叶剑平 ，宋家宁 ，毕宇珠

（1.中国人民大学土地管理系，北京100872；2.中国人民大学土地政策与制度研究中心，北京100872；3.北京农学院城乡发展学院，北京102206）

1 前言

本文所指的土地整治主要指在中国城镇化过程中，以新农村建设、城乡统筹等理念为背景，通过整治农村土地，借助具体的政策设计（如城乡建设用地增减挂钩）以实现城与乡在发展路径、发展水平上的公平一致。根据相关学者的见解，土地整治的问题指向是打造现代乡村生活、生产和生态（简称“三生”）的平台[1]，土地整治工程的实施以及乡村治理的改善是破解农村地区发展“瓶颈”的有效手段和实现社会经济发展的必然要求[2]。然而实际的制度运行却不尽如人意，主要表现在当前土地整治大多以政府为主导、其他各方配合，表面上符合降低过程交易费用的原理，但是土地整治实际是以中国农村土地制度改革为基础的，而改革需要各种私人性的保障机制以防范制度中的成员在相处过程中出现的坏行为[3]。政府主导模式缺乏这种制约机制，导致土地整治“善”的制度得到的却可能是“恶”的结果，同时增加了交易费用。学者对农村土地整治中农民权益受损的表现形式进行了总结，认为当前实行的农村土地整治往往片面追求增加城镇建设用地指标及土地财政，违背农民意愿强拆强建，较少考虑农民生产、生活等方面因素[4]。针对这些问题，学术界进行了广泛和深入的研究，许多学者提出了农民参与及引进民间资本的观点，如有学者指出由于土地整治的最终受益者是农民，因此农民能否全程参与，决定着土地整治的质量和效果[5]；……