□褚 婷

(西南政法大学 刑事侦查学院，重庆401120)

近年来，人民警察执法受阻，合法权益得不到保障甚至屡屡受到不法侵害的情况常有发生。事实上，保护人民警察的合法权益和保护人民的合法权益是相辅相成的两个方面，只有保护人民警察的合法权益，才能真正使国家、集体和人民群众的合法权益得到保护。人民警察的权益包括执法权益和个人权益，其中执法权益是民警依法执行公务时权利和利益的总称，而个人权益是指警察作为一个自然人所享有的公民权益。我国目前不论是法律层面还是制度层面都显露出对警察个人权益保障的忽视和弱化。

《中华人民共和国人民警察法》第3条第二款规定:“人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。”本文中仅指公安机关的人民警察。有人认为警察是“具有武装性质的，维持社会秩序、保护国家安全的国家行政力量”。［1］笔者认为，不论怎样给警察定义，都不可否认警察首先是公民，应当享有一切普通公民享有的民事权利，如生命健康权、人格尊严权、休息休假权等等，只是由于其职业的特殊性，人们往往突出其行政属性而忽略其作为普通公民和劳动者的属性。当警察的基本权益遭受侵害却无法像普通公民一样利用法律的途径寻求救济时，还谈何维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的人身财产安全。长此以往，受到侵蚀的不单单是警察的权益，还有国家的执法权和法律的尊严。

一、我国警察个人权益遭受侵害的现实状况

(一)执法过程中警察人身等权益受到侵害

在暴力犯罪全球化的今天，暴力袭警案也逐年增加。据公安部统计，仅2005年上半年，全国公安机关共有3382名民警因公负伤，其中有170名民警因公牺牲。［2］如2011年1月4日上午11时20分许，山东省泰安市发生一起歹徒持枪拒捕杀人案。歹徒在逃跑期间持枪抢劫，换乘4辆过往车辆，两名民警和一名协警不幸殉职，两名驾驶员受伤。案件发生后，在全国引发了关于警察个人权益保护的探讨。

在立法层面，针对伤害警察的犯罪，世界各国都规定了较为严厉的处罚。虽然我国也有相关法律规定，但都规定得较为笼统，仅将警察视为一般国家工作人员或是一般公民对待，对警察没有特别的保护措施，忽视了民警的执法特殊性［3］。相反，法律对警察职责的规定却相当严苛，例如:警察无论是在上班时间，还是在下班时间，遇到其职责范围内的事情，都不能不作为;职务上、业务上负有特定职责的人，不能够紧急避险等。从我国法律对警察的要求和保护上不难看出，对警察的要求远远多于对其的保护。

(二)警察超负荷工作，工作不定时，休息权难以得到保障

我国《宪法》明确规定了公民享有休息权等基本权利，警察也是公民，同样也应该享有这项基本权利。尽管近年来公安部及各地公安机关相继出台了从优待警的政策，但由于警力严重不足、警察职能泛化、法律保障缺失等原因，公安民警长期超时超负荷工作的状况难以在近期内改变，警察正常的休息时间无法得到保证，警察休息权的保障并未得到真正落实。

1．警力严重不足，警力配置与工作任务之间不成比例。目前世界发达国家警察与人口的平均比率达万分之三十五，而我国约为万分之十二，远远低于平均水平。加之我国幅员辽阔，各地发展不均，一些偏远地区的警力就更为匮乏了。此外，国外的警察85%以上都是一线的实战警察，而我国警力分布呈现的是机关警察比例高、基层警察及一线实战警察比例少的“倒三角”。资料显示，中国的警力从整体上是严重不足的，而这种整体的不足，又因为层级分布的“倒三角”而更显突出。据不完全统计，全国派出所警力仅有40万人，占全国警察人数的23．5%，［4］但在公安工作中，派出所的工作量占据了总数的80%。工作量和警力的比例严重失调，这些都导致了很多公安基层及实战民警长年奔波辛苦，超负荷工作，生活无规律，积劳成疾致使体力严重透支的现象。［5］

2．警察职责过分延伸。我国正处于社会转型时期，政府正由管理型政府向服务型政府转变，公安机关作为国家权力的实施者，在服务的同时还必须捍卫法律和国家的权威。警察队伍是一支备受关注的社会群体，一些主流新闻媒体为了宣传和树立榜样形象，一味强调其服务性，扩大警察的服务范畴，这无疑会消耗大量的警力和物力，大大降低警察打击违法犯罪的职能效果。近几年公安改革提出的“有困难，找警察”，“有警必接，有难必帮”的承诺，混淆了警察的根本职责，导致警察的管理范围无限扩大，群众对警察职责的理解泛化。像民间借贷纠纷、维修水管、爬楼开锁等110报警求助要求层出不穷，而群众一旦得不到公安机关对外承诺的服务，就会批评抱怨警察甚至向上级部门投诉，这不仅会影响警察处理其他职责范围之内工作的效率，也降低了警察办事的积极性。［4］

另一方面，实践中很多政府职能部门对警察的职能范围也产生误解，经常要求警察介入大量的非警务活动，例如房屋拆迁、市容整顿等。2004年公安部下发了《公安部关于进一步加强公安派出所建设的意见》，提出要减少非警务活动，遇到有综合执法等需要动用警力的，必须报请当地公安机关主要领导批准。［6］但从实践来看，这几乎是一厢情愿，仅仅是公安机关一家在吆喝，没有得到其他职能部门的回应和支持。这与公安机关自身隶属性质不无关系，作为行政机关，除了接受上级公安机关的领导外，还得接受当地政府的领导，面对领导的调遣，作为一支纪律队伍岂有不服从的道理。加之公安机关部分经费还得依靠当地政府部门解决，如此便使得警察介入非警务活动不可避免。

3．有关法律法规缺乏可操作性。按照我国《劳动法》规定，工作人员实行每天8小时工作制，每周5天工作日，我国每年除去节假日约有240个工作日。但由于警察工作的持续性、突然性、不确定性和不可离岗性，除正常上班外，还有节假日值班、加班备勤等。因此，警察每天工作时数平均达到11－15小时以上，每年每个民警平均工作时间在380个工作日左右，［7］警察一年的工作量相当于其他公务员两年半的工作量。《公安机关组织管理条例》第38条规定，“公安机关人民警察在法定工作日之外工作的，应当补休;不能补休的，应当给予补助，具体办法由人事部会同财政部规定。”《公安部关于进一步加强思想政治工作落实从优待警的若干意见》规定，“科学组织实施民警年休假制度，保证民警得到必要的休整。对超过法定时间工作的民警，应当安排补休。积极创造条件，组织长期超负荷工作、积劳成疾的民警以及常年工作在基层和一线的老业务骨干进行疗养。对患严重疾病的民警要强制进行休假疗养。”尽管以上规定中都涉及到了对警察休息权的保护，但是效力普遍偏低，以部门规章和其他规范性文件为主，而且没有相应的实施细则，对于如何安排补休、补休时间长度、没有安排补休的法律后果与责任以及救济途径等都没有规定。这样的规定在实践中难以得到贯彻落实，是立法资源的浪费，仅仅是纸上的权利。

(三)经费投入不足，警察薪酬权无法保障

作为为人民服务的人民警察，当然不能以薪金的多少来衡量其职业责任感，但办公经费与办事效率却息息相关。国家对公安机关经费投入虽然逐年增加，但与其他国家相比仍有很大差距。在一些欠发达地区，依然存在着缺办公用房、用车、防护装备等问题，有时还得民警自筹经费。在这样的情况下，一些民警因收入低，生活十分困难。［8］公务员的工资按现有制度由地方财政分级负担，尽管有统一规定，统一标准，但是警察在所有的公务员种类中工作量是最大的，甚至是其他领域公务员工作量的3到4倍，一些地方公安机关的警察工资却并不能全额到位。另一方面，很多西方国家警察收入之所以比一般公务员高，就在于他们有较高的加班费和外勤补贴。而我国警察值班费、加班费在一些经济发达地区都实行封顶，其他有些地区干脆不发。人民警察拿到的报酬较低，超时工作的薪酬权得不到切实保障，生活的压力会导致少数警察被利益所驱使，“身在警营心在商”，利用手中的权力牟取经济利益。

二、加强警察个人权益保障的措施

通过上述分析可见，警察的权益保障现状不容乐观。人民警察在保护国家和广大人民群众利益的同时，自身合法权益的保障也应得到加强，这是提高全体民警的素质、责任心和士气的重要保障，也是关系到国家权力运行的重大问题，人民警察的权益保护与社会稳定应该是同等重要的。

(一)提高袭警成本，保障警察人身权利

1．绝大多数发达国家对于警察执行公务给予了较大的法律保障。例如美国法律规定，在警察执勤过程中出于安全考虑，可以对可疑人员采取较激烈的强制措施。在英国，一个正在执行任务的警察若合理怀疑一个人故意妨碍他对另一个人实施合法的逮捕或者拘留，他便可对该人实施无证逮捕。当然我们并不是说要无限扩大警察的权力，毕竟权力的跨界是对公民权利的直接侵害。但是警察职业有其特殊性，执法环境危险复杂，每天直面社会的矛盾与冲突。因此我国应当在警察权益保护方面完善立法，一方面授予警察比其他公民正当防卫更大的职务防卫权，加强对警察合法使用警戒的法律保障;另一方面增设扰警、违警、袭警罪等相关罪名并对具体情形、程度、标准予以详细规定，为维护和保障警察的人身权益提供有力的法律武器。［9］

2．加大教育训练经费的投入，落实警务技能培训。我国虽然有比较完善的教育培训制度，但是实践中由于普遍存在任务过重、警力不足的问题，往往无法落实。强化民警基本警务技能训练，规范民警执法执勤行为，民警在执法过程中遇到对抗力时，具备过硬的警务技能本领就能更好地保护自己。新民警就职前必须进行职前培训，入职后也要定期依据警种和级别进行专项培训，同时完善警务技能证书制度。这样一方面提高民警的实战能力，另一方面能够使民警获得社会的认同，提高自身荣誉感。

(二)多措并举，保障警察休息权

1．通过立法界定警察的职责。警察职能定位泛化不仅会影响公安工作的效率，也会使原本就警力不足的基层雪上加霜。因此，当务之急就是对警察职责在立法上进行明确界定和细化分工，这不仅是对警察权益的有力保障，也能保障有限的警力用在打击犯罪和维护社会治安上。同时110接警平台应当增设过滤职能，当有群众打110报警电话时，110指挥中心不应一概指令出警，而应当根据情况区分“警情”和“事情”减少不必要的出警，遏制警察职能泛化，强化警察职能定位。新闻媒体也应当正确引导群众，让群众对警察职责有一个理性的认识，能对“事情”和“警情”进行简单的区分，而不是一味地遇事找警察。各省、市委、政府应高度重视地方政府其他职能部门调用警力从事非警务活动这一现象，制定出相应对策，由上级政府出台文件，禁止其他部门调用警力从事非警务活动，从而遏制警察从事非警务活动不断增多之势，减少警力的浪费，让警察有更多的精力投入到打击违法犯罪这一法定职能工作当中。

2．合理配置警力，规范和落实轮休、补休制度。由于警察工作有其特殊性，不可能完全实行每周5天每天8小时工作制。要保证休息制度的落实，只能依靠逐步加大警员编制并合理配置。一方面逐年扩大警员编制，解决警力不足这一老大难问题;另一方面在现有警力的基础上，将一些坐办公室的机关干警调往警力匮乏的基层，实现真正的警力下沉。同时国家应当制定详细可行的轮休、补休制度，针对确实因情形紧急需要加班、值班、执勤的，除了按照法律规定发给加倍工资以外还应适时安排补休，避免民警长期超负荷工作。公安机关内部可将民警休假制度的落实作为领导绩效考核的一项标准，从而督促休假制度的实施，进而保障警察的休息权。

(三)增加经费投入，落实警察薪酬权

首先在法律层面，要改变警察经费主要来自地方政府拨款的状况，将警察经费统一划归中央财政预算，统一拨款。这样一方面能遏制拖欠工资的现象，也可以避免地方政府对于公安执法干预过多。同时设立警察基金，主要用于民警及其家属的医疗、住房等社会保障或者奖励特殊贡献的警察。就目前来说，大幅度、大面积地提高警察群体的工资水平可能性不大，从其他途径改善警察福利可能是提高民警经济待遇最切实可行的办法。例如建立主要用于基层警察的超时备勤、值班、加班的津贴和补贴专项经费支出，确保加班费的足额发放。

人民警察是国家权力的执行者，是社会安定的保障者，警察权益保护是社会文明进步的必然要求。加强警察合法权益的保护，不仅有利于调动警察工作的积极性和主动性，更好地打击违法犯罪，维护社会稳定，更能维护国家执法的严肃性和权威性。

［1］耿连海．警察权益保障［M］．北京:群众出版社，2004:11．

［2］毛 磊．上半年袭警多发，全国公安机关1800余民警伤亡［N］．人民日报，2005－09－28(10)．

［3］谢曼娜．论警察权益之维护［J］．北京人民警察学院学报，2004(4)．

［4］张 楚，李 娜．基层警察的权益保障对策研究［J］．北京人民警察学院学报，2007(3)．

［5］张陶然．试论人民警察正当执法权益的保护［J］．消费导刊，2009(10)．

［6］吴道霞．人民警察休息权的法律保障［J］．中国人民公安大学学报，2010(1):128－133．

［7］田秀然．人民警察合法权益保障问题的调查与分析［J］．当代法学，2011(1):257－246．

［8］赵新彬，刘 忱．简论警察权益之保障－以公平正义为视角［J］．铁道警官高等专科学校学报，2008(4)．

［9］刘 卉．我国警察权益保障的理性思考［J］．上海公安高等专科学校学报，2007(1)．