地方政府土地管理绩效评价方法研究

2012-11-22钟太洋黄贤金赵雲泰张晓玲彭佳雯

中国土地科学 2012年9期

钟太洋，黄贤金，赵雲泰，张晓玲，吕晓，彭佳雯

（1.南京大学国土资源与旅游学系，江苏南京210093；2.中国土地勘测规划院，北京100035）

1 引言

2007年以来，中国开展土地督察工作，但对于政府土地管理绩效评价尤其是对如何评价省级政府土地管理绩效，目前仍在探索。在土地管理领域，部分研究对土地政策的绩效予以了关注，如对土地用途管制耕地总量动态平衡[3]、基本农田保护[4-5]、土地督察等政策制度[6]和新增建设用地使用费[7]等政策制度绩效的评价；也有研究对土地利用绩效加以评价[8-10]，但土地利用绩效和土地管理绩效两者之间存在差异。目前有关土地管理绩效评价研究主要有以下几个方面：一是，对土地管理中具体管理项目的绩效评价，如对土地整理项目的绩效评价[11-12]；二是，对土地管理中某一类型管理事项绩效的评价，如对土地供给[13]、建设用地管理[14]、耕地保护[15]、规划实施[16]等的绩效评价；三是，对特定背景下的土地管理绩效评价，如对城市运营背景下的土地管理绩效评价[17]。已有研究在土地管理绩效评价方面做了非常有意义的探索，但在如下几个方面还需进一步探索：区分土地管理绩效和土地利用绩效、寻找更为合理的指标权重确定方法、评价地方政府土地管理整体绩效。

2 土地管理绩效评价方法

2.1 评价思路

本研究采用多因素综合评价法，即通过建立评价指标体系、确定指标权重、采取加权综合法将各指标综合，计算得到一个综合指数，即土地管理绩效指数，计算公式如下：

式1中，Pit为第i区第t时期的土地管理绩效指数，Kitj为第i区第t时期第j类指标的指标值，wj为第j类指标的权重。

土地管理绩效指数Pit满足以下要求：（1）不同区域的土地管理绩效可借助Pit直接加以比较；（2）不同时期的土地管理绩效可借助Pit直接加以比较；（3）绩效指标Kitj数据条数的增加或者减少不会对Pit的值产生影响；（4）指标指数的取值范围为［0，100%］，超过100%的取值为100%，0表示最差，100%表示最好；（5）绩效指标指数Pit的值可以反应出土地管理绩效与最好水平（100%）的绝对差距。

2.2 评价指标体系设计

2.2.1 指标体系设计的基本原则在选择评价指标时，主要考虑以下几个原则：（1）与土地管理职责对应，评价指标应当与地方政府土地管理职责和土地管理事项有直接的联系；（2）全为正向指标，将评价指标全部设计成正向指标，采用一定方法将负向指标转换成正向指标；（3）无需标准化，即通过一定手段采集到的土地管理绩效指标值可以利用式1直接计算土地管理绩效指数Pit；（4）所有指标的取值范围为［0，100%］，0表示最差，100%表示在该项评价内容中得分满分，为最好。

2.2.2 指标选择及依据依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律法规，对地方政府土地管理职责加以梳理与归类。通过梳理表明，地方政府土地管理职责主要有土地权属管理、土地规划管理、土地计划管理、土地调查与统计、耕地保护（包括质量和数量保护）、土地环境保护、建设用地管理、土地市场管理、土地执法监察和土地集约利用等。从权属管理职责来看，土地登记管理是土地权属管理的主要工作，因此，采用登记发证覆盖率来表征地方政府在土地权属管理方面的成效。

2.2.3 指标含义及计算方法根据指标设计原则及对地方政府土地管理职责的分析，建立评价指标体系如表1。

（1）发证覆盖率。发证覆盖率即农村集体土地所有权发证面积加上城镇国有土地使用权发证面积与区域土地面积之比。发证覆盖率Kit1的计算公式为

（2）土地利用合规（划）度。合规（划）用地率Kit2的计算公式为：

（3）建设用地指标节约度。建设用地指标节约度即未使用的建设用地指标与计划指标的比值或者已使用建

表1 地方政府土地管理绩效评价指标体系Tab.1 The index system for evaluating land administration performance at local level

设用地指标与计划指标的比值与1的差的绝对值。建设用地指标节约度Kit3的计算公式为：

（4）土地调查与统计确实度。采用抽样的方法，计算评价地区土地调查与土地统计的真实和准确程度。

（5）耕地保存率。即期间（如一年中）未被占用耕地面积与期初（如年初）耕地面积之比，以表达地方政府对于耕地数量保护管理方面的成绩。耕地保存率Kit4的计算公式为或者Kit4=1-

（6）耕地质量保护度。用整治耕地面积与高产田面积之和与耕地总面积之比来表达，耕地质量保护度的计算公式为其中1998年以来累计现存整治耕地面积为累计整治耕地面积扣除期间被占用的面积，现存高产田面积为根据全国农用地分等定级结果计算的高产田面积扣除期间被占用的高产田面积，耕地总面积为期初耕地面积。

（7）土地健康度。即未被污染土地面积比重，反应地方政府在土地生态环境保护方面所取得的成效，土地健康度计算公式为

（8）农用地转用和土地征收合规/法率。即符合法定权限和程序的农用地转用面积与土地征收面积两者之和与农用地转用面积与土地征收面积两者之和的比值，农用地转用和土地征收合规/法率计算公式为：

（9）土地市场化指数。可以采用多种方式计算得到某一区域土地市场化指数Kit8[18]。

（10）合法用地率。即合法用地面积与总用地面积之比，合法用地率的计算公式为：

（11）违法用地自行查处率。即违法用地中由地方政府及其部门发现和查处案件的比重，违法用地自行查处率的计算公式为

（12）有效用地率。有效用地率用来表达地方政府在促进土地利用方面所开展工作的成效，有效用地率的计算公式为

2.3 评价指标权重确定

层次分析法和专家打分法（德尔菲法）两种权重确定方法常被采用，但因主观性太强而受到批评。本文采用等权法和基于内容分析法的赋权方法。

2.3.1 等权法等权法即将权重平均赋予参与计算的评价指标，将总权重100%平均分配给前面所选择的指标，及每一个指标的权重（j为指标顺序号）。不同人对于同一指标的重要程度的评价可能存在差异，同一人在不同时间评价也可能不同，采用平均权重则可避免这一问题；另外，采用平均权重也鼓励被评价对象在所有参评指标方面做出同等努力。

2.3.2 基于内容分析的赋权法内容分析法主要是指采用定性和定量相结合对文献内容进行系统分析的一种方法，其分析的基本单元是公开可得的文本[19]。遵循内容分析法的原理和方法，以《土地管理法》为对象，对条款进行编码，按照土地管理职责分类进行条款频数统计，然后计算各评价指标权重。计算方式如下：

式2中，wj为第j类指标的权重，nj为与第j指标关联的条款数，k为指标类型总数。

3 实证分析

3.1 数据来源

评价数据根据国土资源部门正式出版的《中国国土资源年鉴》和《中国国土资源统计年鉴》采集相关数据，经过计算得到评价指标的值。实证部分考虑采用最近年份的数据，对本次研究所设计评价方法进行一个简单验证。采用2008年的数据，主要是考虑2008年之后的耕地数据尚未发布。需要说明的是，在《2009中国国土资源统计年鉴》中有关土地整理的数据天津市无数据、有关土地违法的数据西藏缺数据，在计算时做“0”处理。

3.2 评价过程

3.2.1 工作指标再设计从数据可得性来看，表1中的指标应用在目前条件下还受到一定限制，部分指标无法通过公开统计数据计算得到，因此，在实证分析部分，根据对指标数据可得性的分析，选择通过公开途径可以获得数据的指标组成简化的指标体系，对地方政府土地管理绩效评价方法加以验证，即在实证分析部分，指标体系简化与选择的标准主要是数据的可得性。在指标体系简化的基础上，根据内容分析法，计算各指标的权重。经过修正和简化后的指标体系及其权重见表2，其中耕地保存率和合法用地率的含义和计算方法与前面所述一致，土地市场化指数采用文献［18］中的实际—理想价款比值测度法计算得到。考虑数据的可得性以及相关统计资料中

表2 修正和简化后的指标体系及其权重Tab.2 The simplified assessment index and weights

3.2.2 工作指标权重确定对《土地管理法》条款进行编码，按照土地权属管理、土地规划管理、土地利用计划管理、土地调查与统计、耕地数量保护、耕地质量保护、土地环境保护、征地管理、建设用地审批、土地市场管理、土地执法/监督检查、土地集约利用和其他分类统计条款数量。在统计条款频数，若某一条款涉及多个分类，则该条款按照所涉分类数分配频数，根据条款频数统计结果，前述 13类的频数分别是 10、8、2、4、5.5、4、2.5、10、11、7、11、3、8。以此频数统计计算权重。耕地数量保护、耕地质量保护、土地市场管理和土地执法/监督检查4个分类的指标能从公开途径获得数据，因此，在实证分析部分只使用了这4个指标，等权法确定的权重是25.00%，而依据内容分析法确定的权重则分别是12.00%、14.55%、25.45%和40.00%。

3.3 评价结果与分析

利用耕地保存率、耕地质量保护度、土地市场化指数和合法用地率4个指标组成的简化评价指标体系，分别采用等权和内容分析法赋权，以省级（不含港、澳、台地区）为评价单元对2008年省级政府土地管理绩效进行了评价，评价结果具体见表3。

以等权计算的结果来看，如果按照55.00—59.99（Ⅰ组）、60.00—64.99（Ⅱ组）、65.00—69.99（Ⅲ组）和70.00—74.99（Ⅵ组）将评价结果划分为4个组的话，北京、新疆、山西、西藏、宁夏、广东6个省（市、自治区）在Ⅰ组；吉林、内蒙古、上海、河南、浙江、重庆、黑龙江、甘肃、福建、云南、辽宁、广西、贵州13个省（市、自治区）在Ⅱ组；青海、江苏、天津、河北、山东、湖南、安徽、陕西、四川9个省在Ⅲ组；湖北、江西、海南3个省则在Ⅵ组，即为绩效最好的一组。以内容分析法赋权评价的结果来看，如果按照64.00—69.99（Ⅰ组）、70.00—74.99（Ⅱ组）、75.00—79.99（Ⅲ组）和80.00—84.99（Ⅵ组）将评价结果划分为4个组的话，北京、广东、山西、宁夏、内蒙古、新疆、吉林、西藏8个省（市、自治区）在Ⅰ组；河南、浙江、上海、黑龙江、重庆、甘肃、云南、福建、贵州、江苏、辽宁、广西、青海、山东、天津、河北15个省（市、自治区）在Ⅱ组；安徽、陕西、湖南、四川、湖北4个省在Ⅲ组；江西、海南2个省则在Ⅵ组。从指标内涵和绩效计算方式来看，从理论上来说，土地管理绩效指数取值范围是［0，100%］，如果按照80%以上为良好、90%以上为优的话，无论是从等权还是内容分析法赋权的评价结果，两种方法得到的绩效分数都说明目前绝大多数省（市、自治区）土地管理绩效水平均在中等及中等以下水平，只有个别达到良好水平，说明中国的土地管理工作还有很大改进空间。从两种不同赋权方法的结果来看，除广东、西藏和新疆之外，其余28个省（市、自治区）的绩效综合得分排序都比较接近，说明两种方法的评价结果相对一致、评价结果比较可信，评价方法也是比较科学和可靠的。从单向指标值来看，主要土地市场化程度和耕地质量保护度是影响绩效的重要因素。另外，从单项指标值的差异来看，实证分析部分简化指标还需要进一步改进，对指标的含义和计算方式还需要进统计口径变化的实际情况，对耕地质量保护度这一指标的定义加以修订，用年度土地整理面积和与年末耕地总面积之比来表达，其计算公式如下：一步调整，以更好地体现区域差异性。

表3 基于简化指标的省级政府土地管理绩效评价结果Tab.3 The result of land administration assessment at provincial level

4 结论

围绕地方政府土地管理绩效评价这一主题，对地方政府土地管理绩效评价指标和指标权重等进行了探讨，通过前面的分析可以知道，按照地方政府土地管理职责（能）划分建立土地管理绩效评价指标体系合理和可行，也能保证评价指标所需要数据的可得性；采用等权法和内容分析法赋权所得到的评价结果基本一致，等权法得到绩效评分相对更低一些；评价结果说明目前中国地方政府土地管理水平还处于中等及中等以下水平，还有较大的改进空间。

［1］张全景，欧名豪.我国土地用途管制之耕地保护绩效的定量研究——以山东省为例［J］.中国人口·资源与环境，2004，14（4）：56-59.

［2］张全景，欧名豪，王万茂.中国土地用途管制制度的耕地保护绩效及其区域差异研究［J］.中国土地科学，2008，22（9）：8-13.

［3］艾建国.耕地总量动态平衡政策效果分析及对策［J］.改革，2003，（6）：45-51.

［4］臧俊梅，王万茂，李边疆.我国基本农田保护制度的政策评价与完善研究［J］.中国人口·资源与环境，2007，17（2）：105-110.

［5］翟文侠，黄贤金.我国基本农田保护制度运行效果分析［J］.国土资源科技管理，2005，22（3）：1-6.

［6］钟太洋，黄贤金，谭梦，等.土地督察的耕地保护效果评价［J］.中国人口·资源与环境，2011，21（5）：38-43.

［7］丁宁，金晓斌，唐健，等.新增建设用地使用费的耕地保护绩效测算［J］.自然资源学报，2011，26（7）：96-106.

［8］于立生.基于成长管理的城市土地利用绩效综合评估研究——以莆田市为例［J］.东南学术，2011，（3）：72-81.

［9］鲁春阳，文枫，杨庆媛，等.基于改进TOPSIS法的城市土地利用绩效评价及障碍因子诊断——以重庆市为例［J］.2011，33（3）：535-541.

［10］潘竟虎，郑凤娟.甘肃省县域土地利用绩效的空间差异测度及其机理研究［J］.西北师范大学学报（自然科学版），2011，47（1）：87-92.

［11］罗文斌，吴次芳，杨剑.基于“流程逻辑”框架的土地整理项目绩效物元评价［J］.2010，24（4）：55-61.

［12］金晓斌，黄玮，易理强，等.土地整理项目绩效评价初探［J］.中国土地科学，2008，22（6）：57-62.