的机构也应是一个独立的组织机构，在人事、财务上不受环保部门的约束，唯有这样才能提高行政处理的公正性和权威性[[]]为保证纠纷机构的中立性及专业性，组成人员应尽量多样化及专业化，如学术领域的专业人士、精通环境管理的行政人员不可或缺。

（三）规范现行的调解制度

我国环境保护法对公害民事纠纷的行政调解处理程序至今未做具体的规定，也没有较大影响力的案件是通过这种途径解决的，而日本的调解制度却成功解决了类似香川县丰岛产业废弃物案件、岛根、鸟取两县临界的中海本庄地区因实行围湖造田工程而影响水质申请调教的案件等涉及地域广阔的重大公害案，究其根源是其相关的制度比较完善、规范。

第一，行政调解应规定有专门的人员以第三人的身份听取当事人的意见，独自进行事实调查，亲自起草调解方案，而且应着力帮助调解方案的落实，若行政机关在调解完成后就置履行过程于脑后，当事人而后只能向法院起诉，那行政处理也就没有达到本身的目的，调解机构应以纠纷最终得到解决为目的；第二，按照我国现行法律，调解的基本原则就是自愿，但由于环境污染纠纷的特殊性，可在涉及公共利益时强制调解；第三，一般而言，调解费用都较诉讼低，环境污染纠纷中，受害者一般都是处于弱势地位，为保护这类人的权益，笔者认为国家可承担部分费用，并增加缓交、减交等措施。环境纠纷提起诉讼成本较高，降低行政处理受害者的成本不失为良策。

日本由于60年代频发的公害事件，日本制定相关法律以改变该局面，同时配以针对性的、专业性的广泛环境宣传教育，同时日本对环境纠纷行政处理机制的出发点及目的均非常清晰，可依申请或者职权，行政机关须公正、及时的做出处理决定，达到保障公民“诉权”和维持社会正义的目的，这就可克诉讼繁琐迟延之短，收行政快捷、专业、灵活之长，因此日本公害纠纷的行政处理方式发展迅速，也为解决公害纠纷发挥了较大的作用。行政处理具有及时、迅速、成本低的优点，也有利于当事人之间维系良好的信赖关系，我国的环境污染纠纷行政处理机制相对而言不够健全，而公害纠纷的行政处理程序是行之有效的程序，为使该项制度在我国发挥更大的作用，我国应借鉴日本的先进经验，但同时也应考虑每项制度都有其必需的内生性社会环境。

[1][日]原田尚彦.环境法[M].北京：法律出版社，1999.38-39.

[2][日]棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].北京.中国政法大学出版社，1994.266.

[3]冷罗生.日本公害诉讼理论与案例评析[M].北京:商务图书馆，2005.406-408.

[4]王彬辉.日本公害纠纷行政机制与我国之借鉴——以日本丰岛产业废弃物调解案为例[J].行政与法.2008.93.

[5]汪劲.中国环境法原理[M].北京：北京大学出版社，2000. 366-367.

[6]王灿发.环境纠纷处理的理论与实践[C].北京：中国政法大学出版社,2002.318-325.

[7]尹永胜.环境纠纷的非诉解决机制研究[D].河南大学,2010. 23-24.

Comparison on thePublic NuisanceDisputeAdministrative Processing MechanismBetween China and J apan

YAN Ao
（Hunan Normal University，Changsha，Hunan，410081）

Japan's public nuisance dispute administrative processing mechanism in solving the country's public nuisance disputes played a very important role.It has a variety of approaches and strict application requirements.However,the current public nuisance dispute administrative processing mechanism of our country is not perfect,we can draw lessons from the advanced experience of Japan in this aspect,it may be said"his mountain,can offend jade".

public nuisance dispute;administrative processing mechanism;comparison; revelation

D922.112

A

2095-1140（2013）04-0038-06

（责任编辑：天下溪）

2013-05-03

鄢奥（1988-），女，湖南衡阳人,湖南师范大学法学院2011级环境与资源保护法学专业硕士研究生，主要从事环境法学研究。