邓 剑 伟

(厦门大学 公共事务学院,福建 厦门 361005)

社会管理政策涉及众多政策活动者,他们共同构成了社会管理的政策主体,社会管理政策的制定和出台是内外部一系列因素共同作用的结果。在这一过程中,政策共同体间的互动以及有关机制的作用,促成了问题溪流、政策溪流和政治溪流的汇合,开启了社会管理的政策之窗,推动了我国社会管理政策的出台。

一、理论基础:多源流分析框架

多源流理论是在“垃圾桶”决策模型(the garbage can model)的基础上发展起来的。“垃圾桶”决策模型假设组织是由多种因素构成的一个集合体,有着未定的偏好、不清晰的技术和不固定的参与,问题、解决方案、参与者和选择机会四大溪流独立地流入组织结构,这个组织结构又受到净能量承载量、进入结构、决策结构和能量分布四个变量的影响[1]。在“垃圾桶”决策模型的基础上,金登发展出了多源流分析框架,将原先的四股溪流发展为问题流、政策流和政治流三股溪流。

多源流理论对“垃圾桶”决策模型的改进不仅体现在对政策溪流的进一步精简和归纳,而且还在于它批判地借鉴了政策分析阶段理论。与“垃圾桶”决策模式不同,多源流理论并没有完全否定政策的多阶段,而是将主要的分析集中在问题界定、议程提出以及方案选择这三个阶段上。当然,金登认为公共问题能进入决策者的议程与解决问题的方案密不可分[2]。

多源流分析框架回答了三个重要的问题:政策制定者的注意力是如何分配的、具体问题是如何形成的、对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的。通过这个模型,金登试图解释为什么某些问题的议程受到决策者的注意,而另外一些却被忽略。他认为联邦政府政策制定中三个主要的过程流是:问题识别、政策建议的阐明和精炼、政治活动,即问题流、政策流、政治流[3]184。与政策制定的制度分析方法相比,多源流理论的先进性在于关注政策制定过程而不是政策制定的变化;评估政策的预期和非预期结果,并将它们看做是未来政策的起点;将负责的政策制定过程分解为一些离散的、可管理的、合理的分析单位[4]。

归纳起来,多源流分析框架的主要观点是:政府议程是由政治溪流中的事件、紧迫性问题以及各类较明显的参与者所决定的,备选方案的阐明过程既受政策溪流中的选择过程的指引,也受相关领域内相对幕后的专家的影响。此外,如果出现一个机会使三条溪流都汇合在一起的话,一个项目进入决策议程的可能性就会明显增强。虽然与传统的过程理论相比,多源流理论更加突出政策治理过程的复杂性,但它对现实生活中的政策现象却有着极强的解释力。多源流分析框架在发展过程中得到了不断地修正和完善,能够应用到我国社会管理政策制定的分析之中,进而更准确地分析我国社会管理政策的制定议程、备选方案和政策出台所需要的机制。

二、社会管理政策参与者

多源流理论指出,政策议题的设定是相关政策参与者共同作用的结果,与此同时,问题流、政策流、政治流实际上原动力都是“人”的流动,不同的政策活动者参与到政策过程不同的溪流中,等待政策之窗的打开,从而将影响力发挥到最大,促使政策过程的推进。因此,研究社会管理政策,先要分析社会管理政策的参与者。金登根据美国的国体和政体,将政策参与者分为政府内部和政府外部两大类。鉴于我国实际,需要重新界定社会管理政策的参与者。

具体来说,我国社会管理政策的内部参与者包括以下几类。一是政党,作为我国社会管理政策的领导者,中国共产党在社会管理政策的制定和确立过程中发挥了决定性的作用。二是政府,我国各级政府履行着社会管理政策制定者和主要执行者的角色,对外部社会管理者的思想和决策具有重要的影响作用。三是政府公务员,他们是社会管理政策的具体执行者,也是政府收集政策信息的重要来源,他们的工作态度和工作绩效将会影响社会管理政策的执行效果,进而引发政策变迁。四是人大和政协,它们的作用主要体现在为我国社会管理提供法律保障和政策建议。

我国社会管理政策的外部参与者包括以下几类。一是利益集团,它们构成了我国社会管理政策中社会协同的重要组成部分,对我国社会管理政策的议程确立和制定产生重要影响。二是学者、研究人员和咨询人员,他们的存在和所发挥的作用体现了社会管理中的公民参与,三者的作用各不相同,学者主要为社会管理政策提供备选方案,而研究人员和咨询人员是政府的智囊团,对社会管理成为政府议程具有更大的作用。三是媒体,作为“第四种监督”,媒体虽然不会对社会管理政策议程产生直接的影响,但是新闻媒体起着政策参与者沟通媒介的作用,其对社会管理事件和相关舆论的报道,会影响公众情绪,激发政治溪流,促进问题溪流和政策溪流的融合。四是公共舆论,这虽然不是直接的公民参与,但是公众舆论对于政府社会管理政策制定具有重要的导向作用,这主要体现在议程设立上。

三、社会管理的问题溪流

政府内部及其周围的人们所注意到的问题,便构成了多源流分析框架中的问题溪流。人们通常借助指标、焦点事件、危机和符号等因素,判断事件是否上升为社会问题。就我国社会管理政策议程确立而言,以下内容共同构成了社会管理政策的问题溪流。

首先,一系列社会指标表明社会管理领域存在严峻的社会问题。一是社会公平指标。2003年以来我国的基尼系数不断上升,已经超过了0.4的警戒线,达到0.5左右,不同地区、不同群体、不同职业收入的差距不断扩大。《中国统计年鉴》中的数据显示,2000年我国城镇和农村居民人均收入比为2.79,到了2010年,上升为3.23;2005年我国中西部与东部人均可支配收入差距分别为4 566.34元、4 591.71元,到了2010年,扩大到7 310.8元、7 466.34元;2000年我国国有企业、集体企业和其他企业的工资分别为9 441元、6 241元、11 238元,到了2010年,变化为38 359元、24 010元和35 801元。与此同时,代际不公平现象愈演愈烈,“官二代”和“富二代”从父辈继承了大量的物质资本和社会资本,继续停留于社会的上层,“穷二代”由于出身所限,在社会竞争中处于劣势,往往继续处于社会的底层。

二是社会治安指标。改革开放以来,我国在经济发展和社会建设方面取得了举世瞩目的成绩,与此同时,面对着经济转轨、社会转型所带了的冲击,各类社会治安事件频发,出现了不少大案和恶性案件,严重威胁人民的生命健康与安全,需要引起各级政府重视,加强管理。

三是社会安全指标。在群体事件方面,我国在社会主义现代化事业建设的过程中,法律建设和制度设计落后于经济发展步伐,导致人民内部的一些矛盾不断激化,特别是进入21世纪以来,各地群体性事件呈现出不断上升的趋势,其中事关土地征用、房屋拆迁、贪污腐败的矛盾和上访尤为突出。在环境安全方面,我国之前走的是资源型、粗放式的发展道路,不注意资源的节约和环境保护,导致自然灾害的种类、范围、危害程度不断扩大,甚至超过了经济发展所带来的收益,对政府的危机管理能力提出了严峻的挑战。在网络安全方面,新型通讯技术和通讯工具的出现,使信息安全显得尤为重要,一些不法分子利用网络、短信、微博等渠道发布传播非法信息,迷惑煽动群众,导致网络和信息犯罪事件数量迅速增长,严重危害社会稳定。

四是民生指标。受国内外经济形势的影响,我国的居民消费物价指数(CPI)不断上升,2005年CPI指数为101.8,到了2010年,上升到103.3,甚至超过了居民收入增长的速度,通货膨胀现象严重,人们的生活质量受到影响。此外,统计数据显示,我国人均病床率等基本生活指标仍处于较低水平,并具有很明显的地区差异性,公共服务非均等化现象严重,民生状况不容乐观。这些指标足以证明出我国社会管理问题有进入政策议程的必要。

其次,一系列社会危机和焦点事件促使政府关注社会管理。焦点事件和危机往往就能够成为人们关注某一问题的推动力,在我国社会管理领域就存在相关的社会危机和焦点事件。一是社会分层与社会流动过程中出现的危机事件。改革开放之前,我国的社会阶层结构相对单一,俗称“两个阶级一个阶层”,即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。改革开放之后,我国社会分层加速,中国社会科学院的研究认为当前我国社会存在十大阶层,这些阶层拥有不同的经济资源、组织资源和文化资源。在社会分层加速的同时,我国缺乏必要的社会流通渠道,导致阶层间爆发激烈的冲突与纠纷。近几年出现的农民工因讨薪而自焚跳楼、“开胸验肺”、土地拆迁中的暴力争端等社会性事件,背后其实大都是阶层利益的冲突。这些事件无疑为政府有关部门敲响了警钟。

二是出现了大量贪官腐败事件。在透明国际组织发布的海外行贿指数排名中,我国一直徘徊于榜单的末端,2002年和2008年排在22个国家中的第21名,2011年排在28个国家中的第27名,政府透明和廉政状况难以令人满意[5]。此外,近些年来,不少高官因为腐败事件而纷纷落马,引发社会的强烈反响,这既体现了我国政府与腐败现象作斗争的决心,也在侧面反映出我国政府存在较为严重的腐败问题,应该引起各级政府的重视。

三是应急和突发事件考验政府的危机管理能力。各类突发事件具有速度快、范围广、危害大、难以预测等方面的特点,处理不当会产生严重的社会问题。“非典”、汶川大地震等自然灾害突发事件和众多社会突发事件,使我国政府意识到出台应急事件管理条例,完善应急管理制度,增强政府应急管理能力的重要性。综合以上分析可以认定,社会管理的问题溪流已经汇集而成,需要加以治理。

四、社会管理的政策溪流

在政策共同体中,备选方案和政策建议的产生需要经过一个漫长的过程。在这一过程中,各种思想在“政策原汤”中漂浮、碰撞、分化、融合,再生出新的思想,政策共同体和公众也受到相关政策思想的影响,而被“软化”,最终由幸存的思想和标准进化成有效的备选方案。有效的备选方案不仅是政策溪流的主要组成部分,还是使某一主题在政策议程上受到持续关注的重要原因。在我国社会管理政策制定的过程中,虽然不存在明显的政策企业家,宣扬思想,“软化”公众,但是政策共同体中的政府官员、研究人员、公众代表等群体也提出了各自的思想和观点,最后形成了具有技术可行性和价值可接受性的社会管理政策。

我国政府官员关于社会管理的政策思想主要包括以下几个方面。一是重视党委领导作用,强化政府社会管理职能,“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。二是强调民生,以人为本。胡锦涛指出:“社会管理说到底是对人的管理和服务,涉及广大人民群众切身利益,必须始终坚持以人为本、执政为民,切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨,不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”习近平也指出:“群众工作是社会管理的基础性经常性根本性工作。”三是统筹经济社会发展。胡锦涛强调:“各级党委和政府要充分认识新形势下加强和创新社会管理的重大意义,统筹经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设,把社会管理工作摆在更加突出的位置。”周永康认为:“应该把加强和创新社会管理作为第一责任切实抓紧抓好。”总的来说,我国政府强调社会管理的重要性,突出党和政府在社会管理中的重要作用。

我国研究人员基于各自的研究视角,提出了社会管理的政策思想,归纳起来包括以下几类。一是创新社会管理体制机制,推行城乡社会管理一体化。此方面主要涉及社区管理机制、社会保障机制、人口管理机制、社会治安综合治理机制等领域。二是改善民生,维护社会稳定。学者们又将其细分为发展公共服务,推行公共服务均等化;调整收入分配,缩小贫富差距;大力发展基础教育,促进社会阶层流动等举措。三是改进政府治理方式,拓宽社会管理渠道。有的学者主张培育社会力量,实施多元化和分散化管理;有的学者强调加强法制建设,实施法治化和规范化管理;还有的学者关注科学技术的发展,主张实施科技化和信息化管理。四是强化应急管理,应对社会风险。学者们认为应急管理是社会管理的一个重要分支,只有强化应急管理,才能更好地应对“风险社会”的挑战。此外,学者们的基本政策思想还包括加强社会监测,维护社会稳定,建立与社会主义市场经济相适应的社会管理系统和调控机制等方面。

公众是社会管理政策的直接受众,他们对于社会问题有着直观、切身的感受,是社会管理政策共同体的重要组成部分,他们也通过微博、新闻媒体、民意调查等途径,提出了加强我国社会管理的一些基本思路。整体而言,公众更加关注社会管理的基层事务和具体领域,主张提高社会全体成员的收入和生活水平;主张打击政府内部的违规和腐败现象;主张打击违法犯罪行为,维护社会稳定;主张政府公开,希望参与政府社会管理政策的制定;主张限制利益集团,争取实现社会公平。

以上政策共同体的社会管理思想在“政策原汤”内发生激烈的化学作用,去粗取精、去伪存真,最后形成在我国现阶段能够开展实施、被社会管理相关利益主体接受的政策备选方案。这为社会管理问题成为政府议题以及政府制定社会管理政策打下了基础。

五、社会管理的政治溪流

金登认为政治溪流由诸如公众情绪,压力集团间的竞争、选举结果、政党或者意识形态在国会中的分布状况以及政府的变更等因素构成[3]184。结合我国的国体和政体,社会管理政策中的政治溪流主要包括公众情绪、执政党的意识形态、政府变化三股主要的支流。

面对着一系列社会问题和危机事件,我国公众的情绪受到极大的刺激和波动。与此同时,社会诚信和社会资本的散失,进一步导致社会的不公平心理、各行业的浮躁和焦虑心理、社会冷漠情绪等四处弥漫,还有社会治安事件也在不断增多,严重影响我们社会成员生活质量和幸福感的提升,影响社会和谐与社会安全[6]。公众情绪的变化,引起了我党和政府领导人的重视,为了疏导国民情绪,加强社会心态建设,巩固执政地位,社会管理政策便逐渐被提上议事日程。

扎哈里尔迪斯在应用多源流分析框架分析具体政策的过程中,对金登的这一框架进行了修正,将政治流中的国民情绪、利益集团、换届整合为一个概念变量——执政党的意识形态。这一修正使得从美国这样分权国家提升出来的分析框架同样能够适用于具有集权特性的政治系统和有强有力政党的国家。意识形态是一定利益集团、阶级或阶层的思想体系,是该阶级、集团对现存世界及其秩序的“整体性”反映与判断[7]。在改革开放的进程中,我党的意识形态受到资本主义市场经济国家意识形态的冲击,发生了一些改变。经过及时的调整,我党和政府的执政理念已经回归到法制、德治和以民为本上来。例如,“立党为共、执政为民”,“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,“三个代表”重要思想,“包容性增长”等执政理念,无不暗含着加强和创新社会管理的理念和要素。正是有了执政党意识形态的支持,社会管理受到了政府高层的重视,一跃成为政府的四大基本职能之一。

在金登的理论中,政府在政治溪流中也起着重要的作用,政府行政当局的变化,会带来政策议程的显著变化。从整体上看,我国社会管理政策的制定和执行与我国政府行政当局的变化密切相关,呈现出较为明显的政治周期性。2003年3月召开的十届全国人大一次会议选举产生了以胡锦涛同志为核心的新一代领导集体,中国迎来了新的政府执政方案。这一代国家领导人上台之后,积极推行政府职能转变,强调经济发展与社会建设并重。在第一个执政周期内,着重加强公共服务建设,为经济发展和社会管理创新奠定基础。2007年成功连任之后,领导集体进行了更加大刀阔斧的改革,管理的重点由公共服务转向问题更为严峻的社会管理领域。开始着手解决积累已久的社会矛盾和社会问题,以消除社会不稳定因素,使人民共享改革开放成果,实现国家的长治久安。

公众、执政党、政府构成了我国社会管理政策设定中政治领域的“铁三角”。三者间的相互作用,不仅影响社会管理议题的设立,在社会管理政策制定、执行、评估等方面同样起着重要的作用。

六、社会管理政策之窗开启的机制

政策之窗开启是问题溪流、政策溪流和政治溪流相互汇集、相互融合的结果,是有关问题进入政策议程的最佳时机。政策之窗开启的过程十分短暂,在这一过程中,问题、政策建议、备选方案、解决办法等相互碰撞、结合,最后沉淀出政策方案。虽然政策之窗是由一些客观特性所规定的,诸如政府的变更、一次重建、一个重要经济部门的急剧衰退[3]215,但是,政策之窗针对某一社会问题开启绝不是无意识或随机发生的结果,而是政策活动者和相关政策因素相互作用,并借助相应的机制和条件才能得以实现。

首先,完善的政策活动者行动机制。一项议题获得政治家和管理者的关注,成功进入政策议程是内外部政策活动者共同作用的结果。政策活动者的行动是否规范,能否通过彼此间积极的互动乃至竞争,最终达成一定程度上的共识,将在很大程度上决定政策之窗是否顺利开启。完善的政策活动者行动机制包括两个方面。一是政策活动者之间积极规范的互动。一项政策会涉及众多的内外部政策活动者,每一类政策活动者都有各自的利益诉求。当一扇政策之窗开启的时候,政策建议的倡导者就意识到他们的机会来了,并且会抢着去利用这种机会[3]221。在这个过程中,容易出现一些“寻租腐败”行为和不正当的竞争手段,最终不仅影响相关政策的出台和执行效果,还会对政策制定程序和规则产生消极影响。因此,确保政策活动者行动的规范有序就显得格外重要。在我国社会管理政策制定的过程中,在党中央和中央政府的统一领导下,相关的政策活动者以切实提升社会管理水平为目标,通过积极的互动,共同推动社会管理政策的出台。二是政策活动者自身时刻准备推动相关政策的发展。“试图倡导变革的人就像冲浪者一样等待着大浪的来临,并且准备好划水,当大浪来临时,如果你还没有准备好划水的话,那么你就不会乘风破浪。”[3]208从社会管理成为我国政府四大基本职能之一,到社会管理相关政策出台,各类政策活动者进行了充分的理论研究和实证调研。正是他们的努力和准备,确保我国在经济转轨和社会转型的关键时期能够及时出台相关规定,维护社会稳定。所以,今后需要充分发挥内外部政策活动者的作用,拓宽社会参与渠道,进一步完善政策活动者行动机制。

其次,畅通的信息机制。在政策溪流中、政策建议、备选方案以及解决方法四处漂浮,人们对它们进行讨论、修改并且再讨论[3]217。当某一事件发生时,若政策溪流中的相关因素有助于解决社会问题,或被政治家认为有利可图,就有可能开启政策之窗,进入政策议程。这一切的实现,无疑需要以畅通的信息机制作为保障。一方面,只有信息机制通畅,不同的备选方案才能够相互比较借鉴,进而形成更优的解决方案,决策者才知道他们周围有哪些有效的方案可供解决社会问题,进而开启政策之窗。另一方面,只有信息机制通畅,不同的政策活动者才能清楚地表达自身的政策诉求,才能更好地博弈,从而确保出台的政策兼顾各方利益,减少政策出台的阻力。我国的社会管理问题引起了党和国家领导人的高度重视,成为政府工作的一项重要议题,政府通过人大代表、新闻媒体向社会各界征求意见,人们还采取微博等新兴舆论平台揭露社会管理问题,发表改进社会管理的建议。这一切确保了社会管理信息在相关政策活动者间的流通和共享。所以,今后需要进一步加快电子政府建设,推行政府公开和流程再造,打造电子政务平台,在政策活动者间建立起畅通的信息机制。

最后,科学的评估机制。政策之窗可以分为问题之窗和政治之窗两类,分别对应社会问题出现和政治形势变化。当问题之窗和政治之窗开启时,政策之窗开启的机会也随之出现,这时需要进行科学地评估,及时把握机会。政策参与者可以在开展游说等活动的过程中,察觉到政策之窗开启的机会是否存在,他们会对政策之窗在未来出现的可能性作出评估,当然有时会作出错误的评估或者产生错觉。可见,开启政策之窗不仅需要政策制定者准确地评估和判断,还需要建立科学的评估机制,避免错误判断的发生。在我国经济社会发展的同时,也出现了许多社会问题,特别是在一些重大社会事件发生之后,我国领导者审时度势,组织有关部门和学者对社会管理政策进行论证,及时出台了相应的社会管理政策,创新了社会管理方法,维护了社会稳定。所以,今后需要建立起科学的政策评估机制,完善政策评估指标,加强事前评估,提升预判能力和判断的准确性。

总而言之,我国社会管理政策的制定和出台是各级政府和社会各界相互合作、长期努力的结果,是符合我国未来发展和人们实际需求的大政方针。社会管理政策的施行为提升我国社会管理水平提供了保障。在今后,各级地方政府应该切实把握社会管理政策的内涵,提升政策执行力,确保社会管理政策发挥实效。

[1] 龚虹波.垃圾桶模型述评——兼谈其对公共政策研究的启示[J].理论探讨,2005(6):105.

[2] 曾令发.政策溪流:议程设立的多溪流分析——约翰·W.金登的政策理论述评[J].理论探讨,2007(3):137.

[3] 约翰·W.金登.议程、备选方案与公共政策[M].丁煌,方兴,译.北京:中国人民大学出版社,2004.

[4] Teodorovic J.Why Educational Policy Fall:Multiple Streams Modle of Policy Making[J].Zbornik Instituta za Pedagoška Istraživanja,2008(1):22.

[5] 海外行贿指数排名:中俄垫底[EB/OL].(2011-11-03)[2012-05-03].http://blog.163.com/z_jianping/blog/static/208423101201110381242937/.

[6] 向春玲.负面情绪蔓延影响幸福感,社会管理亟待创新加强[EB/OL].(2011-06-27)[2012-05-03].http://www.chinanews.com/gn/2011/06-27/3138774.shtml.

[7] 徐绍刚.执政党与意识形态[EB/OL].(2003-09-08)[2012-06-25].http://chinaps.cass.cn/readcontent.asp?id=386.