邓志强

社会转型对社会管理的挑战及其应对

邓志强＊

社会转型的加速，给社会管理带来了严峻挑战，传统的社会管理模式已经跟不上“社会转型”的步伐，存在着诸多问题：社会管理理念滞后、主体一元、方式单一、机制乏力等。直面社会转型，社会管理也要“转”： 社会管理逻辑要转化；社会管理理念要转变；社会管理主体要转升；社会管理载体转换；社会管理方式要转型。

社会转型 社会管理 转型管理

社会转型是一种整体性的发展，是一种全面性的结构变动，不是单方面指标的变动。人类社会总是处于不断的变迁之中，而社会转型是社会变迁当中的“惊险一跳”，是从原有的发展轨道进入到新的发展轨道。“惊险一跳”意味着社会转型有风险，会带来一定的社会矛盾和冲突。郑杭生认为，目前，中国正处于社会转型的加速期，转型速度大大加快，广度空前未有，深度史无前例，难度前所未有，向度十分明确。这意味着我国社会转型的复杂性。而社会管理是以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，促进社会良性运行及和谐发展的活动。

“有着中国特色的、不完全成熟的社会管理在社会转型期是一个新课题。”[1]马琳娜.试论转型期对我国社会管理的影响及对策[J].传承,2011,(8).社会转型的加速，带来了新的变化和新的特点，对我们的社会管理也提出了新的要求，给我们的社会管理带来了严峻挑战，那么，社会管理如何应对社会转型带来的的挑战？要实现良性社会转型，社会管理要进行战略性转变。可见，社会管理之“转”是社会转型的题中之义。

一、社会转型给社会管理带来的挑战

在社会转型下，社会运行犹如交响曲的演奏，在演奏过程中，可能会出现不协调的声音，那么就需要指挥得当、协调有力的指挥家。这就要求指挥家能够很好地协调社会关系，化解社会矛盾，即提升社会管理水平。当好这个指挥家，首先要意识到社会转型给社会管理带来的严峻挑战。

（一）社会转型带来了新的变化

十六届六中全会用四个“深刻”来概括社会转型的变化，即“经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”。这深刻说明社会转型带来的影响，这对我们的社会管理也提出了更高的要求。与此同时，社会转型带来两个必然，第一个必然：转型必然会带来社会结构的变化，经济政治利益的分化，思想意识多元化，生活方式多样化。比如说多元化，多元化意味着有分化，有差异，不同利益群体就会因此产生冲突，所以，我们进行社会管理，在制定社会政策的时候，就可能会听到不同的声音，要协调不同群体的利益关系，这实际上给我们的社会管理增加了难度。第二个必然：转型必然会带来一定的矛盾和冲突。这些深刻和必然给我们的社会管理带来了严峻挑战。

（二）社会转型冲击着社会管理

德国社会学家贝克在其名著《风险社会》一书中所揭示的，在后工业化时代，人类正步入“风险社会”。当今中国，正处于工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化交织的战略机遇期和矛盾凸显期，遭遇社会转型拐点。经济飞速发展带来的不协调、不科学、不可持续的负面效应和社会断裂，集中投射、释放于社会层面，对社会管理的压力重负不言而喻。我国社会管理体制能否及时化解社会矛盾，维护和谐稳定的发展局面尤为重要。可见，社会转型的加速给社会管理带来了极大地冲击，增加了社会管理的难度，提高了社会管理的成本，增加了社会管理的复杂性，主要表现在以下几个方面。

第一，社会失序。社会管理的核心是维系社会秩序。但是，因为社会转型，原有的规范或规则失效，社会秩序出现一定的混乱。在日常生活领域中，这种社会失序的现象更是随处可见：假冒伪劣盛行，坑蒙拐骗泛滥，摔倒的老人无人敢扶，受残的儿童为歹人利用。社会失序给我们的社会管理增加了难度。

第二，结构失衡。在社会的转型中，区域发展差距越来越大，城乡发展的差距越来越大，出现了区域结构失衡，城乡结构失衡，这必然带来阶层的分化。孙立平教授提出了“断裂社会”，认为社会转型，就像一场马拉松，跑着跑着，一部分人就被甩到体制外去了，社会整合能力开始下降。所以，结构失衡引发社会分层的碎片化，这也冲击着社会管理。

第三，行为失范。“失范”是转型社会的一种突出社会现象。 法国著名社会学家迪尔凯姆提出了失范，他认为，失范像一个幽灵一样徘徊在法国转型社会之中。失范是社会运行过程中的病态现象，将威胁社会的良性运行和发展，比如说群体性事件，就是一种行为失范，这给社会管理带来了挑战。

第四，弱者失语。由于在生理上、社会上处于弱势地位，弱势群体在基本生存和基本权益上，普遍丧失了话语权。当前，“被”现象走红就折射出弱者的无奈和调侃。当弱势群体的合法利益无法表达，长期被扭曲、误解和掩盖，久而久之就可能引发社会冲突，这也冲击着社会管理。

二、传统社会管理存在的问题

社会转型给社会管理提出了更高的要求，传统的社会管理模式已经跟不上“社会转型”的步伐，存在着诸多问题：社会管理理念滞后、社会管理主体一元、社会管理方式单一、社会管理机制乏力等。

（一）社会管理理念滞后

我国对社会管理的认识还不够清晰，社会管理理念尚未成熟。一是有限政府的理念尚未确立。从政府、市场和社会三者关系来看，中国处于全能主义政府的转型过程中，然而，当前市场经济制度并非健全，公共社会发展正刚刚起步，有限政府理念尚未确立，这必然导致社会管理理念滞后。政府往往习惯于凌驾社会之上，很难与市场、公民社会分享管理权限，共同完成社会管理任务。二是较难形成服务理念。一些地方领导干部仍然只重视经济增长，对社会民生建设缺乏兴趣和热情，关于社会建设和社会管理方面的目标和任务则比较宽泛。经济建设是“一手硬”，而社会管理是“一手软”。政府往往习惯于对各种社会组织和社会成员进行严格的控制和管制，往往是从内部控制需求出发，而非从社会本位出发满足社会和公民的多层次需求，因此，服务理念较难形成。三是政府角色扮演不清晰。社会管理离不开国家和政府对公民社会及社会公共事务的能动治理。政府在社会管理中应该扮演什么样的角色、起什么样的作用、管理哪些社会事务、怎样管理、如何与公民社会组织共同进行社会管理等是政府进行有效社会管理必须厘清的前提性问题。

（二）社会管理主体一元

虽然中国公民社会正随着市场经济和民主政治的发展而迅速崛起，但是作为社会管理主体和基础的公民社会很不发达，公民社会对社会管理的参与程度很低。公民社会赖以发展的组织基础非常薄弱，公民社会组织的发展面临许多制度性困境，公民的社会参与意识和程度还很低，公民社会领域自我管理所需要的组织载体和公民的志愿精神及公共精神都不同程度地不成熟或缺乏。[1]何增科.社会管理与社会体制[M].北京:中国社会出版社,2008:52．社会管理主体主要包括两大类：一是党政机关，二是公民社会组织。然而，政府在社会管理体制中的一元主体地位使得政府长期垄断了社会公共事务，既“掌舵”又“划桨”，尚未形成社会管理多元主体共同治理的局面。在社会管理上，政府喜欢单打独斗，不喜欢找帮手。政府这种包揽一切的做法，容易产生越位、错位、缺位问题。而且社会事务复杂多变、社会冲突形式多样，社会问题千差万别，政府一元的主体进行社会管理肯定是不行的。政府不可能什么都管，也管不好。多元的社会需要多元化的主体参与社会管理。

（三）社会管理方式单一

传统社会体制是以“单位制”为主要特征的高度一元化的集中体制。政府对社会管理以“单位”为依托，主要依靠管制化的行政手段和简单的惩治处罚对社会成员进行管理和控制。随着社会主义市场经济体制的确立，公民社会领域也逐渐兴起，面对分化的多元社会，完全依托“单位社会”的管理方式手段已不能再适用。

政府从满足自身需求出发，往往采取自上而下的管理方式，常常采用行政强制手段，有人认为，社会管理就是把人管住，仍然主要依靠行政手段管、控、压、罚方式，谈不上运用教育、协商、疏导等办法解决社会问题。特别是网络社会的到来，虚拟社会有新的特点和新的规律，传统的社会管理方式已经不能适应虚拟社会的管理。

（四）社会管理机制乏力

一直以来，我们强调“稳定压倒一切”，形成了思维定势，这种做法也向民众提供了一种误导性的预期。“是否影响稳定”就成为一些政府官员解决问题时的选择标准。可能影响稳定的，就努力解决；不会影响稳定的，就尽量拖延，甚至不予理会。长此以往，民众也就明白了政府解决问题的标准，从而将所谓“闹”作为博弈的一种手段，作为施加压力的一种方式。这意味着，如果你要想让你的问题得到解决，就得闹，就得制造一点事端。所谓“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，就是由此而来。因此有些群众“信访不信法”、“信闹不信理”，社会管理机制、制度也就失效、乏力了。

三、社会管理如何应对社会转型

面对社会转型，要改革和创新社会管理体制，要弄清社会管理事务中哪些是政府该管的，哪些是不该管的？该管的用什么方式管？

（一）社会管理之“转”

在转型社会中，社会管理能不能一成不变，必须转型。社会管理逻辑要转化；社会管理理念要转变；社会管理主体要转升；社会管理载体转换以及社会管理方式要转型。

1.社会管理逻辑要转化。社会管理逻辑要转化，这是社会管理“转”的关键所在。一是从被动回应转向主动预防。在社会管理中，我们往往是等问题发生了，冲突产生了，事态恶化升级了，才进行救急，才匆忙应对。这必然会陷入被动应对的局面，头痛医头脚痛医脚，治标不能治本。所以，我们必须转变，要从源头上治理，使社会管理关口前移，做到未雨绸缪，主动预防，使社会矛盾和冲突少发生，少转化，少激化。二是从体制化治理转向制度化管理。我们来比较下体制化治理和制度化管理。两者在很多情况下甚至截然对立：制度化的核心是法治，而体制化的核心是人治；制度化的渠道是司法建设和社会建设，而体制化的渠道则是架设更多的政府部门和过度行政化；制度化认为稳定和表达缺一不可，而体制化则认为稳定压倒一切；制度化相信化解社会矛盾需要全社会的参与，而体制化则相信解决社会矛盾只能依靠政府的力量。可见，我们的社会管理必须转向制度化管理。

2.社会管理理念要转变。理念的转变是社会管理“转”的前提条件。以前我们对社会管理的理解局限于管制、约束、压制，其实不然，社会管理的理念要转型。一是从管制理念转向服务理念。社会管理说到底是对人的管理和服务。管理是服务的手段，服务是管理的最高境界。胡锦涛强调，社会管理要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。二是从官本理念转向民本理念。在社会管理中，有的同志往往是眼睛向上，对上级负责。比如说，当招商引资与群众诉求发生冲突时，他们会选择招商引资，因为招商引资可以推动经济增长，与自己的政绩挂钩。而社会管理面对的往往是些繁琐细小的事情，体现的往往是“隐性政绩”，可这些小事却与人民幸福安康息息相关。勿以善小而不为。我们的社会管理要眼睛向下，重心下移，心中要有老百姓，对老百姓负责。

3.社会管理主体要转升。在社会管理主体上，要转升，从一元化主体转向多元化格局。在社会转型期，政府不可能包打天下，包揽所有社会管理事项，需要多元化的治理主体。众人拾柴火焰高。我们已经明确提出要构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。政府应明确在社会管理方面的责任，发挥主导作用，鼓励社会组织、公众共同参与。2010年香港的一位老太太逼停了造价逾700亿港元的港珠澳大桥项目。66岁的朱绮华认为，港珠澳大桥的环境评估没有包括臭氧、二氧化硫及悬浮微粒的影响，因而不合法，而且不合理，提出了7项理由，2009年通过法律援助申请司法复核。2010年4月18日，香港高院裁定香港环保署批准的环保报告无效，大桥因此停工。因为环保问题，一个年过花甲的香港老人仅凭一人之力就能逼停了在建港珠澳大桥，让公众直呼不可思议。港珠澳大桥被老太逼停，并不是她有多大能耐，而是香港有一套能保证公众充分参与规划的制度，有一个容纳普通人利益诉求的通畅渠道。

4..社会管理载体转换。社会管理载体要从“单位”转向“社区”。过去，为了建立计划经济体制，在社会管理方面，我们是以单位为载体，单位不仅是一个工作场所，而且更是一个生活共同体，是社会管理的基本单元。改革开放以来，中国社会发生了剧烈的变迁，在从传统的、封闭的农耕社会向现代的、开放的工业社会转型的过程中，我国的所有制结构出现了变化，社会流动越来越频繁，尤其是社会主义市场经济体制的确立，取代了高度集中的计划经济体制，这些都使得“单位制”失去了生存的土壤，不得不走向崩溃瓦解的地步。现在，社区日益成为社会管理的最基本单元。单位向社区转变了，单位人变成了社会人，社会管理的载体也必须转换，从工作场所转向生活场所，从单位转向社区。

5.社会管理方式要转型。社会管理方式要从静态管理型转向动态管理型。改革开放以前，我们是高度集中统一的计划经济体制，静态管理成为主流的社会管理模式。但是，随着市场经济体制的建立，社会流动不断增强，社会关系复杂化，多元化，这意味着社会管理者不能再用千遍一律的方式去管理千变万化、千差万别的社会。因此，社会管理方式必须转向动态管理型。要从传统单一型转向现代综合型，从管制控制型转向协商协调型。

（二）社会管理应对社会转型的策略

总体而言，社会管理应对社会转型的策略就是加强和创新社会管理，实现社会管理的转。创新社会管理在本质上是以人为中心的管理，在起点上强调个体需求，在过程上强调多元参与、自治和社会服务，在结果上强调个体需求的满足。社会管理转型之所以成为可能，源于转型社会对情理的需要，非政府组织的自治对传统行政方式的改善，以及中国社会发展滞后的现实压力。

1. 理性定位冲突。理性对待当前的社会冲突和矛盾。注意把握三点：第一，在一个多元的现代社会，在一个利益分化的时代，社会冲突和矛盾主要是利益矛盾和利益冲突，这是正常的社会现象。第二，利益冲突和矛盾与政治矛盾、民族矛盾有着本质区别，利益矛盾不是原则性对立的矛盾，是可以通过讨价还价、协商调解来处理。第三，更为关键的是，社会冲突和矛盾不一定是消极的，也有相当部分的积极作用。科塞提出了“安全阀效应”，闸门打开，水流出了，可以降低崩堤的风险。社会冲突必须通过一定的形式把把情绪发泄了，这样可以释放社会压力，缓冲社会紧张程度。

2.强化两种意识。第一，服务意识。要时刻牢记服务宗旨，要时刻牢记以人为本。始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为社会管理的出发点和落脚点，寓管理与服务中。要急群众之所急，思群众之所想，通过社会管理来满足群众的需求。如在信访工作中，我们要把来访群众当家人，把群众来信当家书，把群众反映的问题当家事。

第二，忧患意识。当前我国正处于社会转型加速期，处于社会矛盾凸显期，社会问题不少，社会冲突增多，而且我们的社会管理也面临许多问题。所以要有忧患意识，高度重视社会管理。

3.建立健全制度。面对社会冲突和矛盾的时候，我们有的同志往往是惊慌失措。为什么会这样？我们可以把社会矛盾、社会冲突看作水，这个水在一个现代社会，虽然你觉得很凶猛，但不用太担心，因为这个水在渠里面流，往什么地方流，在什么地方拐弯，什么地方急一点，什么地方缓一点，人们是可预测的。关键的问题是，他有“渠”。我们现在的问题是什么？就是没有那个“渠”，水来了，不知道往什么流。在可以流的地方，不可能流的地方到处筑坝。所以说，要使社会问题解决常态化，我们必须建立健全社会管理相关制度。著名未来学家托夫勒的话对制度的功能给出了高度的评价。他指出，经济的快速发展，新的时代浪潮的形成，关键不在于科技，不在于人，而在于制度。试想，如果农民工在被拖欠工资时有表达利益要求的制度化途径，何至于出现“跳楼讨薪”、“持刀讨薪”的冲突事件？

社会管理不是要消除、也不可能完全消除利益矛盾和冲突。旧的矛盾和冲突解决了，新的矛盾和冲突会随之而来。一个好的社会，不完全在于是有没有矛盾和冲突，而是在于两点，第一，社会能不能容纳冲突，容纳冲突的能力有多强；第二，有没有制度化的办法去解决冲突。构建完善的社会管理制度体系非常重要。因此，我们要建立健全维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。

4.政府必须转型。政府的职能要转型，从全能型政府向有限型政府转型，从权力政府向责任政府转型，从管制型政府向服务型政府转型。政府由微观管理改为宏观管理，使政府的干预由“有形”变为“无形”。由于政府在社会管理中仍处于主导地位，并直接从事大量微观而具体的社会管理活动，从而使政府疲于应付各种社会问题，还容易使民众对政府产生依赖心理。因此，政府要淡出原本不该涉足的领域，将自己不该管、管不了也管不好的社会职能归还社会。“政府必须明确自己的责任边界，凡是分内的准公共产品绝对不能通过市场化和社会化的方式随意交给社会团体和社会组织承担，尤其是在其成熟度不高、担当公共服务责任乏力的情况下，即使是准公共产品也不能随意转移责任。”[1]李好臣.论政府在社会管理中的定位[J].中共中央党校学报,2011,(5)．政府职能应重新定位为通过为社会立法，制定规则，借助社会政策对社会生活的各个领域进行干预和调节，以维护社会公平，达到社会稳定运行的目标，避免“有组织的不负责任”。

5.培育公民社会。国家、市场、公民社会是现代社会管理的三个基本机制。政府不可能是万能的，市场也不可能是全能的。公民社会可以有效地弥补两者之不足。公民社会对于我们社会管理有着非常重大的意义。有一句诗，春江水暖鸭先知。其实在现实生活中，很多社会冲突和矛盾都是社会组织先发现，先察觉的。美国社会就非常重视社会组织建设，培育公民社会。美国一个著名的社会学家普特南在1995年就写了一篇文章《独自打保龄球：美国下降的社会资本》，他发现，在 1980 年到 1993 年 间，美国打保龄球的人数增加了10%，但保龄社团却减少了40%。这意味着美国的公民社会内部产生了不信任，公众参与社会管理的热情在降低。这是不利于美国社会的良性运行。所以，加强和创新社会管理，我们要积极培育和发展社会组织，提高公众参与社会管理的能力。由于非政府组织能够有效矫正政府失灵和市场失灵，因此，我国现有的政府职能应该进行有序转移，让社会组织充分发挥其社会治理的职能和作用，让社会组织承担一部分社会治理职能和社会责任，从而实现管理者与社会的“共同治理”。

6.加强社区建设。“基层社区是促进社会和谐稳定的前沿，是服务社会的窗口，是社会管理的根基所在。”[2]谭桔华.社会结构转型与社会管理创新[J].湖湘论坛,2011,(3):93．要充分发挥社区建设在加强和创新社会管理中的作用。建立法治社会，依法管理，但并不意味着一切社会冲突和矛盾都要通过法律程序来解决。“乡土无诉”，老百姓的大量纠纷和冲突可以通过社会调解来解决，可以把问题解决在基层。社区就应当承担这个责任，社区建设要发挥社会组织力量的作用。

中国社会要实现良性转型，向和谐社会迈进，社会管理就要“转”。只有如此，在处理社会冲突和矛盾时，不仅能“水来土掩、兵来将挡”，而且更为关键的是，能做到未雨绸缪，提前预防。

*邓志强（1979- ），男，湖南郴州人，中共湖南省委党校共青团理论教研部教师，华东师范大学社会发展学院博士研究生，研究方向：网络社会学。