孙伊凡，李 林

（河北大学 质检学院，河北 保定 071002）

一、老龄化趋势要求加强对老年社会工作的投入

我国是一个人口大国，2011年末，全国总人口13.47亿人。近年来，在我国人口规模增速得到有效控制的情况下，人口老龄化正在成为全社会面对的一个重大现实问题。2011年末，全国60岁及以上人口为18 499万人，占总人口的13.7%；65岁以上人口为12 288万人，占总人口的9.1%。做好老年社会工作，不仅是老年人口老有所养、老有所依、改善老年人生活质量的迫切要求，也是全体社会成员共享人生的长久大计。在此背景下，老年社会工作急需要从战略上进行设计，提出开展工作的系统思路和保障措施。

老年人口群体所遇到的生活难题具有普遍性，而且具有清楚的可预见性。按照传统的居家养老方式，老年人的生活需求主要依靠家庭内部的亲属成员负责关照，主要是为老年人提供基本的吃穿住等生活照料。但是，从老年人口群体的实际状况和需求差异分析，许多家庭成员提供的老年服务不仅有时间精力上的不足，更有专业知识上的短缺。老年人所接受的生活照料实际上是处于被动状态的和低层次的，与他们的实际要求相差很远[1]。正是从这样的背景出发，使得社会工作在老年服务领域有了发展的空间。

老年社会工作是在老年人口群体各种生活需求领域提供的专门社会工作。如同其他社会工作一样，这种工作具有鲜明的专业性和社会性。就其内容看可以包括：老年社会救助、老年生活服务、老年医疗健康服务、老年教育服务、老年家庭关系处理、老年心理辅导、老年社会参与和社会融合以及老年就业服务等。老年社会工作的本质在于通过有规划的专业服务，为老年人口群体提高晚年生活质量、改善自身福利水平给予支持。从社会意义上说，通过老年社会工作提供令老年人口群体满意的服务，可以将传统的封闭的家庭服务扩展为一种社会行为，消除家庭成员在时间和能力方面的缺陷，提高服务效果。因此，它反映了老年服务意识和方式上的进步，也是社会文明和经济文明发展的结晶。应该说，这样的工作越早开展就越能争取主动，也越能显现出它的社会效益和经济价值。未来将会让人们看到，老年社会工作对于促进经济增长和社会发展和谐目标的实现，对于我国产业结构的优化和人民生活幸福指数的提高，都会带来非常有效的促进作用。

站在市场经济的角度来看，一个项目或者一种设施的建设和运行总是在人力、财力和物力的支持下完成的，我们把这样的支持称为经济投入。老年社会工作也是一样。它作为应对老年人口群体需求的一种社会事业，必须建立自己的组织，要有自己的工作机构、人力资源队伍、活动设施和其他必备条件，为此，客观上需要对老年社会工作提供各类经济投入。经济投入是老年社会工作运行的基本前提，关系到老年社会工作的能力建设，也关系到老年社会工作的质量和水平。固然，不能过分强调经济投入越多越好，这里面既有社会工作发展阶段的匹配程度制约，又有老年社会工作自身的管理能力限制。但是，需要强调，作为一种承担向老年人口群体提供各类物质和精神服务的社会事业，老年社会工作需要获得一个合理的经济投入规模和结构作为开展工作的保障。

二、老年社会工作的准公共产品属性决定了投入的多元化

公共产品是用于满足社会成员共同需要的产品和服务。它以公共利益和成员共享为核心，在一个国家或一定的区域范围内，通过一定的方式组织生产、供给和使用。其结果是通过公共产品和服务的形式，来解决私人产品和服务无法解决或解决不好的社会需求问题。公共产品与私人产品最本质的区别在于，前者是通过法律的手段由政府免费强制组织和提供的，而后者则是根据有偿、自愿的原则，通过市场交易提供的。但是，由于社会经济活动的复杂性，在公共产品和私人产品之间，并非存在一条明晰的界限。有些产品和服务不仅涉及到公共利益，无法完全采取市场交易的方式来实现，同时，也与私人利益有较大的关联度，完全通过政府渠道供给会带来权力滥用和资源浪费的后果。这些产品和服务在经济学中被称为准公共产品或混合产品。

从基本内涵上分析，老年社会工作应该属于准公共产品的边界之内。从总体来看，老年社会工作建立在社会保障的大概念之下，它以服务于老年生活为目的，通过有组织的专业工作者向老年人口提供适合需要的服务项目，解决老年人口群体在经济上、生活能力上、社会参与上的合理要求，以提高他们的生活质量，保证他们安度晚年、乐享人生。一般说来，老年是所有的人都必经的人生阶段。在这个阶段，人们的生存和发展能力普遍下降，从财富的创造者变成纯粹的消费者，并且需要有年轻人给他们以必要的精神慰藉和生活照顾。他们的生活质量和生存状态体现了一个社会的文明水平，也直接关系到每一个家庭生活的和谐与幸福。在经济发展水平较低的情况下，传统的家庭养老方式把照顾老年人的生活视为当然的家庭责任，与社会基本无关。但是，随着家庭结构改变，单纯依靠家庭成员对老年人的关照已经力不从心。正是在这个意义上，老年社会工作就有了社会共同支持的必要性，也就具有了公共产品的性质。将老年社会工作放到外部性理论背景下来考量，其正的外部性比较显著。尤其考虑到我国实行了多年的计划生育政策，青年一代普遍承受着赡养老人的沉重负担，在经济和工作压力之下，往往对老年人无力尽到自己的道德责任和法律义务，不少家庭的老年人和青年人都生活在焦虑之中，严重地影响了家庭正常的和谐关系。老年社会工作的发展，能够在很大程度上帮助青年人减轻或缓解赡养老人的负担，使他们有更多的精力处理好家庭与事业的关系，青年人和老年人的生活质量都从中受益。毫无疑问，做好老年社会工作，不仅是现代社会生活条件下优化社会分工、提高社会资源利用效率的客观要求，也是在经济不断进步、财富不断增长的基础上实现人生幸福目标的重要途径。但是，我们强调老年社会工作的正的外部效应，并不等于说老年社会工作的发展就要完全推给社会，家庭可以对老年服务一推了之。这里有三方面的问题：其一，因为每个家庭条件的差别，使得每个老年人的经济和精神生活也都呈现出很大的不同。如果完全要通过政府强制地统一为老年人提供服务，不仅会产生公共资源的滥用现象，而且也会抹杀老年人个性需求的差异性。其二，老年人渴望获得更专业、更精心的照顾，但社会照顾替代不了亲情。维系家庭亲情的一个重要纽带，就是子女对老人的生活照顾。如果因为社会工作者的出现，子女就可以袖手旁观，不尽自己的责任，老年人的精神生活质量就无法保证。其三，老年社会工作对经济资源的需求是巨大的。老年社会工作是一种职业，从事老年社会工作的人需要像其他社会职业一样，获得自己合理的工资福利；老年社会工作的开展不仅需要以家庭为依托，同时也需要有必要的集体活动场所和设施，需要有相应的组织管理机构和工作条件。依靠政府的公共财力来支撑所有这些经济资源的需求，无疑会使财政承受过大的负担和运行风险。仅以养老护理机构为例，据民政部统计，2011年底，全国各类养老服务机构40 868个，拥有床位353.2万张，每千名老年人拥有养老床位19.1张，收养老年人260.3万人。政府对公办养老机构提供了不同的财政补贴支持。其中在北京市，对非营利性养老服务机构中属于新建、扩建、购买设施建设护养型养老服务机构的建设项目每张床资助16 000元，属于非护养型养老服务机构的建设项目每张床资助12 000元。而对于民办养老机构，政府无力按照同样的标准进行补贴。许多民办机构处于亏损或无力经营的状态，因此导致其服务质量难以保障，纠纷难以避免。可见，在政府主体之外，让家庭、非营利组织和市场主体参与到为老年提供服务的工作中，就成为一个合理的选择[2]。

在现实生活中，由于存在着影响老年社会工作的具体因素差异，多元化的经济投入在不同的环境里或者在同一国家、同一地区内的不同条件下，会表现出较大的差别。多元化投入是一种理论上的和理性的认可，人们可以在追求其目标的情况下设计出多种有个性的方案和模式，而没有统一的可以在任何环境里都适用的标准。此外，需要指出，老年社会工作的经济多元投入应当以财力投入为主要形式，同时也可以伴随着物力资源和人力资源的投入形式。比如，志愿者服务属于人力资源投入，而社会捐赠往往采取货币资金和实物的双重形式[3]。

三、我国老年社会工作投入模式的积极变化

在计划经济时期，国家控制着社会福利资源并进行统一分配，是一种高度集中的福利供应模式。作为社会福利的一部分，老年社会工作投入也是实行由国家、集体包办，民政部门“直属、直办、直管”的管理体制和运行机制。这一时期的老年社会工作投入有两个显著特征：一是受益群体限于城市老年人口，农村居民基本上没有享受的权利；二是对老年人口提供的服务保障实际上仅限于社会救助层次，与真正意义上的老年社会工作需求相去甚远。城市的老年人社会福利包括两种，即由单位包办的职工福利和由当地政府对“三无”（无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚养人）老人给予的救助。老年社会工作的投入无论具体如何运作，实质上都是在公有制这个大的平台下实施的投入行为。

随着市场经济经济体制改革的深化，“企业人”“单位人”变为“社会人”，在计划经济时期企业建立的福利体制被打破，福利待遇越来越少。企业职工退休后实行社会化管理，依靠单位提供的福利养老时代一去不返，更多的养老需求被推向了社会。与上一阶段相比，由国家包办的社会福利体制被打破，社会养老服务开始得到发展。尽管老年社会工作的服务方式没有变化，服务对象也尚未覆盖到全体老年人，但是提供主体、资金来源都逐渐多元化，享受对象也出现扩大趋势。特别是2000年之后，在国家层面陆续出台了《关于加快实现社会福利社会化的意见》《关于加强老龄工作的决定》《关于加快推进居家养老服务的意见》等重要政策性文件。这些文件的下发，标志着我国老年社会工作的投入正式进入了社会化发展的新阶段。老年社会工作投入模式与机制由此出现了一系列积极的变化。主要表现为：第一，政府作用的空间正从“无所不包”向“有所为、有所不为”转变，从而为市场主体、社会非盈利组织发挥作用腾出了必要的空间。以此为背景，诸如社会投资的养老院等老年服务机构正在快速发展。在目前的养老服务机构中，北京的民办机构占到总量的90%，广州占到62%。由于大城市的经济承受能力较强，人们总体的生活质量较高，给了民办机构较大的发展空间。相对来说，在市县级城市和小城镇，民办机构的发展还相当有限。例如，2012年底，苏州市民办养老机构从原来的8家发展到48家，民办养老床位从原来不足1 000张增加到7 244张，分别占机构总数和床位总数的27%和26.5%。这表明，老年社会工作还面临着进一步发展的艰巨任务。第二，政府作用的方式正从包揽向主导转变。这种转变反映了提升老年社会工作质量和服务效率的客观要求，使我们有可能用同样的投入带动老年社会工作更大的发展，让更多的老年人口平等享受公共财政的利益。政府已经意识到，单一的政府无偿投入对于解决庞大的老年服务需求的能力有限性，同时，也寄希望于通过投入方式的变革提升效率，带动更多的民间资源进入老年服务领域。政府购买社会服务就是投入方式变革的一种典型形式。仍以社会养老服务机构为例，上海市已全面启动了居家养老服务计划，将政府财政投入直接与老年服务效益挂钩，改变过去政府开支侧重于直接兴建养老机构等购买公共工程行为，转变为依托养老机构提供居家养老服务的直接购买公共服务方式。南京市鼓楼区也通过政府购买养老服务的方式，基本解决了全区独居老人和部分空巢老人的日间照料，并向他们提供养老系列服务，极大地激发了社会非营利服务组织的积极性，促进了社会养老事业的发展。这种投入方式的变革，实质上在于从政府全包服务到部分服务的转型，不仅节约了资金，而且也吸引了社会资本的参与。第三，政府作用的领域正从以兴办老年机构为主向以提升社区养老功能为主转变。我国的人口结构和老年人口状况决定了养老方式必须坚持社会养老和家庭养老相结合的模式，而依托社区举办养老服务事业，则是兼顾社会养老和家庭养老的必然选择。因此，由政府集中建立少量集中性公办养老机构提供养老服务的机制，需要让位于分散的但更贴近老年人口的社区内居家养老服务机制。“居家养老”服务主要以社区服务中心为依托，整合社区内各种服务资源，为老年人提供家政、医疗、休闲、娱乐等服务。各地试点的结果表明，这种改革收到了令人满意的效果。

当然，老年社会工作的内容与传统的养老社会服务相比，已经发生了全面而深刻的变化，许多新的问题给我们提出了前所未有的挑战。有效地解决发展完善的老年社会工作需要的财力和物力投入，要求我们在充分认识老年社会工作未来趋势的前提下，立足国情，科学分析预测各个相关因素的影响，不断总结各地好的经验，鼓励探索创新，建构新的整体方略。在发挥非政府主体积极性的同时，政府还需要加强法律体系建设，建立严谨的工作规范和有效的监督管理体系，以防止市场主体参与中损害老年人口的利益。

[1]朱冬梅.老年人口生活及保障状况性别差异分析[J].中华女子学院山东分院学报，2008（5）：25－29.

[2]范明林.老年社会工作[M].上海：上海大学出版社，2005.

[3]王石泉.老年社会服务需求考察[J].中国社会保障，2008（6）：28－29.