汪 强（重庆师范大学图书馆）

1 农村基层图书馆的界定

一直以来，在党和国家政策层面，农村图书馆的概念一般不包括乡镇图书馆、村图书馆，比如《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》指出，以农村和中西部地区为重点，加强县级文化馆和图书馆、乡镇综合文化站、村文化室建设。由此可见，在决策者的思维里，乡镇综合文化站、村文化室承担了图书馆的功能，没有必要在农村基层单独设立图书馆。这决定了公共图书馆在农村基层“有功能”，“无形式”。但是，有专家学者对此感到忧虑，于良芝认为，政府“在消解农村公共图书馆机构形态的同时也消除了在农村建设专业化公共图书馆的抓手，消弭了对农村图书馆进行专业化改造的可能性，农村图书馆专业化的缺失有可能削弱这个地区图书馆的效益，进而负面地影响其可持续性”。

实际上，农村地区存在少量的“有功能”、“有形式”的图书馆，比如：在中国偏远农村组建的“青树乡村图书馆”、“百草园公益图书馆”、“贵州人心灯图书馆”，以及农民自发建立的图书馆，如湖南冷水江市渣渡镇刘小玲开办的“利民村农民图书馆”等。另外，文化部出台的有关文件也承认了乡镇、村级图书馆说法：《公共图书馆服务规范》指出，本标准适用于县（市）级以上公共图书馆。街乡镇级公共图书馆以及社区、乡村和社会力量办类公共图书馆基层服务点参照执行。《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》指出，按照惠及全民、普遍均等的建设原则，在“十一五”建设的基础上，实现基层图书馆全覆盖，形成比较完备的国家、省、市、县、乡镇、村六级公共图书馆设施网络。

基于以上认识，笔者把农村基层图书馆的范围界定为乡镇、村图书馆，并且认为，在中央做出文化大发展、大繁荣的重大决策的背景下，为了让贫困、落后地区的广大农民获得普遍、均等、便捷的图书馆服务，在适当的时候、适当的地点有必要建立农村基层图书馆。但是，农村基层图书馆建设当前面临诸多困境。

2 农村基层图书馆的历史困境

我国政府一直重视农村图书馆事业的发展，1956年、1958年、1963年以及1978年以后，在农村曾经出现了好几次建设农村图书馆的高潮，每一次都搞得轰轰烈烈，但每一次都好景不长，于是，中国农村图书馆建设总是处于建设→倒闭→建设→再倒闭的恶性循环当中。农民朋友依然没有享受到农村图书馆建设带来的精神食粮，农村地区的文化气息依然显得苍白无力，农民的基本文化权益依然没有得到保障。究其原因，一、农村图书馆的投入远远不够：我国是一个发展中国家，再加上幅员辽阔，要想在广大农村地区“遍地开花”式地发展农村图书馆，确实很难。二、缺乏管理：由于没有编制，现有的农村图书馆一直缺乏专职的管理人员，图书馆学专业人员尤其匮乏，兼职管理人员缺少图书采访、编目、排架的基本知识，并且不能有效地提供读者咨询服务、推送服务。三、缺少制度保障：我国一直没有出台《公共图书馆法》、《基本文化权益保障法》等类似法律法规来对图书馆的权利义务、建设主体、经费投入、人员编制等做出规定，导致了图书馆建设的随意性，这是我国农村图书馆建设处于恶性循环的根本原因。四、农民朋友的参与不够：长期以来，不论是政府还是某些理论界人士，都认为农民有巨大的阅读需求，“一刀切”地配置图书，却忽视了农民也是图书馆建设的主体，对各地农民的需求“置若罔闻”，农民朋友在图书馆找不到所需的图书，谁还会来图书馆？满足农民的基本文化权益也成了“纸上谈兵”。

3 农村基层图书馆的财政困境

第一，对农村图书馆财政支出的比重偏低。这一直是制约农村图书馆发展的瓶颈，从历年文化事业经费投入情况可见一斑。从图1 我们可以看出，文化事业经费占财政支出的比例非常低，最高不超过0.52%，尤其是“十一五”以来，比重一直在0.4%以下徘徊，2010 更是达到了最低值0.36%。何况图书馆经费只是文化事业费的一部分，由此可见图书馆的财政拨款少得可怜。

图1 历年文化事业费占财政支出的比重情况（%）[4]

第二，文化投入的区域差距大。从表1 可以看出，“十五”时期、“十一五”时期文化事业投资非常不均衡，东部地区占到一半以上，西部地区仅占五分之一左右，这说明欠发达地区对文化事业的投入还远远不够，也可推断出西部对图书馆事业的投资额是很少的。

表1 分区域文化事业投资完成情况[5]

第三，图书馆事业投资占文化事业投资的增速偏低，比重偏低。从表2 可以看出，“十一五”时期图书馆业投资增速为19.7%，不及文化艺术业的总体增长速度（35.8%），在所有文化事业当中处于垫底的位置，远低于文物及文化保护业（61.5%）、群众文化活动业（48.4%）、其他文化艺术业（44.8%）、艺术表演场馆业（34.9%）。从投资比重来看，图书馆业占全部投资的6.9%，处于倒数第三的位置，远低于博物馆业（23.5%）、群众文化活动业（23.5%）、文物及文化保护业（16.8%）、艺术表演场馆业（16.4%）。由此可以得出结论：图书馆事业在文化部门没有受到足够的重视。

表2 “十一五”时期我国文化艺术事业投资分行业情况[6]

4 图书馆功能被分解的困境

《〈公共图书馆建设标准〉用词和用语说明》指出，藏、阅、借是图书馆的主要功能。所有公共图书馆的基本服务功能是为本地区的公众提供文献资源借阅与咨询服务，组织读者活动。《公共图书馆服务规范》指出，公共图书馆的基本服务是保障和满足公众的基本文化需求的服务，包括为读者免费提供一般性的咨询服务和多语种、多载体的文献借阅服务，组织各类读者活动以及其他公益性服务。

由此可以看出，图书馆的一般功能有：收藏文献；提供文献借阅服务（包括纸质和电子资源）；提供一般读者咨询服务（包括如何使用图书馆、图书推荐）；社会教育以及其他公益性服务（包括讲座、展览、读书活动、技能培训、信息素养教育）。但是，很不幸，公共图书馆的基本服务到了农村就被分解了。

4.1 乡镇综合文化站分解了图书馆的服务功能

《乡镇综合文化站管理办法》第十条指出，文化站的主要职能是，开展书报刊借阅、文艺演出活动、时政法制科普教育、公共文化资源配送和流动服务、数字文化信息服务、体育健身和青少年校外活动等。第十一条指出，文化站通过以下方式履行职能，开展服务：举办各类展览、讲座，传递经济信息，普及科学文化知识，为群众求知致富，促进当地经济建设服务；开展流动文化服务，配送公共文化资源，保证公共文化资源进村入户；开办图书室，开展群众读书读报活动，为当地群众提供图书报刊借阅服务；建成全国文化信息资源共享工程基层服务点，开展数字文化信息服务。

如此看来，乡镇综合文化站才是农村基层的“教育、文化、信息中心”。信息服务、群众性文化活动、讲座、展览、技能培训、公共文化资源配送和流动服务等原本属于图书馆的服务已经被乡镇综合文化站取代。至于开展图书报刊借阅服务、读书活动，也成了乡镇综合文化站的职能之一。

4.2 农家书屋占领了图书馆借阅服务的一席之地

“农家书屋”工程是新闻出版总署发起的送书下乡工程，其主要任务是为广大农民普及科技知识，提供精神食粮，传播先进文化，体现人文关怀，努力满足广大农村群众日益增长的多层次、多方面文化消费需要和最基本的精神文化需求。截止2012年底，我国基本实现了农家书屋村村有的目标，根据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，将继续推进行政村建立农家书屋，每个农家书屋的图书不少于1500 册，电子音像制品不少于100 种（张），报刊20～30 种，并及时更新。可见，“农家书屋”完全具备公共图书馆的基本服务职能。

同时，相比遥远的公共图书馆，农家书屋对农民朋友来说，使用起来更加方便。如果继续对农家书屋加以制度化、规范化的管理，如果不把农家书屋纳入总分馆制的范畴，那么将来大有取代图书馆的趋势。从目前来看，农家书屋的使用效果较好，调查显示，在建有农家书屋的行政村，46.5%的村民表示使用过农家书屋。从使用频次来看，在建有农家书屋的行政村，24.6%的村民表示每月至少使用一次农家书屋。由此看来，农家书屋在事实上已经抢先图书馆在农村开展读者服务工作。

4.3 图书馆的信息服务功能被其他涉农部门所取代

各大涉农部门在农村信息化推进过程中，贴近农民需求，提供生产、生活、就业、文化、娱乐、培训、法制、市场、政策、卫生、科普、计生等与农民密切相关的信息，既专业，又实用。这是公共图书馆信息服务力所不及的。这一点，我们从涉农部门出台的文件便可看出来。

科技部《国家十二五科学和技术发展规划》提出，要构建农村综合信息服务体系，搭建省级综合服务平台，建设村级服务站点，以信息化促进新农村建设和城乡统筹发展。《社区服务体系建设规划（2011—2015年）》指出，要大力推进农村社区信息化建设。推广适合农民需求的信息化手段，提高农民信息技术运用能力。整合农村社区低保、就业、社保、计生、文化、卫生、培训等公共服务信息，发展面向农村居民的“一站式”服务。把动植物疫病防控、农产品质量监管、农业技术推广等公共服务能力建设与农村社区建设结合起来。《通信业十二五规划》指出，要全面开展“信息下乡”活动，基本建成“一乡一库、一村一品，一乡一站、一村一点”的“四个一”信息服务体系。结合“电脑下乡”、“家电下乡”，促进信息终端进村入户。打造农产品销售、农业生产、农村社会保障等涉农综合信息服务平台。开展涉农信息内容开发，推进信息通信技术在农业生产经营、农村管理和服务、农民教育培训、农村社会事业等方面的应用。商务部《新农村商务信息服务体系建设工作方案》指出，要建立覆盖全国农村的公共商务信息服务网络，从互联网上收集农副产品商务信息向农民提供，协助农民上网发布农副产品信息，为农民开展商务信息咨询服务。将商务信息服务推广到农村基层，提供商品、市场商务信息，促进农村流通工作，提供商务信息化能力培训，推动农村经济发展。工业和信息产业部《农村综合信息服务站建设和服务基本规范》指出，农村综合信息服务站要贴近当地经济和社会发展的现实需求，着力为农民提供科技咨询和辅导、政策法规、市场价格、致富就业、生产经营、疫病防治、文化生活等各类信息的查询、收集和发布等综合信息服务。

4.4 数字服务领域，文化共享工程优于数字图书馆推广工程

文化共享工程与数字图书馆工程相比有自身的优势：第一，文化共享工程整合的数字资源的范围更广，不但包括图书馆的资源，还包括美术馆、博物馆、艺术院团及科技、农业、教育、广电等部门的优秀数字资源。第二，截至2010年底，文化共享工程已经构建起国家、省、市、县、乡镇（街道）、村（社区）六级服务网络，已建成59.7 万个村基层服务点（覆盖率达98%），初步满足了基层群众“求富裕、求知识、求健康、求快乐”的需求，受到广泛欢迎。相比较而言，数字图书馆工程目前还没有普遍构建起六级服务网络，也没有六级服务设施，更别提为农村基层居民服务了。第三，文化共享工程明确提出，要成为基层群众的信息中心、学习中心和数字文化中心。而数字图书馆推广工程还没有这样的计划。第四，文化共享工程不但可以实现数字资源“村村通”，而且可以实现数字资源“村村有”。而数字图书馆推广工程目前连“村村通”都还没有实现。第五，文化共享工程不但通过互联网、广电网、移动通信网向读者提供服务，而且通过卫星广播的方式实现资源与用户的互动，而数字图书馆推广工程目前只能通过前者提供服务，也就是说数字图书馆目前无法很好地满足农村居民与资源之间的互动性需求。

4.5 农村基层图书馆的教育功能被取代

广泛建立在农村基层的农村综合信息服务站、农村党员干部现代远程教育工程、农文网培学校、农村中小学现代远程教育终端站点为广大农民积极开展丰富多彩、贴近实际的教育培训，有力地促进了当地经济社会的发展。

农村综合信息服务站积极开展培训服务，为农民提供生产经营、现代种养技术、文化知识、信息技术等方面的培训和体验，提高农民自身信息技能和文化素质。

农村党员干部现代远程教育工程是一项对广大农民和基层党员干部开展培训、强化学习的重大工程，已经建成了覆盖农村的服务网络和服务设施。它整合了党校、教育、司法、劳动和社会保障、农业、文化、卫生、人口与计划生育、广电、新闻出版、社科研究、科协以及部队等有关方面现有的多种媒体教学资源。充分利用各系统各部门现有的师资力量、基础设施、技术和资金、管理队伍、站点场所等资源，特别是利用了农村中小学现代远程教育的各种资源，共建共享。开展政策法规教育、思想道德教育、国防教育、技能培训、科普宣传、卫生常识的普及、文化素养的提升等。

农文网培学校是云南省地方政府为服务农民而组建的学校，办学效果十分明显，受到政府部门的高度重视，文化部决定在全国范围内推广其经验。农文网培学校建在乡镇综合文化站，农文网培分校建在行政村文化活动室，主要采取网络、多媒体、流动培训、现场辅导、文化科技讲座等多种教学形式进行。教学内容主要有政策宣传、信息服务、党课理论、文化素质、实用技术、德育教育、图书导读、计划生育、农业科技、卫生健康、人才培训等。既开展农业种养殖技术、生产技能、农业产业化知识等实用技术培训和农民工就业技能培训，又举办致富讲座、特色产业培训等专题培训。既引导农村青少年普及使用电脑和网络知识，又为农民利用网络和信息提供便捷的服务。

5 基层图书馆建设遇到的政策困境

第一，目前中央和地方政府出台的政策没有明文规定在农村基层建设图书馆。出于统筹规划、整合资源，避免重复建设这样一种考量，中央和地方政府都没有明确提出要在农村基层建立图书馆。虽然文化部在2013年1月出台了《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》，该规划明确提出要“实现基层图书馆全覆盖，形成比较完备的国家、省、市、县（区）、乡镇、村六级公共图书馆设施网络”，但是这个规划出台的时间滞后于中央和地方政府的“十二五”规划，也就是说，乡镇、村级图书馆的建设没有纳入相应的规划，事实上导致了基层图书馆的建设在“十二五”期间只能是一种美好的愿景。

第二，在资源整合、共建共享的思路指引下，公共图书馆的服务在农村只剩下图书借阅以及开展有限的读书活动这一功能了。由于财力限制，现阶段只能保证农村居民的“基本文化权益”，“基本文化权益”具体落实到公共图书馆就成了“满足基层群众读书看报的需求”，这一点从中央出台的有关政策可以看出来：《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》指出，到2015年，我国文化改革发展的主要目标是：覆盖全社会的公共文化服务体系基本建立，城乡居民基本文化权益得到保障，能够较为便捷地享受公共文化服务。根据《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，“基本文化权益”是指保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动。其中，“看电视、听广播”由广电部门负责实施，与图书馆无关。“进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动”一般由文化馆、群艺馆、博物馆、乡镇综合文化站负责实施，也与图书馆无关。只剩下“读书看报”让公共图书馆通过总分馆制、流动图书馆的形式向群众提供借阅服务。

第三，从西部各省市的“十二五”规划来看，图书馆仅仅是公共文化的符号之一，政府并不太关注，目前各地图书馆建设的重点仍然是地市级图书馆的达标、县级图书馆的修缮、保障图书馆免费开放、达到国家硬性指标，而对公共图书馆的主要使命，如信息服务、信息素养的培养、阅读习惯的培养、传播文化、开展继续教育、参与新农村建设、促进社会和谐等没有在规划中体现出来。“值得注意的是，在地方十二五规划中，图书馆被描述为区县级以上的信息服务阵地，而村级信息服务由农家书屋完成即可，似乎不需要图书馆的介入。即在政府看来，公共图书馆并不能保障农村居民的信息需求。”

6 农村基层图书馆建设遇到的制度困境

公共图书馆是开展社会教育活动的终身课堂，是保障人民基本文化权益的重要阵地，承担着保存人类文化遗产、传播先进文化、提供知识信息、开展社会教育的重要职责，为中国特色社会主义事业建设提供智力支持和信息资源支撑。尽管口号如此响亮，认识如此深刻，但农村基层图书馆建设当前遇到了一个无法逾越的障碍，就是没有相关的法律作保障。《公共图书馆法》迟迟没有出台，导致了公共图书馆建设存在很大的随意性，因此加快公共图书馆的立法进程显得尤为迫切。

公共图书馆立法至少需要明确以下事项：第一，公共图书馆的建设主体：政府要承担起建设图书馆的主要责任，要将公共图书馆建设纳入各级政府的年度预算，纳入经济和社会发展规划，纳入城乡建设规划。第二，公共图书馆的服务体系：要以公益性文化单位为骨干，鼓励全社会积极参与；建立健全各级公共图书馆的设施网络、服务网络。第三，公共图书馆的建设原则：网络健全、运行有效、发展平衡、惠及全民、结构合理,体现出公益性、基本性、均等性和便捷性。第四，公共图书馆的服务规范：包括服务效率，服务宣传，服务监督与反馈。第五，公共图书馆的职能：保存人类文化遗产、传播先进文化、提供知识信息、开展社会教育。第六，建设标准：包括馆舍选址，馆舍建筑指标，建筑功能总体布局，设备的配置，文献信息资源建设。第七，图书馆的权利义务。第八，读者的权利义务。第九，行业准入制度：包括对馆员的专业要求和道德规范，馆员人数配置，馆员继续教育培训，志愿者服务机制。第十，绩效考核：包括经费投入的评价机制和监督机制，各级公共图书馆的评估考核机制。

7 农村基层图书馆的需求困境

农村基层图书馆的服务对象有哪些？他们的真正需求又是什么？长期以来，政府和某些图书馆界人士“想当然”地认为农民有很大的阅读需求，于是经常组织一些送书下乡活动，然后“沾沾自喜”地以为丰富了农村的精神生活，并且以电脑管理系统的“数据”为铁证来说明农村的读书活动搞得“如火如荼”，或者以个别的“典型”来鼓吹农村图书馆建设取得了喜人的成果，这种欺世媚上的做法一次又一次地断送了农村图书馆命运。在笔者看来，图书馆在农村不受欢迎的原因有以下几点：

第一，图书的实用性、针对性不强。政府和图书馆界没有针对农民的需求进行调研，同时农民作为图书需求的主体没有真正参与到图书馆建设当中，双方缺乏沟通交流，导致信息不对称，结果是花了大价钱、大力气送去的书，农民朋友不理会，缺乏热情。所以，农村图书馆的发展困境是由于政府的“越位”和农民的“缺位”造成的。我们一定要记住，农民才是农村图书馆建设的“主角”，所谓政府、专家、学者或者图书馆只是图书馆建设的“配角”。我们一定要针对具体的人群、在特定的地域、具体的时间提供有针对性的读者服务。

第二，分散的农村居民的图书需求薄弱。图书馆是公共资源，讲求社会效益，即以最小的投入获得最大的收益。但是农村分散居民的图书需求薄弱，要求获得图书服务的读者群体狭小，社会需求有限，这是当代农村基层图书馆反复投入建设，但绝大多数不能持续稳定的内在因素。王宗义认为，图书馆需求，必须由社会的城市化生活方式为前提而产生。即只有在一个地区居民的集约化规模居住方式形成以后，图书馆需求才会真正出现。由此看来，要在农村建立图书馆，还有很长的路要走。

第三，图书阅读在农村文化类服务项目中排名靠后。在农村文化生活日趋多样化的今天，农民对文化欣赏有较大的选择余地，农民在农闲时喜欢看电视、听广播、看电影、看戏、看文艺演出。比较难堪的是图书馆，对农民来说，不但馆舍遥远，而且送来的图书还不合口味，久而久之图书馆被村民“遗忘”了。

第四，欠发达地区农村普遍比较贫困，农民重视物质收入。根据《中国农村扶贫开发的新进展（2011）》白皮书，截至2010年底，全国农村极端贫困户有2 528.7 万户，共计5 214 万人。这一数据还不包括一般的贫困家庭，也就是说，农村贫困人口还不止这些。根据马斯洛的需要层次理论，对于农村贫困人口来说解决温饱是第一要务，哪有心情静坐下来欣赏图书呢？马克思有句经典的话，“一个忧心忡忡的穷人对最美的风景都没有感觉”，当然图书馆也不例外。

第五，留守居民文化素质较低，不会使用图书馆。农村青壮年一般都外出打工，剩下的老人、儿童、妇女、病弱残疾者，他们的文化水平普遍都不高，根据《第六次全国人口普查主要数据公报》，具有初中文化程度的人口为519 656 445 人；具有小学文化程度的人口为358 764 003 人；文盲人口（15 岁及以上不识字的人）为54 656 573 人。由此可以推断，农村人口的文化素质是比较低的，相当一部分人存在阅读障碍，又怎么指望他们与图书馆保持良好的互动呢？

8 欠发达地区农村图书馆面临的规模困境

首先，图书馆必须达到一定的规模，才能满足不同人群的需求，才能体现出它的社会效益，“小而全”的图书馆是没有人气的，这就是为什么即使是在发达国家也存在流动图书馆、汽车图书馆的原因，它是为了满足偏僻地区的读者需求而开展的图书馆延伸服务。从这一点来看，在每一个行政村建立图书馆是没有必要的，否则，只会造成资源浪费，而且行之不远。

其次，我们再来看与农村居民关系相对密切的市县级图书馆的状况，根据《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》，十二五期间将对189 个设施不达标的地市级公共图书馆进行新建、改建和扩建，规划完成后，基本实现全国地市级城市都有功能完善、设施达标、布局合理的公共图书馆。按公共图书馆评估标准推进县级图书馆达标升级，实现60%的县级图书馆达到三级馆以上标准。对全国馆舍面积未达标的县级图书馆修缮给予资金补助，努力实现县级图书馆全部达到国家建设标准，使其具备开展公共文化服务的基本条件。重点对沿边地区、偏远山区和广大农牧区未达标的县级图书馆改扩建工作给予支持。

作为基层图书馆源头的县市图书馆目前很多都还没有达标，又怎么指望它们对农村居民开展有效的读者活动呢？

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2 王素芳. 农村图书馆建设中非政府组织活动的调查与研究[J].图书馆杂志，2006（10）：33～39

3 黄体杨.农村图书馆的内源发展思考[J].图书馆杂志，2012（6）：41～47

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5、6 文化部.我国文化设施投资情况分析[EB/OL].http://www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/cws/whtj_cws/201211/t20121107_267150.html，2012-11-07/2013-04-19.

7 人民日报. 我国农村文化建设取得历史性突破，60 万农家书屋基本覆盖所有行政村[EB/OL].http://www.zgnjsw.gov.cn/cms/html/306/2307/201209/767409.html，2012-09-28/2013-04-19.

8 文化部、全国文化信息资源共享工程介绍[EB/OL].http://www.ndcnc.gov.cn/gongcheng/jieshao/201212/t20121212_495375.htm，2012-12-12/2013-04-19.

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10 王宗义.农家书屋建设与图书馆社会服务体系研究[J].图书与情报，2010（4）：13～20

11 国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/t20110428_402722232.htm，2011-04-28/2013-04-19.