福建省乡镇卫生院人才短缺现状与解决策略

2013-03-26李跃平吴涵梅吴胤歆卢若艳

福建医科大学学报（社会科学版） 2013年2期

李跃平，吴涵梅，吴胤歆，梁栋，卢若艳，林莉

（1.福建医科大学公共卫生学院卫生管理与社会医学系，福建福州350108；2.福建医科大学卫生政策研究中心，福建福州350108；3.福建卫生职业技术学院护理系，福建福州350101；4.厦门市卫生局卫生监督所，福建厦门361021）

一、加强乡镇卫生院人才建设的意义

我国农村三级医疗预防服务网络是农村医疗卫生服务体系的主要内容，其中乡镇卫生院是农村医疗卫生服务体系的基础。按照新医改的要求，乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导。因此，农村卫生院卫生技术人员的数量和质量，决定着农村医疗卫生服务体系能否发挥作用，并成为确实解决看病难和看病贵问题的有效途径。但是，长期以来我国农村普遍存在卫生人才学历低、职称低、技术弱的问题，尽管从中央到地方采取了很多措施试图解决农村基层卫生事业发展的人才问题，但收效甚微[1]。2008年，国家卫生服务调查的结果表明：近几年来基层卫生机构的基础设施建设进展明显，但最为突出的问题是人才队伍和医疗服务质量。调查发现，在乡镇卫生院卫生技术人员中，中专及以下和没有学历的人员比例达到63%。人才下不去、也留不住，没有真正成为农村基层培养适宜人才的有效途径[2]。福建尽管作为东部沿海省份，社会经济较为发达，但福建省农村卫生资源与全国平均水平相比还存在较大的差距：到2011年，福建省每千农业人口乡镇卫生院人员数仅为1.20人，而全国为1.32人[3]，这与福建省当前的经济和社会发展水平不相适应。

为此，本研究在对2007－2012年《中国卫生统计年鉴》、《福建统计年鉴》进行全面分析的基础上，采用随机整群抽样的方法调查福州、莆田、龙岩、泉州等地乡镇卫生院卫生人员状况。问卷内容包括卫生人员的学历、职称、人员满意度等相关情况。本次调查，共发放问卷1 572份，回收1 505份，回收率为95.7%；有效调查问卷1 497份，有效率为99.5%。通过Epidata 3.1数据录入，用SPSS13.0进行分析。

二、福建省乡镇卫生院卫生人才的基本情况

（一）福建省乡镇卫生院卫生技术人员总量

福建统计年鉴的数据显示，乡镇卫生院卫生技术人员人数从2006年的19 072人上升到2011年的23 661人，护士数从4 974人上升至7 404人，医生数变化不大[4－5]。

（二）样本地区卫生人才的基本情况

在有效调查对象中，男性612人，女性885人，年龄（35.82±10.70）岁（18～71岁）；专业类别以医师居多；学历以中专为主；5年以下工作年限者居多（表1）。

表1 调查对象的基本情况

三、福建省乡镇卫生院人才建设的成绩

（一）人才总量有所增加

2009年初，福建省出台了《关于进一步加快乡镇卫生院改革与发展的意见》[6]，随后国家新医改方案启动。3年来，在各种利好政策的引导下，福建省乡镇卫生院人才总量有所增加，平均卫生技术人员数由2009年的23.54人上升到2011年的27.1人，平均医师数与平均护士数分别增长0.23人、1.92人，且卫生人才增长速度明显快于全国的平均水平（平均医师数与平均护士数分别增长0.07人、0.91人）[3，5，7]。

（二）队伍结构得以优化

1.专业结构得以优化。合理的专业结构有助于形成合理的分工并促成卫生服务效率的提升。近年来，福建省乡镇卫生院卫生技术人员队伍专业结构日趋合理，主要表现在除了医生、护士外的其余卫生技术人员数量逐渐增加和医护比例的改变，特别是医护比例从2006年的1∶0.52增加到2011年的1∶0.81，但是仍然没有达到1∶1的国家标准[8]。

2.学历层次得以提升。在调查的1 497人中，有440人在岗位上获得了至少高一级的学历，占29.39%，表明卫生院人员接受在职教育比较普遍（表2）；获得高一级学历的主要方式是参加各种成人教育学习和自学考试。在调查的1 497人中，有379人是近3年新进人员，占总数的25.32%，新进人员高学历的比例有所增加（表3）。

表2 卫生院人员学历变化情况

（三）服务能力有所提升

近3年来，福建省乡镇卫生院人员接受继续教育的比例为66.87%，为卫生服务能力的提升提供了良好的智力支持；同时福建省乡镇卫生院高级职称人员所占的比例为3.21%，远远高于全国0.9%的平均水平，表明福建省乡镇卫生院的服务能力有较大程度提高。

表3 卫生院人员近3年新近人员学历情况

四、福建省乡镇卫生院人才建设面临的问题

（一）总量不足的矛盾依然存在

在农村卫生人才统计分析方面，一般用每千农业人口乡镇卫生院人员数等指标来衡量卫生人才的总量，用每个卫生院平均卫生人员数来衡量卫生院的人才规模。2011年，福建省每千农业人口乡镇卫生院人员数为1.20，低于全国1.32的平均水平，远远低于我国东部地区的平均水平（1.55），卫生院的人才规模也低于东部地区的平均水平，特别是平均卫生技术人员数（福建省27.10、东部地区37.15）和平均医师数（福建省10.45、东部地区15.54）[3]。

（二）工作满意度普遍不高

本次调查结果显示，福建省卫生院工作人员的满意度总体偏低，尤其在收入、晋升、医院福利三个方面的不满意率较高，分别为61.99%、51.30%和46.36%（表4）。可见，卫生院卫生人员对涉及自己切身利益的薪金、职称和福利的满意度较低，而这三者是密切关联的。在我国事业单位，职称的高低直接决定了人员的工资水平和福利水平，而调查对象职称普遍较低，因此在工资福利待遇上显然也处在较低的水平。

表4 卫生院卫生人员满意度分析

（三）软实力有待提升

本次调查结果表明，福建省乡镇卫生院人才年龄偏轻，40岁以下约占69%，且工作年限在5年以下的占31.40%，表明卫生院的人员中近5年补充的较多。本科及以上学历者仅占8.42%，高级职称者占3.21%，有近1／3的人员在3年内没有接受任何形式的继续教育；同时医改3年来，福建省乡镇卫生院平均医疗服务量出现了较大程度的下降，与2009年相比，2011年乡镇卫生院平均诊疗次数减少976.4人次[3]。因此，福建省卫生人才队伍的软实力还有待进一步提升。

五、加快福建省乡镇卫生院人才建设的政策建议

基层卫生人员短缺是一个全球性的问题，促进城乡卫生人力分布均衡是一个世界性的难题，各国政府也在结合自己的国情不断进行尝试，提出了一些富有成效的措施。我国在城乡二元制结构逐渐破除后，特别是在统筹城乡发展的战略规划背景下，就如何解决乡镇卫生院人才短缺问题进行了许多有益的探索。2009年福建省政府1号文件的实施[6]，为解决福建省农村卫生院人才短缺问题提供了有力的制度保障。2009年新医改方案中提出：“重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业技术人员和护理人员的培养培训。制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村、城市社区和中西部地区服务。对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面给予适当倾斜”。但农村卫生人员短缺问题由来已久，形成了顽疾，工作的重点不仅应当注重解决当前迫切存在的问题，也应当注重政策措施的长期效益，即一方面要给卫生院“输血”，另一方面且更重要的是营造让卫生院逐渐增强“造血功能”的环境，将“造血功能”的恢复作为解决卫生院人才短缺问题的根本目标。

（一）提高认识，政府和社会都要重视卫生院人才队伍建设

卫生院人才队伍建设是农村基层医疗机构建设的重中之重。要清醒认识卫生院是农村三级医疗服务网络的基础，加强卫生院卫生人才队伍建设是建立健全农村医疗卫生服务体系的关键环节，是“强基层”的核心内容，是使医药卫生体制改革成果惠及广大群众的重要途径[9]。政府要协调卫生、人事、财政和编制等部门，确实落实乡镇卫生院的编制，改变福建省卫生院缺编严重、编外比例又较高的矛盾。提高乡镇卫生院编制管理的政策化程度，通过制定《福建省乡镇卫生院机构设置和编制配置指导意见》，依据卫生院的分类确定其编制，在编制中要明确卫生技术人员、工勤管理人员的比例和最低配置标准，包括至少有几名临床医师、公共卫生医师、注册护士、药剂人员、管理人员等，确保即使是在最偏僻地区和人口规模最小地区，卫生院也能够正常运转；同时要建立卫生院编制动态调整机制。

（二）加大投入，逐渐改善卫生院工作环境条件

政府应当设立乡镇卫生院建设的基本标准，且乡镇卫生院基本标准应随着社会经济发展和当地的实际不断提高；政府要保证对乡镇卫生院基本建设、基本诊疗设施等的投入，改善卫生院工作环境条件，不断提高乡镇卫生院的服务能力。

要加大医院文化环境建设，满足社交尊重需求。卫生院人员对于文化氛围的不满意率达35.2%。良好的文化氛围是一个组织发展的前提所在，打造卫生院内部文化特色，丰富职工的业余文化生活，营造和谐的同事关系，使人才愿意留下来。在生活上，领导以身作则关心员工，组织开展业余团队活动，形成一个融洽和谐的团体。

（三）提高待遇，在生活上、职称评聘上吸引和鼓励人才到卫生院工作

待遇低是乡镇卫生院职工的普遍感受，也是难以吸引人才的主要原因，提高待遇是各国普遍采用也是最见效果的政策。如美国的一些州对愿意到农村基层工作的医生给予全美初级保健医生的平均收入[10]；英国的全科医生在农村地区开业、行医时，可以获得额外的报酬；澳大利亚的全科医生在偏远社区服务3年，就有资格获得每年5万元的补助[11]。要对卫生院实行全额拨款，实行绩效工资，工资的标准可以参照当地教师的标准执行，保证职工的收入水平达到当地中等以上收入水平，医疗保险、养老保险和住房公积金纳入政府预算；并规定在乡镇卫生院服务期连续达到5年以上的本科以上学历的卫生技术人员，每年可以获得额外的津贴，以确保他们的收入与城市收入差距能够逐渐缩小。

医学职称是医学人才专业技术能力、工作业绩和科研学术水平的标志，也是评价、激励医学人才的重要手段[12]。要改革卫生院岗位设置的管理办法，大幅度提高中级职称的职数，适当提高高级职称的职数，以确保卫生院技术服务能力的提升。同时，改革卫生院卫生技术人员职称聘用办法，对具有研究生学历或者具有硕士以上学位的卫生院卫生技术人员，可以突破职数限制聘用高级职务；而对于具有本科学历和学士学位者，聘用中级职务时可以不受职数限制，且在聘用高级职务时优先给予考虑，确保拥有一支数量足够、质量过硬的基层卫生技术人员队伍。实行职称分类管理、分类评价的办法，可以借鉴教师职称分类管理、分类评聘的办法，制定单独的包括乡镇卫生院和社区卫生服务中心在内的基层卫生技术人员职称评价、评聘等办法，对基层卫生技术人员职称的评价侧重于基层实用技术和技能的评价；同时在制定办法时考虑不同等级医院之间的衔接，以便于人员的流动以及评价的连续性，防止形成不同等级医院卫生技术人员流动的新壁垒。

（四）改革医学教育培养体系，造就适合乡镇卫生院工作的专门人才

卫生院的医生需要许多在城市大医院环境中所没有的特殊教育要求，只有专业化体制化的医学教育才能培养出适应农村需求的高质量医师队伍。例如澳大利亚的许多大学设有农村卫生系[13]，而其皇家全科医师学院在其全科医师的培训计划中也开设有农村医学培训项目（项目时间为4年，重点是农村卫生和农村医疗服务）[11]。建议在福建省加大对医学院校的投入力度，在医学院校中开设专门的农村卫生专业，针对农村卫生的实际，结合新医改对乡镇卫生院的功能定位，在课程体系、教学内容、实践方式等方面更加突出农村卫生的特点，特别是培养对农村卫生工作热情的课程及教学组织，培养一批实践性较强的能确实解决农村居民健康问题并扎根于农村的医师队伍。还可以考虑目前存在大量的中专学历的卫生技术人员，可以改变目前成人教育的培养方式，以面向农村为主，注重农村适宜技术与技能，实现学历的提升和卫生服务技能的转变（从纯医疗到医疗和公共卫生结合）。

转变继续教育机制，美国、英国等国家庭医生培养包括本科教育、毕业后教育和继续教育三个阶段，继续教育是终身的、系统的必修项目[14]。我国自1991年卫生部发布《继续医学教育暂行规定》以来，继续医学教育得到了快速的发展，取得了很大的成就，但对基层卫生人才继续医学教育的重视程度远远不够，对素质提升方面也存在不足，如强调重要性而忽视投入，注重知识忽视技能，注重专业而忽略通科业务培训等[15]。要建立医学终生教育机制，医学终身教育是医学学历教育和毕业后医学教育的继续和延伸，是建立高层次医学人才培养体系的重要部分[16]；要加强对基层卫生人员继续医学教育的投入，可专门设置用于资助农村和偏远地区卫生专业人员的专业人士奖学金计划，以及协助来自农村和偏远地区的注册护士进行继续教育的方案，为其提供学历教育、短期课程培训和参加学术会议等，保证卫生院技术人员有继续提高职业能力的机会[17]。

[1]詹晓波，林素萍，刁鸿锦，等.农村基层卫生人才流动不足的原因及对策[J].卫生经济研究，2009（1）：19.

[2]卫生部新闻办公室.卫生部公布第四次国家卫生服务调查主要结果[EB／OL].（2009－2－27）[2012－08－12].http：／／www.moh.gov.cn／publicfiles／business／htmlfiles／mohbgt／s3582／200902／39201.htm.

[3]卫生部.2012年中国卫生统计年鉴[M].北京：中国协和医科大学出版社，2012：48.

[4]福建统计局.福建统计年鉴2007[M].北京：中国统计出版社，2007：105.

[5]福建统计局.福建统计年鉴2012[M].北京：中国统计出版社，2012：113.

[6]福建省人民政府.关于进一步加快乡镇卫生院改革与发展的意见[EB／0L].（2009－1－5）[2012－08－12]http：／／www.fujian.gov.cn／zwgk／zxwj／szfwj／200901／t20090112＿107068.htm.

[7]福建统计局.福建统计年鉴2010[M].北京：中国统计出版社，2010：132.

[8]王应强，韦诗友，李幼平，等.中国护理学科发展面临的挑战与应对策略[J].中国循证医学杂志，2013，13（2）：128－136.

[9]张茅.深化医改人才为先[J].求是，2011，（12）：42－48.

[10]中华人民共和国卫生部国外贷款办公室.美国医疗卫生服务管理体制对中国农村卫生发展的借鉴和启示[J].中国卫生经济，2008，27（11）：75－80.

[11]赵楠，贾红英，陈迎春，等.国外农村卫生人力策略比较及对我国的启示[J].中国初级卫生保健，2008，22（2）：20－21.

[12]周丹军.卫生专业技术人才职称评定体系研究[J].厦门科技，2008（3）：24.