主持人 阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2012年10月，由群众来信举报而曝光的广东省湛江市坡头区社会保险基金管理局骗保案引起广泛关注，据报道，在短短两年时间里，湛江市坡头区社保局原局长杨流及该局职工莫亚来等人在办理企业补缴社保金手续过程中，串通相关社会人员冒充企业职工申报补缴社保金。在此过程中，杨流等人收受“红包”，涉嫌受贿超过百万。据纪检监察部门提供的初步结果显示，该案涉及企业单位25个、协办中间人32人、冒充职工社会人员上千人、以补缴社保金的名义涉嫌骗取社保金高达1891万元。杨流、莫亚来等人目前已移送司法机关依法处理。

湛江骗保案在广东社保基金管理系统投下一枚震撼弹的同时，也引发社会各界对社保基金安全的担忧。除去骗保情况，现实中一些地方出于个人、单位或者地方利益挤占挪用、违规使用社保基金的现象也屡禁不止，根据审计署公布的数据，2011年全国违规使用社保资金就超过了17亿元。一方面“家贼难防”致使大量社保资金挪用、流失，另一方面日益显现出来的社保资金的缺口也必将增大财政支付负担。如何确保老百姓“养命钱”的安全完整，如何保证社保基金运行平稳规范，财政部门如何履行好社保资金监管职责，如何监管好数以万计的社保资金已经成为相关机构的重要课题。

一起骗保案暴露出的监管漏洞

主持人：社保资金与民生息息相关，是国家工作重点与社会关注焦点。湛江骗保案曝出后人力资源及社会保障部部长尹蔚民、副部长胡晓义及广东省政府常务副省长肖志恒先后对案件的查处作出批示，可见国家有关部门对该问题的高度重视。怎么看待此案件？

王 敏：利用虚假资料非法套取社保基金的行为危害极大，既损害了广大参保人员的合法权益，又严重扰乱了正常的社会保险管理秩序并造成社保基金的大量流失，还会导致社会诚信的缺失并产生极坏的社会影响。尽管国家有关部门已发现此类问题并采取了一些措施进行治理，但利用虚假资料非法套取社保基金的现象仍时有发生。根据相关的统计调查显示，目前我国每年因冒领流失的养老金多达10亿元。背景材料中以补缴社保金的名义冒充企业人员申报冒领社保金的湛江骗保案即是一起较为典型且影响恶劣的骗保案件。

潘铎印：社会保障是党中央、国务院为维护群众基本生活权益而作出的一项基础性制度安排，是关系群众衣食冷暖的民生工程，是夯实党的执政基础的民心工程，是分享改革发展成果的德政工程，是维护社会和谐稳定的民心工程。然而，少数基层工作人员却把黑手伸向社保金，从而出现“人情保”、“关系保”等骗保的丑恶现象。湛江骗保案即把社保漏洞呈放大状态展示在社会面前，这让真正需要参保的困难群众寒心，也让公众很受伤。社保领域频频发生腐败，说明在领取社保方面存在严重漏洞，更重要的是，对社保领域的疏于监管。社保制度的建立，本来是为参保人提供的一种生活保障。然而，由于制度存在漏洞，给了一些地方官员和工作人员可乘之机，他们想尽一切办法来套取、骗取社保金，严重损害了参保人的利益，也让政府的保障制度失去了应有的保障作用。

蒋天文：由于享受社会保障政策资格时需要收集大量的公民身份数据，从而证明其唯一性、合法性。但问题恰恰出在这里：不符合条件者可以通过行贿、赎买方式获得，一个资格需要多少钱？我所担心的是目前这个问题到底有多严重，有多少人是通过这种方式获得资格的？养老金和养老制度被内鬼出卖了，由此又有多少钱流入了私人腰包？这也说明了以下几点问题：一是官员胆子越来越大，只要有钱，皇帝买马的都敢用；二是内鬼作案；三是内外合谋；四是末日心态，不考虑未来。

主持人：请结合湛江骗保案的具体案情，分析此类案件产生的原因。

潘铎印:一是监管和审核不到位，没有构建一整套及时全面反映参保对象的信息追踪系统。各相关部门的整合力度和联合执法能力尚待加强。二是违法成本过低。对于骗保者的惩罚和警戒力度过轻，不足以对其造成威慑。三是对于骗保者没有追究其法律责任，尤其是没有从刑法角度追究其诈骗国家财产的责任。

蒋天文：一是官员商人化。靠山吃山靠水吃水，手上有政策就吃政策，而非为了依法公正行政；二是职业犯罪普遍化。这些职业本是用来提供公共服务，防止别人侵犯公权，结果反而是官员公然滥用其权力；三是有政策无监管。以上犯罪只有职业从业者且有权势的人员参与才能得逞，他们的参与犯罪证明监督管理的失效。

主持人：事实上，在湛江骗保案中，对湛江坡头区社保局长行贿以求得社保资金的“社会人员”是一个很值得注意的群体，这类群体是怎样形成的，有何影响，说明了什么问题？

蒋天文：这类人员是由于我国社会保障制度不均衡造成的。由于社会保障主要依赖于公民身份差异，因此只要转换了身份就可以进“笼子”享受社会保障政策。但是我国的社会保险往往有自己的预算平衡机制，它是俱乐部产品而不是公共产品。社会保障局人员的做法事实上是对前期进入者的权利的侵犯。 “社会人员”转入正式社会保障体系是最终趋势。我国社会保障制度正在并轨过程中，最终都将通过制度途径覆盖到所有人并明确其相应的资格。它是一个持续、逐渐并流过程，并最终得到解决。但是它必须在三种条件下进行：一是有制度保证正式合并加入；二是公开而不是私下加入，湛江社会保障局性质是利用制度差异为自己谋取私利，与他们是否关心“社会人员”无关，不可混淆；三是有条件加入。即以何种方式、何种条件并轨的问题。

潘铎印：案例中对社保局长行贿以求得社会保障资金的“社会人员”一部分是社会中未能参保的弱势群体,是任何时代任何社会都存在的。目前我国弱势群体是一个规模较大、结构复杂、分布广泛的群体，“弱势群体”之弱，一是弱势的经济基础；二是弱势的社会政治地位及各种公民权利；三是弱势的竞争力。主要包括以下几部分人：一是下岗失业人员，即城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层。二是“体制外”的人及其他特殊人员，即没有在单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人。三是缺乏利益保障的农民工。农民工虽然为城市的发展繁荣做出了巨大贡献，但劳动权益得不到保护。四是较早退休的“体制内”人员。这部分人中许多人原来的单位无能力给这些退休职工增加工资，交纳社会医疗保险等，需要政府拿出钱来援助。五是久病、重病而无钱医治的人及其家属，以及因灾祸致困者。中国每年有大量因病致贫、因病返贫、因病失学失业的人员。作为改革成本的承担者，弱势群体已经积攒了太多的愤懑和不满，他们迫切地要求改变自身的状况。政府作为可以且唯一有能力改变这一现状的主体，应主动承担起责任维护社会公平和稳定，协调好各方利益，积极、切实解决弱势群体的问题。否则，这一弱势群体的存在对社会和谐带来极不稳定的因素。

主持人：民间有句俗话“没有家贼引不来外鬼”，如上分析也可知该案件是一起比较典型的合谋骗保案。“主谋”杨流等基层干部作为国家社保资金的 “守门人”，为何蜕变为公共财产的“盗窃者”这一问题也值得深思。对此怎么看？

潘铎印：俗话说，苍蝇不叮无缝的蛋。这个“缝”就是对社保管理部门的监管漏洞。杨某一方面安慰自己是为“朋友”办事，一方面又大肆收受贿赂，最终走上犯罪道路的根本原因，有一定的环境因素，但归根结底是其个人廉洁自律意识淡薄、面对诱惑拒腐防变能力差是导致其沦落腐败的主要因素。建立廉政防腐教育制度，把社保资金监管纳入党风廉政建设内容，加强各级社保领导干部和管理人员廉政教育，增强其廉洁奉公、廉政为民的意识，构筑防腐败的思想防线，给社保款穿上“防腐衣”，保证党的惠民政策全面得到落实，确保民生资金规范运行，促进社保工作稳步向前推进。

蒋天文：这个还是前面提到的官员商人化、职务犯罪普遍化的结果。

主持人：除了案件中骗保问题，每年社保资金被违规挪用的现象也屡见不鲜，仅2011年全国违规使用社保资金就超过17亿元。如何分析该问题？

王 敏：现实中挤占、挪用社保基金现象的确很多，背景材料中也提到了审计署公布的2011年全国违规使用社保资金超过了17亿元。调研过程中，我也了解到其他一些数据：据人保部的统计显示，自1998年以来，该部会同其他部委进行过六次大检查，其中2000年发现170多亿元社保基金被挤占挪用，2004年发现16个省市有挤占挪用情况。然而，《社会保障基金财政专户管理暂行办法》、《社会保险基金财务制度》和《中华人民共和国社会保险法》等均明确规定，财政专户内各项资金的结余按规定购买国债和转存定期存款以外，任何地区、部门、单位和个人不得动用基金结余进行其他任何形式的直接或间接投资。但实际情况不容乐观，仍有些地方从个人、单位或地方利益出发，挤占挪用社保基金，给基金管理带来极大风险。

社会保障基金的管理使用在世界范围内都是一个难题。造成我国社保基金违规使用的成因是多方面的，其中制度根源（即社保制度设计本身存在缺陷）和监管力量薄弱是导致社保基金违规使用的两个重要原因。

从制度根源上来看，当前我国社保基金的主要风险来自于制度设计的不合理，存在许多难以克服的障碍和弊病，由此导致了众多地方政府的道德风险，进而导致社保基金安全性威胁几乎成为一个 “制度伴随物”。统筹层次太低、投资制度不合理、立法滞后、制度缺损等漏洞，必将导致决策过程中缺乏民主化和科学化，缺乏监督与制约机制，造成社保基金违规使用，如统筹层次过低带来地方政府混用透支、制度缺损和预算不规范带来挪用社保基金弥补办公经费不足等。

另外，随着社保基金的快速积累和规模不断扩大，目前监管力量明显不能满足大规模社保基金监管的需求，连日常工作都难以完成,更谈不上事先、事中和事后的“三段式”监管。

因此，要想有效防止和杜绝社保基金违规使用，必须深化社保制度架构的改革，提高社保基金的统筹级次，弥补社保制度缺损，并充实监管队伍，加强监管力量。

制度+科技：织牢社保资金监管网

主持人：据了解，湛江骗保案后，广东省人力资源和社会保障厅向广东全省社保系统下发通知，要求全省社保系统立即开展全面专项稽核行动，一场对社保基金安全考量的稽核风暴在广东省社保系统悄然展开，对2011年以来补交养老保险人员的身份信息进行一次全面复核，所有人员均须列入名册，经过经办人、审核人、批准人三方签字，出现差错一律按照“谁补办谁负责，谁批准谁负责”的原则追究责任，相关人士表示，此次稽核行动的要求之高、力度之大都是空前的。社保准入、稽核应是社保资金监管的第一道关卡，而往往又是最易出问题的环节。强化对这一环节的监督管理应在哪些方面着力？除了进行专项稽核外，为建立日常性监管机制应重点关注解决哪些问题？

蒋天文：阳光是最好的消毒剂，问责是最有力的监督。从湛江案例看，他们之所以如此作为就在于客观存在的信息不对称机制和行政成本约束。如果我们改变这一状态一切顺利解决。通过引入社会社区监督、引入社会保障内部监督、引入第三方监督，以及通过各种手段收集行为信息等，就一定能够解决这些问题。

王 敏：运动式稽核风暴固然有效，但更重要的是充分利用信息化建设建立监管的长效机制，关键在于建立全国统一的社会保障信息平台，保证社保基金使用的合理性和有效性。社会保障信息化是整个社会保障体系的技术支撑，它能够对社会保障基金实行严谨科学、规范高效的管理，强化社会保障基金监管的透明化程度，提高监督管理制度的效率和效力。

应当看到，充分利用现代科技手段，加强社会保障基金的信息化管理，是当今世界各国的普遍选择。加快建立全国统一的社会保障信息平台，是当前社会保障基金监管工作的重点和核心。通过社会保障信息平台可以定期收集、核对基金监管数据，对社会保障基金的征收和利用进行全程的监督与管理，并对基金监管的运行状况进行实时合理的分析与评价，及时发现问题，并且积极地预防、化解潜在的危机。

因此，应以“金保工程”建设为契机，建立和完善科学的社会保障信息化管理体系，对社会保障基金的发放、稽核、账户管理以及各项数据进行信息化管理，建立一个拥有科学监管方式、覆盖面广、分析方法先进的信息化网络管理平台，逐步实现社保信息系统与相关部门信息系统的共享，实现纵向贯通、横向互联，加强对资金流向的实时监控，从根本上改变社会保障传统管理方式和管理手段，有效杜绝重复支出社保基金、非法套取社保基金等现象，保证社保基金使用的合理性和有效性。

主持人：专项稽核、提升信息化水平是强化监管的有效举措，而要保证社保监管体系的持续健康运行则要依靠强有力的法制保障。我国社保资金监管的法制建设现状如何？应如何改进？

王 敏：目前，我国社会保障方面的法律法规还很不完善，社保基金的营运和监管缺乏有力的法律保障。1996年以来，国务院和原劳动保障部、财政部先后颁布了一系列规章制度，如《社会保险费征缴暂行条例》《失业保险条例》《社会保险基金财务制度》《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》等，是以“暂行办法”、“试行办法”和“通知”等形式出现的，都属于行政性的政策法规，立法层次低、零散而混乱，权威性差，在制度的严肃性、权威性及实施的强制性方面都无法实现国家立法对社保基金监管的效应。

因此，要根据宪法和我国社会保障体系的现状，提高社保基金管理的立法层次和法律约束能力，从法律的根本上规范对社保基金的监督和管理，实现对社会保障基金的法制化管理。

应结合《社会保险法》的贯彻实施，修订和完善《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险基金财务制度》《社会保障基金财政专户管理暂行办法》《社会保险基金会计制度》和《残疾人就业保障金管理暂行规定》等法规制度，认真吸收现行社保基金监督管理方面有关行政规章合理成分，完善社保基金监管相关的政策法规，特别是应尽快制定 《社会保障基金监管法》，明确法律责任，统一法律规范，构建一套权责分明的法律体系，明确和规范社保基金安全监管运营的法律责任，对各级社会保障部门、管理机构进行明确的职责分工；进一步规范基金征缴、管理、支付、运营等行为，对社保基金的种类、项目、筹集和支付的标准、方式等以法律和制度的形式确定；明确规定有关机构违反相关法规应受到处罚的细则，同时规定监督机构的职责和应该承担的责任。

主持人：2011年财政部发布的 《关于加强和规范社会保障基金财政专户管理有关问题的通知》，就社保专户清理归并、建立社保专户规范管理的长效机制等问题予以明确。财政部门作为社会保障资金的重要监管部门，在社保资金监管方面负有重要职责。如何准确定位财政部门在社保资金监管中的作用？财政部门社保资金监管还应在哪些方面进一步完善？

潘铎印：近年来，类似杨流等人通过弄虚作假等手段骗取社保资金的案件时有发生，养老保险、医疗保险、失业保险……不同种类社保基金似乎都遭遇到“骗保”的困扰。因此，监管社保基金，修补“社保金”身上的漏洞已成为当务之急，我认为，一是加强制度设计，建立更加完善的财务、审计制度，严防制度流于形式。二是突破技术壁垒，在权力运行的风险点上强化技术监控手段；三是针对社保准入、稽核的薄弱环节，要进一步加强财政监察。

王 敏：严格规范社会保险基金财政专户管理，建立健全社保基金预算管理制度。社保基金监管是一项复杂的系统工程，涵盖社保基金征缴、待遇发放及投资运营等诸环节，对它的管理涉及到财政、税务、银行、社会保险经办机构、各缴费单位等多个部门，而财政作为综合管理部门，在社保基金监管中居于主导地位，既要提供社会救济、社会福利等资金，又要承担社会保险的最后“兜底”责任。因此，应注重发挥财政在社保基金监管中的作用。

首先，严格规范社会保险基金财政专户管理。规范社保专户管理，是维护财政资金安全，从源头上预防和治理腐败的一项制度性、机制性措施。针对一些单位社保基金仍自行封闭运行管理，社会保障基金多头开户、重复开户和违规开户等问题，各级财政部门要继续加强和规范社会保险基金财政专户管理，特别是财政专户归口管理，地方各级财政社会保障部门要本着安全第一、方便群众、有利于加强管理的原则，积极配合财政国库部门做好社保专户的清理、归并、开设等账户管理工作。

其次，建立健全的社保基金预算管理制度。编制社会保险基金预算是完善政府预算体系的重大举措，也是确保社保基金收支平衡、加强基金监管的重要手段。世界上许多国家都加强了财政对社保资金的预算管理，通过财政预算管理手段确保社保资金的正确使用方向。

2010年，国务院颁布《试编社会保险基金预算的意见》，决定在全国范围内建立统一、规范的社会保险基金预算制度。

2012年6月，国务院批转人力资源和社会保障部、国家发改委等联合制定的《社会保障“十二五”规划纲要》，指出加强社会保障基金监督管理，健全社会保险基金预算管理制度。这为继续研究完善我国社保基金预算管理制度提供了契机并指明了发展方向。

一是进一步扩大社保基金预算编报范围。在2010年五项社会保险基金和2011年新增新型农村社会养老保险基金和城镇居民基本医疗保险基金的基础上，将所有的社会保险资金都在预算收支中得以体现，从而准确、全面地反映社会保险资金收支运转情况，以加强对社会保险资金的全面监督。

二是严格规范社保基金预算执行。社会保险基金预算执行关系到各项社会保险政策的落实，涉及广大人民群众切身利益，对于提高社会保险基金预算管理水平至关重要。各级财政、人力资源社会保障部门要高度重视社会保险基金预算执行工作，预算经批复后，应严格按照批复的预算和程序执行。

三是强化社保基金预算监督。一方面要切实履行《社会保险法》明确赋予人大“听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告”的权力；另一方面要逐步建立健全社会保险基金预决算信息公开制度，及时公开社会保险基金预算有关内容，提高基金运营管理的透明度，接受社会公众监督。■