徐 涛,魏淑艳

(东北大学 文法学院,辽宁 沈阳 110819)

1998年福利住房制度终结后,我国住房领域发生了巨大变化。一方面,居民人均住房水平显著提高;另一方面,大量民众无力购房,住房空置率却居高不下。在此过程中,住房政策经历了几次较大调整并出台了大量政策。这些政策是如何产出的？究竟什么因素影响了中国住房政策过程？对这两个问题的回答将有助于明晰住房领域诸多问题产生的原因,发现制定更好住房政策的途径。本文的主题就是要着力回答这两个问题。

一、研究视角

近年来,学术界从不同视角研究了住房政策过程,其中,博弈论和多元主义途径运用得最多。博弈论将中央政府、地方政府和房地产商等看做追求利益最大化的不同博弈主体,分析不同主体的互动策略以及由此导致的政策选择。多元主义将地方政府、房地产商、住房消费者等看做不同利益集团,研究他们如何相互争斗或结成联盟以谋求对自己有利的政策。这两种方法对现实具有一定的解释力,但是它们或者忽略了观念等文化因素的影响,或者忽视了制度和结构的重要作用,从而使得出的结论具有一定的片面性。另外,朱亚鹏从政策网络的视角研究了这一问题,认为中国住房政策网络具有封闭性,排除了住房消费者和社会保障部门的参与,从而垄断了住房政策过程,趋于从推动和维护经济增长这个角度来定义住房相关政策[1]。这一视角看到了各利益主体的相互依赖性却弱化了政策过程中正式组织体制的作用。陈杰从制度经济学的视角分析了中国住房政策变迁过程,认为中央政府在政策过程中具有主导性,故而,其动机和资源能力在政策过程中具有决定性,也即中央政府的财政能力决定了住房制度改革的动机[2]。这一视角在分析住房制度改革议程设置和改革初期的政策上具有相当说服力,但却不能解释2003年后的房地产调控政策。为克服以上研究缺陷本文引入了制度分析与发展框架。

制度分析与发展框架由奥斯特罗姆教授等人在20世纪80年代提出,是一个关于规则、自然和物质条件以及共同体属性如何影响行动舞台结构、个体所面临的激励及其结果产出的分析框架。行动舞台是该分析框架最核心的术语。“这一术语指个体间相互作用、交换商品和服务、解决问题、相互支配和斗争的社会空间。”[3]56它由行动情景和行动者构成。行动情景用如下变量描述:①参与者的集合;②职位;③允许行动的集合;④潜在产出;⑤每个参与者对决策的控制层次;⑥行动与结果的成本与收益;⑦可获取的信息。行动者用如下变量描述:①行动者带给情景的资源;②行动者对世界状态和行动的评估;③行动者获取、处理、保留和使用知识与信息的途径;④行动者用来选择某种行动路线的过程[3]58。自然物质条件、共同体属性和应用规则是三组影响行动舞台结构的外生变量。行动舞台内的行动者在行动情景制约下相互作用,产出结果,互动结果又通过直接或间接的方式影响了三组外生变量和行动舞台。制度分析与发展框架不但注重分析住房政策过程的个体行为(或作为个体集合的群体行为)而且注重分析制约个体行为的制度结构(不仅包括正式制度也包括非正式制度)。不仅如此,为分析住房政策的具体过程,本文还整合运用组织过程模型、政策网络理论和支持联盟框架,以期能够得出比较全面的结论。

二、住房政策各舞台及行动者

住房政策舞台是住房政策的行动舞台,是住房政策各主体相互作用、斗争、妥协、协商的社会空间,是运用制度分析与发展框架分析我国住房政策过程的核心概念。只有首先明晰住房政策舞台的情景及结构,识别参与其中的行动者,才可大致展现住房政策形成过程的轮廓。

1.住房政策舞台的结构

住房政策舞台纷繁复杂,单一住房政策舞台概念因牵涉众多行动者和复杂行动链而难以把握。为了分析方便,制度分析和发展框架认为“绝大多数情况下应区分先后或同时连接的多个舞台”,因为“行动情境是行动舞台的核心”[3]57。因此,根据行动情境不同区分行动舞台是最基本的方法。尽管中国住房政策过程涉及众多复杂的行政和立法机构,但从组织体制看,政策在两个层面上进行,一是中央层面,二是部委层面。两个层面分别受不同制度规则和价值观的影响,形成了不同情境结构,并具有不同功能,从而可以被区分为中央政策舞台和部委政策正式舞台。得益于政策网络理论的研究,现代政策科学表明,除政府组织外,大量利益相关者参与到政策过程中,他们与政府组织以网状的方式结合起来,形成了部委政策非正式舞台。

中央政策舞台(以下简称中央舞台)的参与者是政治权威,所谓政治权威是指具有极高政治影响力,在全国范围政策制定中具有相当发言权的政治家,一般指党和国家领导人。在信息获取上,政治权威掌握了宏观信息,而不能掌握较微观信息。同时,政治权威时间与精力的有限性使其不可能事必躬亲,所以,在政策制定中一般只是确定大政方针也即政策目标。但是,政治权威在以下两种情况下也会涉足具体政策方案的制定:一是下级部门对具体政策方案的制定有分歧,需要协调时;二是当某领域的政策经过了长时间的讨论,形成了一定共识,需要政治权威强力推行时。总之,中央舞台的功能是确定政策目标和协调政策制定。根据公共选择理论,实现长期执政是政治权威们最大的利益选择,因而也成为其作出政策选择的基石。欲实现长期执政必须不断增强执政地位的合法性,而合法性的增强在具体产业政策中体现为两点:一是经济持续稳定的增长,二是民生状况的不断改善。这两点成为政治权威在具体政策目标选择上的两种偏好:效率偏好和民生偏好。在决策控制上,虽然政治权威对其主管领域的政策有更多发言权,但具体产业领域的政策仍要服从一定时期的总体政治经济政策,而这些总体政策因党的集体领导传统,不是个人可以决定的,因此,形成共识是中央舞台决策的基础。

部委政策正式舞台(以下简称正式舞台)参与者包括相关部委、部委内的部门和技术官员以及地方政府,因此,正式舞台内混杂了公共的、不同部门和个人的诸多利益追求。正式舞台的功能主要是政策方案的具体拟定。根据《国务院组织法》,主管部、委员会要以法律和国务院决定为根据在本部门权限内发布命令、指示和规章,因此,正式舞台受制于中央舞台,中央舞台对政策目标的确定限定了正式舞台行动者选择的行动集。正式舞台存在于实体组织中,舞台内行动者之间的互动可以用组织过程模型来说明。组织过程模型表明:“组成政府的各组织具有独立性和半封闭性,它们松散结合在一起,对特定问题提出不同解决方案,经过最高决策者调整最终形成政府政策。政府领导人可以干涉组织活动,但不能彻底控制组织活动,政策一般都是通过标准运行程序(制度)产生的。”[4]正式舞台内实际政策方案的拟定往往要由多名技术官员或部门负责,行政首长承担着协调人的角色。许多综合性政策经常超越了一个部委的权限,需要多个部委起草制定,此时各部委需要协商和妥协,当有争议时提交到中央舞台裁决。地方政府被纳入到了正式舞台中,在政策制定惯例中,部委拟定的政策方案在正式公布前要征求地方政府的意见,因为只有获得地方政府支持的政策才会得到较好地执行,所以地方政府在正式体制内具有相当的政策影响力。

部委政策非正式舞台(以下简称非正式舞台)可以大致描述为一个问题网络,但它有明确的边界,参与者必须以某种行动参与到政策过程中,其参与者不仅包括新闻媒体、专家学者、利益集团,也包括各类技术官员及其部门[5]。非正式舞台的产生是因为技术官员需要在此舞台内了解政策方案所需信息或进行必要的政治动员,各类利益攸关者也需要借此舞台表达利益诉求或进行游说,并试图向正式舞台推荐政策方案,从这个角度说,非正式舞台深深影响着正式舞台。非正式舞台行动者可选择多种方式影响正式舞台,比如举办各类论坛、游说、通过人民代表或政协委员表达诉求、上访等,所有这些形式必须和正式舞台内的互动紧密结合才能发挥应有的影响力。非正式舞台内行动者基于不同的意识形态及活动策略会形成不同政策倡议联盟,不同联盟相互批评和竞争,一定时期占主导地位的联盟会更深刻地影响到正式舞台[6]。

以上三个舞台权力分布和知识(信息)分布不一致[7]。中央舞台拥有极大的权力,而政策领域的专业知识较少;正式舞台拥有较大权力和政策领域较多的知识;非正式舞台权力很小,但拥有充足的知识。知识的分布决定了政策的制定是自下而上的,拥有丰富知识的非正式舞台通过互动影响正式舞台,正式舞台制定的政策方案只要不是明显违反政策目标,那么其在具有较少专业知识的中央舞台很容易得到合法化。同时,权力的分布决定了政策目标的选择是自上而下的,权力是利益的体现,目标的选择是利益的大致分配而往往需要较少的专业知识。由以上分析可知,正式舞台处在把中央舞台选择的政策目标和非正式舞台提供的政策方案结合在一起的位置上。

2.住房政策各舞台主要行动者

住房政策各舞台行动者主要包括以下七类:一是政策权威。他们是中央舞台的参与者,着眼于广阔的政治经济背景而不仅仅是基于住房领域现状作出决策,他们对政策议程具有决定性的影响力。二是技术官员。他们负责具体方案的拟定,既是正式舞台的参与者,也参与到非正式舞台。三是利益集团,包括各层级的房地产业和房地产商协会、金融企业等。在我国,许多诸如房地产业协会这样的利益团体脱胎于政府部门,仍然具有半官方的地位,这可能会使得他们更容易将自己的政策方案带到正式舞台。四是媒体精英。他们活跃在非正式舞台,通过对新闻的筛选、过滤,聚焦特定政策议题,推动政策议程设立并形成政策压力。五是地方政府。分税制改革后,地方政府形成了对土地财政的依赖,使得他们具有与各利益集团结成联盟、维持高房价政策的动机。六是专家学者。他们一般参与非正式舞台的互动,但也有一些学者会直接参与到正式舞台内的政策制定。专家学者发挥着思想库的作用,是政策创新的重要源泉之一。七是住房消费者。他们的利益诉求表达渠道少,很少能直接参与到非正式舞台的互动,并很难形成有效的政策压力。

三、影响住房政策舞台的三个外生变量

行动舞台作为一个因变量是自然物质条件、共同体属性和应用规则三个外生变量作用的结果。当用制度分析与发展框架分析房地产政策时,三个外生变量可以具体定义为:住房业属性、价值观与意识形态、应用规则。住房业具有很多属性:一是经济性,可以拉动内需,带动上下游相关产业发展;二是社会性,对改善居住条件,提高民众生活质量至关重要;三是资金密集性,这决定了产业的发展必须得到金融业的支持;四是良好的保值性,故而,经常被作为投资手段。以上这些属性激励或制约着行动者的选择,对行动舞台内的互动产生着重要影响。对住房业属性的分析又影响了住房问题的界定,并进而更深刻地影响了解决问题的方式。价值观念和意识形态这一变量主要描述共同体已普遍接受的行为规范、特有的价值观与意识形态以及政策偏好,它从心理的层面,规范着行动者的行为和思维,进而影响人们的选择。在正式舞台,当深受自由主义影响时,可能运用的政策工具更强调对住房市场较少的政府干预。在非正式舞台,不同价值观和意识形态的碰撞和冲突也促成了不同政策联盟的形成。应用规则是参与其中的人们的共同协议,它是关于什么行动是必须的、禁止的或者允许的强制性规定,包括一系列的法律、规章等正式制度和相关房地产政策。以上变量共同决定了住房政策各舞台行动情境的结构,并进而“决定了个体所能采取的行动类型、这些行动及其引发后果的收益、成本和可能获得的成果”[3]71。住房政策三个舞台互动产生的政策经过实施后,政策效果直接或通过以上三个变量间接反馈给行动舞台,从而进入下一轮政策过程。

四、住房政策各舞台互动过程分析

这里将借助上面的分析框架对我国住房政策各阶段主要文件作动态分析。

(1) “国发[1998]23号文”在中央舞台的强力推动下出台。“国发[1998]23号文”(以下简称“23号文”)即《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》是取消福利住房制度,实行市场化供给的标志性文件。1997年亚洲爆发金融危机,中央舞台为实现GDP增长“保八”的目标,明确提出了“将住房培植成新的经济增长点,终止福利分房”的政策目标。着眼于住房的经济属性是文件能够进入正式政策议程的关键因素,因为在此前建设部曾向国务院提交了一份请示,提出加速培育房地产市场,但并未获得中央舞台的响应。中央舞台在政策出台过程中较好地平衡了发展经济和促进民生的关系,提出“制定的政策要使房子能卖得出去,要让老百姓满意”。在正式舞台内,由建设部牵头联合相关部委组织了专门的政策方案起草小组,其间“出现过建设银行和贵州省关于住房补贴的两个建议,但先后遭到建设部的否决”[8]。非正式舞台此时并不活跃,因正值改革初期,强大的房地产商利益集团尚未形成,多元化的利益结构尚未显现,非正式舞台的互动较少。在政治权威的强力推动下,政策方案很快定稿,最终在1998年7月出台。该文件强调经济适用住房为主体,国家划拨大部分土地并将开发商利润限定在3%。在这样的住房模式下,1998—2001年商品房价格基本保持稳定。

(2) 非正式舞台内房地产商政策联盟占据主导地位,中央舞台对经济发展的偏好导致了“国发[2003]18号文”出台。2002年住房市场出现过热,大中城市房价急剧上涨。上涨的原因主要有两点:一是住房市场投资投机严重,二是经济适用住房供给量低,其比重远低于“23号文”所设想的占市场住房供给总量的“80%”。为防范住房市场过热危及金融安全,2003年6月初中国人民银行下发了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知(银发[2003]121号)》(以下简称“121号文”),指出房地产业存在过热现象,要求各商业银行对房地产信贷进行严格限制。该文出台后,在非正式舞台引起了极大的反响,房地产商们表示了强烈的反对。因为该政策试图纠正开发商们不健康的融资模式,这将会使房地产企业面临资金困难,同时,抑制投机性住房又将可能导致房价下滑,从而危及整个房地产集团利益。利益集团在此后迅速组织起来进行反击,“反击”首先在非正式舞台进行,他们寻找媒体制造舆论、寻找专家学者作为代言人散播观点、寻求退休高官展开游说。非正式舞台形成了不同政策联盟并展开了激烈争论,试图影响正式舞台。在正式舞台内,不同部委也出现了对立观点。国家发改委认为房地产应该“软着陆”,建设部则认为“房地产业总体上是健康的”[9]。现在看来,当时正式舞台最好的政策思路应是支持“121号文”,同时责令地方政府加大经济适用住房建设。这一思路在建设部此前出台的《经济适用住房价格管理办法》中也得到了体现。但此时,经历了四年房改,房地产利益集团已逐渐强大,房地产商及其联盟已在非正式舞台占据主导地位。在住房政策舞台外部,主张全面市场化的意识形态也大行其道并深刻影响到了住房政策各舞台。2003年上半年,国内出现“非典”疫情,国际上爆发美伊战争,在此背景下,政治权威担心内需不足影响经济发展,为确保经济发展速度,政策之窗由此开启。“国务院常务会议提出进一步扩大普通商品住房和经济适用住房供应”[10]的政策目标。此后,《关于促进房地产市场持续健康发展的通知(国发[2003]18号)》(以下简称“18号文”)在8月中旬出台,建设部的方案基本得到采纳(但也对人民银行的方案有所妥协),“121号文”无疾而终。“18号文”认为“房地产市场总体上是健康的”,但它改变了“23号文”提出的“以经济适用房为主体”的住房模式,提出“实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。房地产利益联盟在本次博弈中获得了完胜。“18号文”后,房地产市场投机现象愈加严重,房价被进一步推高。

(3) 中央舞台对民生的偏好及非正式舞台公益联盟的暂时胜利导致了“国发[2007]24号文”出台。面对不断被推高的房价,2005年下半年中央舞台提出“抑制房价过快上涨”的调控目标,各部委也相继出台了大量调控政策,但这些政策并未达到预期目标,房价仍然不断被推高。此时,民怨开始积聚,公益政策联盟内的许多媒体精英和专家学者在非正式舞台为民生疾呼。虽然房地产商及其联盟也不断声言“房地产市场基本健康”,力量的天平还是逐渐向公益联盟倾斜并影响到了正式舞台和中央舞台。中央舞台的共识开始向民生倾斜,把解决低收入家庭住房提上了政策议程。《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见(国发[2007]24号)》(以下简称“24号文”)在十七大召开前两个月出台。“24号文”的政策目标是“解决低收入家庭住房问题”,明确了政府对低收入家庭的责任,并提出了具有可操作性的措施,它是在中央舞台的强力推动和公益联盟在非正式舞台取得了暂时胜利的情况下出台的。“24号文”出台后,非正式舞台针对经济适用房形成了两个截然不同的政策联盟,一个联盟坚决要求废除经济适用房,另一个反对联盟认为政府要加强经济适用房建设。两个联盟持续论战,最终结果是住建部同意各地因地制宜制定经济适用房政策,河北、辽宁等地先后停建经济适用房,这表明房地产商利益联盟仍然在非正式舞台某些政策议题上经常占据主导地位。

(4) 基于广泛的共识,中央舞台深入涉足政策方案制定,导致了“国发[2010]10号文”的出台。2008年下半年全球金融危机爆发,为避免经济进一步衰退,中央舞台的政策偏好又转向了经济,房地产商及其联盟开始通过各种渠道争取政策“松绑”。其后,各部委相继终止或放开了自2005年以来的各类调控政策,地方政府也先后出台了救市政策。从2009年起房价迅速攀升,至2010年初,仅一年的时间房价已然翻番。此时,公益联盟展开了强力反击,基于在非正式舞台内的长期讨论和达成的共识,中央舞台下决心压制房价。政策偏好再一次转向民生。中央舞台不但提出了住房政策目标,更提出了大面积保障性住房建设的具体方案。《国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发[2010]10号)以国务院名义下发,明确规定了每年保障性住房的套数、面积和经费来源。在此过程中,正式舞台积极贯彻中央舞台的政策宗旨,抑制了非正式舞台内偏重经济、忽视民生的政策诉求。

五、结 语

房地产政策过程是中央舞台、正式舞台和非正式舞台三个舞台内部及舞台间相互作用的结果,而三个舞台的行动情景和结构是住房业属性、价值观和意识形态以及应用规则三个外生变量的函数。在中央舞台,经济发展压力迫使政治权威选择效率偏好的政策目标,社会压力迫使政治权威选择民生偏好的政策目标。政治权威往往很难平衡效率偏好和民生偏好,总是通过比较经济压力和民生压力作出政策目标的选择。在正式舞台,政策方案的拟定是在标准运行程序下,不同技术官员、部门或部委通过妥协或协商完成的。在非正式舞台,当出现明显强势的利益集团及其政策联盟时,产出的政策将有利于该集团或联盟。但当该领域的政策经过充分讨论并达成一定程度的共识时,中央舞台会更深入涉足政策方案的制定,占主导地位的利益集团及其政策联盟的优势可能会消解。

中央舞台选择的政策目标有效率和民生两种偏好。非正式舞台占主导地位的政策联盟有公共利益和非公共利益两类利益取向。中央舞台的政策偏好和非正式舞台占主导地位政策联盟利益取向的结合形成了四类政策选择集:第一种类型政策集表现为政策目标上的效率偏好和政策方案选择上的公共利益取向。这类政策在目标上追求经济发展,在实际政策方案制定中注重社会价值公平分配,充分考虑到了民众意愿。第二种类型政策集在政策目标上是效率偏好的,在政策方案上偏向非公共利益取向。这类政策因为不能在社会价值上注重公平,短期内可能拉动GDP增长,长期将造成贫富分化,危害经济安全,影响政治稳定。第三种类型政策集表现为政策目标上的民生偏好和政策方案选择上的公共利益取向。这类政策一般多见于保障性政策,政策方案具有可操作性,有利于解决社会矛盾,促进社会安定。第四种类型政策集在政策目标上是民生偏好的,在政策方案选择上是非公共利益取向的。这类政策一般表现为象征性的形式政策,没有可操作性,一般不会得到很好地执行。正式舞台最终出台的政策往往是整合了中央舞台和非正式舞台的选择并通过标准运行程序互动的结果。

[1] 朱亚鹏.中国住房领域的问题与出路:政策网络的视角[J].武汉大学学报:哲学社会科学版,2008,61(3):345-350.

[2] 陈杰.制度经济学视角下的中国住房制度变迁分析[J].社会科学辑刊,2010(6):104-108.

[3] 保罗·A.萨巴蒂尔.政策过程理论[M].彭宗超,钟开斌,译.北京:三联书店,2004.

[4] Allison G T.Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis[J].American Political Science Review,1969,3:689-718.

[5] 胡伟,石凯.理解公共政策:政策网络的途径[J].上海交通大学学报:哲学社会科学版,2006,14(4):17-24.

[6] 萨巴蒂尔.政策学习与政策变迁[M].邓征,译.北京:北京大学出版社,2011:5-30.

[7] 陈玲.官僚体系与协商网络:中国政策过程的理论建构和案例研究[M]//巫永平.公共管理评论:第5卷.北京:清华大学出版社,2006:46-62.

[8] 杨丽萍.访谈录——房改风雨三十年[N].21世纪经济报道,2008-12-05(7).

[9] 王德勇.国务院推到央行泡沫论121号文件无疾而终[J].安家,2003(10):35-39.

[10] 汪光焘.建设部长关于《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》的有关问题说明[EB/OL].(2003-09-09)[2012-03-25].http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-09/09/content_1072148.htm.