中国—东盟自贸区建设的目标及对双边关系的影响

2012-11-13王玉主

创新 2012年3期

王玉主

王玉主

通过对中国—东盟自贸区建设的基本目标的分析，自贸区建设应是受经济利益主导的，而战略目标则是在自贸区推动的进程中逐步明确和发展的。未来一个时期，自贸区中国与东盟关系的促进作用将受到越来越多的非经济因素影响。如何从中国与东盟关系的视角评价中国—东盟自贸区，需要从思路上作根本的转变。

中国—东盟；自贸区建设；双边关系

中国—东盟自由贸易区（CAFTA，以下简称自贸区）是中国和东盟各国在国际政治经济环境不断变动的背景下做出的深化双边关系的重要战略举措。2010年1月1日，自贸区正式宣布建成。双边关系此后出现的一些微妙变化由于南海问题的升温开始被双方感知。结果，对此前一直受到高度评价的中国—东盟关系，国内有关部门和学术界都出现了重新反思的趋势。应该如何认识和评价自贸区建设与中国—东盟双边关系之间的内在联系，本文将在回顾中国自贸区倡议的战略意图的基础上，对自贸区建设和中国与东盟关系的发展进行分析。

一、中国—东盟自贸区建设的目标分析

建立中国—东盟自由贸易区计划始于国务院原总理朱镕基2000年参加“10+3”第四次首脑非正式会议时的一个提议。一个最直接的推动因素是当时东盟领导人认为中国加入WTO会对东盟出口及吸引外资造成威胁。尽管从朱镕基有关“多予少取”的自贸区建设指导思想中可以看出中国政府的考虑中包含的战略因素，但当时最主要的还是希望维护好1997～1998年亚洲金融危机期间通过自我利益牺牲获得的与东盟国家的互信。因此，虽然事后的观察赋予了自贸区倡议越来越多的意图，但笔者更倾向于认为构筑和谐周边这种“以经促政”的战略目标是伴随着自贸区建设进程而逐步清晰起来的。从回顾性视角出发，笔者认为中国提出建设自贸区倡议的目标经历了从最初的应对性到战略考虑的逐步清晰的过程。

（一）市场导向的自贸区建设倡议

推动与东盟的全面经济合作对维持中国经济长期稳定发展十分重要，可以认为中国—东盟自贸区倡议考虑了中国经济发展因素。在中国提出建设CAFTA时，中国约1万亿美元的GDP在全球所占的份额仍很低，这决定了中国在一个较长的时期内仍需要维持较高的经济增长以提高国家实力。而人均GDP水平低下使内需无法在短期内成为拉动经济增长的主要力量，因此经济增长依赖贸易和投资的格局会持续存在。1997年爆发的亚洲金融危机暴露出中国的出口严重依赖美、日、欧市场。2001年，对美、日、欧三个市场的直接出口占中国总出口的52.7%。2001年与2000年相比，中国除对美国的出口因9·11事件影响出现较大幅度下降外，对日本和欧盟的依赖程度仍在增加。

作为一个以贸易自由化为目标的制度化安排来说，希望自贸区能够推动中国与东盟的贸易是自然的目标。但把东盟作为重要的出口市场来发展，应该是随着自贸区建设逐步明确的理念。因为从1992年到2001年，虽然中国对东盟的出口从44.6亿美元增加到183.9亿美元，但只从占中国出口份额的6.2%增加到6.9%，东盟作为中国的出口市场发展得并不快。在这种情况下，如果认为中国政府在当时就对东盟市场寄予高度希望，并不合乎事理。但双边自贸区倡议进入落实之后，中国—东盟贸易快速增长，对东盟的出口占中国的出口份额不断增加（图1）。在这种情况下，培育出口市场的理念应该说越来越清晰，温家宝总理提出的到2005年双边贸易额达到1000亿美元，外交部前副部长王毅提出的要使对东盟贸易占中国对外贸易的1/4以及后来温家宝总理提出的到2010年双边贸易额达到2000亿美元等目标，都充分说明了东盟作为贸易伙伴的作用日益受到中国政府的关注。当然，除了出口市场，东盟丰富的资源禀赋也越来越受到关注。

图1 对话伙伴关系确立以来的中国—东盟贸易

（二）不断演进的战略目标

这里所说的战略目标，在本质上也是政治的或经济的。为了便于对当下中国—东盟关系的现状以及未来的发展做出更为恰当的评估，笔者把一些关系到区域力量格局的长期目标作为自贸区的战略目标单独分析。可以比较确定地说，现在中国在推动自贸区建设中已经形成清晰的战略考虑，即在经济合作中构筑不对称相互依赖，进而为双边关系的全面发展奠定基础，简单地说就是“以经促政”。但是，这个“以经促政”的内涵是随着形势的发展逐步完善的，从时间纬度看，大概可以分为两个阶段。朱镕基在《全面经济合作框架协议》签署后曾表示，对东盟的合作要坚持“多予少取、先予后取”的原则。从这种不计较一城一地之得失的态度来看，中国当时对于与东盟的合作抱有某种期望。从这以后一直到中国开始为双边贸易设定增长目标，可以看作是第一个发展阶段。此后的发展则可粗略算做第二个阶段。马克思主义政治经济学相信经济基础决定上层建筑，由此可以推断在这个过程中实际上决策者希望“双赢”的合作能够为中国与东盟国家的互信奠定基础。而很多学者所表述的希望在中国与东盟之间通过贸易合作构筑不对称依赖关系则把这种想法说得更直白。因此，如果通过合作形成经济上的不对称相互依赖，就可以增加在对东盟外交上的话语权，实际上就是希望将经济力量转化为政治安全方面的影响力。很显然，这种战略诉求是在自贸区计划启动后双边经贸关系得到迅速发展的背景下逐步确立起来的。因为这一战略诉求是以经济相互依赖为前提的，所以只有当双边经济关系在自贸区启动且出现快速发展后，特别是中国对东盟的贸易逆差不断扩大时这一战略才被看重。

总体来看，中国的自贸区倡议是一个包含多方面考虑的战略，而且随着自贸区的逐步实施，它被赋予了越来越明确的战略意图。

二、中国—东盟双边关系的发展趋势

中国与东盟关系的发展受到多种因素的综合影响。自贸区建设虽然包含着促进双边关系的战略考虑，但希望自贸区的发展必然伴随双边关系的深入发展，甚至将双边关系的好坏作为评价自贸区的标准显然有失公允。正如前文所分析的，自贸区建设从利益双赢角度出发，结合实践融入了更为进取的战略构想，也应该结合国际和地区政治经济环境的变化，动态地调整战略目标。也就是说，尽管中国经济快速增长所孕育的巨大利益成为东盟国家加强对华经济合作的动力，但双边关系中一些传统的具有挑战性的问题的凸显说明，由于从权利转移视角的分析把中国—东盟合作看成是中国崛起的重要组成部分，①传统现实主义国际关系理论认为大国经济实力的变化是国际力量格局调整的前奏（Gilpin,Robert(1981),War and Change in World Politics,Cambridge University Press,1981.），因此过去一个时期，中国经济实力的上升在力量转移这个标题下受到关注。中国与东盟之间借助经济合作构筑的战略互信关系还不是十分成熟。

一方面，多数东盟国家都看到了中国经济增长对自身经济发展的巨大利好，因此在推动与中国的经济合作上不遗余力。但同时，一些东盟国家又希望摆脱双边框架来解决政治争端，这便形成了试图把经济合作与其他方面区别开来的想法。

另一方面，东盟作为一个区域组织，在经过40多年的发展已经逐步树立了在地区合作中的形象。中国于2001年开始与东盟建立自贸区，无疑加强了东盟作为地区合作主导者的地位，而此后中国率先签署的《东南亚友好合作条约》，更是提升了东盟的形象。对于东盟来说，构筑与中国的相互依赖，加强“10+1”框架下与中国的联系便显得十分重要。但东盟的大国平衡战略使其不可能无限加强与中国的关系。

以上两个方面因素说明中国与东盟以经济相互依赖为纽带的伙伴关系具有内在的制约性，在经济关系向政治互信的转化过程中，国际关系的结构性因素会在特定的背景下发生重要作用。展望未来中国—东盟自贸区的建设，笔者认为其发展将受多方面因素的影响，自贸区建设对中国与东盟双边关系的影响也将趋向中性。

（一）未来一个时期影响自贸区发展的因素

自贸区建设从一开始就包含着多维因素的考虑，[1]但这并没有否定中国东盟自贸区是基于经济利益基础上的双边合作。从这种视角出发，我们会发现未来自贸区建设既有积极推动因素，也面临不少挑战。

1.合作的经济利益仍将是自贸区建设的主要推动因素

作为自贸区未来发展的推动因素，通过自贸区获益的可能会对自贸区建设产生重要影响。因为通过制度化安排实现中国与东盟经济上的“双赢”是双方对于自贸区的首要期待。从这一点来看，自贸区合作的前景应该说是光明的。因为作为自贸区建设的重要一方，中国经济一直保持着持续快速增长的势头，中国的对外贸易和对外直接投资也处在高速增长中。这实际上构成了中国—东盟自贸区进一步发展的基础背景，分享中国经济增长红利的诱惑是东盟推动自贸区建设的主要动力。

中国经济自1978年改革开放以来一直保持着相对平稳的增长。2010年中国的国内生产总值达到6.04万亿美元，超过日本成为世界第二大经济体。虽然中国经济实力的这种迅速变化引起了东盟国家对于中国的新的担忧，其对亚太地区国际力量格局的影响也将会反作用到未来中国与周边国家的关系上，但对于中国—东盟自贸区来说，中国经济增长的带动和诱导作用仍是巨大的。

中国经济增长的福利外溢，对于中国—东盟自贸区建设来说，主要是通过贸易和投资这两个渠道来发挥作用的。中国的改革开放在经过初期的适应之后，外资流入从1990年代逐渐增加，中国的对外贸易开始迅速发展，1990年以来的20年间，中国对外贸易总量从1154亿美元增加至近3万亿美元，其中进口额接近1.4万亿美元。与此同时发生的中国—东盟双边贸易的快速增长，从某种意义上讲正是中国对外贸易迅速发展的结果。从静态来看，1991年中国—东盟的贸易额为84亿美元，占中国对外贸易的份额为6.2%；2010年中国与东盟的贸易额仍占中国对外贸易的6.2%，双边贸易额高达1843亿美元。

中国经济的另一个福利外溢领域是中国对外投资的发展，与对外贸易发展相比，中国对外投资发展表现出一定的滞后性。改革开放以来，中国的产业结构在引进外资的基础上不断完善升级。从最初以发挥劳动力成本优势为主的劳动密集型产业为主逐步向资本技术，并进而向高科技领域迈进，产业结构的不断升级和企业资本的长期积累形成的优势在进入21世纪后开始在对外投资领域显现，但大规模发展则是从2005年开始的。2010年，中国对外投资比2009年增长了21.7%，达到688亿美元，年度流量首次超过日本、英国等传统对外投资大国。①作为中国对外直接投资的重要目的地，东盟国家在过去10年中引进的中国投资越来越多。至2010年底，中国在东盟国家直接投资企业接近2300家，雇用当地员工7.2万人。中国作为一个新兴的对外投资大国正在受到越来越多的关注，它当然也为中国与东盟进一步合作注入了动力。

2.自贸区发展面临多层面因素的挑战

中国作为世界工厂地位的形成在一些观察者看来实际上是中国在东亚后雁行模式发展时代处在中心位置，但这种模式在中国经济快速增长、内部市场迅速扩大的情况下，也引起了东盟国家对于中国市场过度依赖的担心。[2]这种担心实际上超出了经济利益的考虑，而正是一些非经济因素的存在，使得中国—东盟自贸区建设面临着一些挑战。因为在经济合作中，当经济利益处于主导地位时，合作进展就顺利，而当地缘政治思想被更多考虑的时候，合作就被竞争所取代。[3]最近一个时期的情况说明，中国—东盟的合作也遵循着这样的规律。

由于中国是一个大国，在意识形态和政治制度上又与西方不同，因此其崛起备受关注。而中国崛起在不同层面上被感知后所产生的反应，决定了这些层面的主体对于自贸区在认识上的差异化，因为自贸区的建设被不同层面的主体不同程度地与中国崛起联系在一起，形成了利益多维化的解读。对于自贸区的这种多维解读其实正是自贸区未来发展将面临的主要挑战。

首先，对于大多数东盟成员国来说，自贸区的挑战来自两个方面。一方面，由于自贸区对不同产业存在不同的影响，“不是所有参与者都是赢家”，[4]所以，在一些从自贸区获益的产业保持沉默的情况下，受损企业关于自贸区威胁论的呼吁成了对自贸区的显性意见。另一方面，自贸区对产业的可能影响与国家经济发展的前景结合，从学术领域的探讨发展为官方意见。这一点在印度尼西亚表现得较为明显，对于自贸区零关税计划的落实在学术界被与印尼的“去工业化”联系起来，[2]成为印尼一些官方部门（例如工业部等）要求推迟自贸区零关税，甚至重新谈判有关条款的直接理由。从事态的实际进展看，这种意见成为了一些东盟国家政府逼迫中国政府做出进一步妥协的筹码，至少在对印尼方面，中国政府出于自贸区建设大局考虑是做出了妥协的。[4]或许正是由于产业层面对自贸区的质疑主要源自对于经济利益的考虑，才使一些观察者认为“中国与东盟的经贸合作能否顺利发展，建立于中国能在多大程度上做出努力使东盟获益的基础上”。[2]但接下来我们对其他因素的分析将说明，经济利益远不是中国—东盟自贸区建设所面临的全部挑战。

其次，从东盟整体和东亚地区的角度来看，战略利益争夺成为了自贸区建设面临的主要挑战。东盟作为一个整体对自贸区建设没有提出质疑，毕竟从总体来看，与中国的合作利大于弊。正如东盟秘书长素林所说，“当中国经济增长，东盟经济也随之增长”。但在战略上，东盟仍担心自己通过“10+1”和“10+3”等区域合作平台建设逐步形成的在东亚合作中的主导地位会被中国取代。在这方面，近两年中国对中日韩自贸区的积极态度也使东盟担心中国会改变支持其作为东亚合作主导力量的态度。很显然，东亚地区正处在一个权力转移的过程中，而如果这种变化以某种中国主导的地区秩序形成作为结果，[5]东盟的核心地位则将变成一句空话。因此，尽管东盟对自贸区建设评价很高，但仍很担心自贸区建设可能导致中国与东盟经济上的不对称依赖，以及这种不对称关系向其他领域扩展或影响中国—东盟其他领域的关系。

当然，中国—东盟自贸区建设在地区层面面临的更重要挑战来自其他大国对中国—东盟关系的介入。因为中国—东盟自贸区建设从一开始就被认为中国在周边地区扩大影响的战略，这也正是日本对中国—东盟自贸区率先签订耿耿于怀的原因，因为至少从企业层面来看，自贸区对日本的负面影响并不大，[6]日本夸大其威胁的原因在于担心中国会对日本在东南亚的利益构成威胁。同样，对于美国来说，对自贸区的关注也主要是由于它关系到未来东南亚地区的国际秩序，这自然也与将要影响到未来全球力量格局的权力转移密切相关。因此，当中国把东南亚看作自己战略地位巩固和提升的重要根基时，美国也清楚认识到东南亚在其全球霸权中占有的重要地位。[5]美国因此反思对东南亚的“善意忽视”，高调宣布“重返东南亚”，甚至不惜放下身段签署《东南亚友好合作条约》以换取参与东亚峰会的资格。在以这种手段分化一些与中国存在领海争议的东盟成员国的同时，美国还积极参加《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》（TPP），试图从经济上进一步分化和瓦解东亚合作进程，这其中自然包含着抵消自贸区建设的战略意图的考虑。因为美国更清楚双边经济合作对于双边关系发展的重要性，[7]而把自贸区建设与中国的所谓战略雄心联系起来，是美国弱化自贸区建设的战略目的的有效手段。[8]

总体来看，未来一个时期自贸区建设的经济推动因素依然存在，但随着中国经济的崛起，自贸区建设作为中国与东盟经济合作的制度平台将会越来越多地被各方与权利转移概念相联系。这使得自贸区建设必然受到一些政治、安全以及结构性因素的影响。

（二）中国—东盟自贸区的发展前景及中国—东盟双边关系

从自贸区建成的近两年时间中国—东盟双边关系发展的实际情况看，虽然一些非经济因素的影响在加重，但作为制度化保障平台的自贸区安排使双方不可能轻易回到自贸区之前的无序合作状态，因此双边经济上的相互依赖在未来一个时期将保持着继续深化的趋势。但考虑到结构性因素的日益凸显，以及区外大国对中国—东盟关系不同程度的介入，中国—东盟自贸区在中期内向更高水平发展的可能性不大。[1]

作为一种理性选择，双方将在《全面经济合作框架协议》平台下把自贸区建设推向深入。目前，自贸区《货物贸易协议》、《服务贸易协议》和《投资协议》的相关规定都还有待进一步落实和深化，尤其是在直接投资方面，双方相互投资的增加将会有助于形成更加合理的资源配置结构和地区生产网络，加深双边经济一体化。

但领土争端等问题的再次紧张可能意味着双方关系中的经济和政治层面会出现分化的倾向。虽然中国与东盟之间出现类似中日关系那种“经热政冷”状态的可能性极小，但经济合作对双边全面关系的促进作用会有所下降，自贸区建设的战略目标也将随着东盟在对华战略上可能采取的战略性疏远而越来越难实现。美国的TPP战略将对中国的战略设计形成较大威胁。因为虽然关于美国实力衰落的探讨越来越多，[9]但无论是在贸易还是投资方面，东盟国家都对美国存在着很大的依赖。[10]而美国拉马来西亚、越南等国参加TPP，战略实际上是要重新加强对这些国家的经济影响。这必将会对中国的自贸区战略产生消极影响，相关的初步研究显示，TPP对于小国福利的增加效果很明显，①Petri，peter A.,Michael Plummer and Fan Zhai(2011),"The Implications of Trans-Pacific Partnership:a preliminary CGE assessment",Paper presented at the international conference on"Globalization trends and cycles:the Asian experience", January 12-13 2011,Kuala Lumpur.但由于TPP自身建设面临一系列挑战，[11]其对中国的威胁似乎还不迫切。

三、结论

本文的分析说明，如果从自贸区建设初期的应对性目标以及经济发展考虑看，中国—东盟自贸区过去10年里的发展基本实现了设计目标。而对于伴随自贸区发展而逐步确立的战略目标，则在经历了积极发展阶段之后，在自贸区全面建成，尤其是中国经济以出人意料的速度跃居世界第二之后，开始遭遇挑战。因此，尽管未来一个时期自贸区建设的经济利益推动力仍然存在，而且中国与东盟之间的经济相互依赖会进一步加深，但经济合作对于双边政治、安全关系的推动作用将逐步趋于中性。因为东盟即使只是出于应对中国崛起所带来的潜在挑战，[12]也会采取前面提到的战略性疏远策略。这意味着东盟在加强对华经济合作的同时，在政治、安全上要更努力实施大国平衡战略。对于中国设想利用相互依存关系来与其他国家建设命运共同体来说，中国与东盟关系的发展实际说明，在经济利益对双边关系捆绑作用下降甚至消失的情况下，需要超越传统的“以经促政”战略来培育双边关系。

[1]王玉主.“要约—回应”机制与中国东盟经济合作[J].世界经济与政治，2011，（10）.

[2]陈琪，周舟，唐棠.东盟对中国—东盟自贸区的顾虑[J].国际政治科学，2010，（4）.

[3]Breslin,Shaun.Comparative theory,China,and the future of East Asian regionalism(s)[J].Review of International Studies，2010，（36）.

[4]沈红芳.东盟国家对CAFTA全面运行不同反应的探析[J].南洋问题研究，2010，（4）.

[5]刘阿明.权力转移过程中的东南亚地区秩序——美国、中国与东南亚的角色[J].世界经济与政治，2009，（6）.

[6][日]春日尚雄.FTA对东盟的影响[J].南洋资料译丛，2010，（3）.

[7]周建明，王成至.美国国家安全战略解密文献选编（1945-1972）[M].北京：社会科学文献出版社，2010：749.

[8][日]毛里和子.中日关系——从战后走向新时代[M].徐显芬，译.北京：社会科学文献出版社，2009：54.

[9][美]伊曼纽尔·沃勒斯坦.美国实力的衰落[M].谭荣根，译.北京：社会科学文献出版社，2007.

[10]钟海涛，袁波.东盟FTA战略的新进展及影响[J].国际贸易，2011，（1）.

[11]陆建人.美国加入TPP的动因分析[J].国际贸易问题，2011，（1）.

[12]郑敦仁，徐斯勤.在权力制衡与扈从之间——对冷战后东亚国际关系的重估[C].朱云汉，贾庆国.从国际关系理论看中国崛起.台北：台湾五南出版社，2007：59-93.