◎ 林学楷

一、前言

人类需要被认为是社会政策的起点，学术界对于何谓人类需要有着不同维度的解读，如马斯洛的“人类需要层次论”（Maslow, 1943）、布拉德肖的“社会需要的分类”（Bradshaw,1977），以及多亚尔和高夫的“人的基本需要的理论”（Doyal&GOUGH,1991）。尽管看法不一，但是这些讨论对于社会资源如何有效地运用提供了宝贵的建议。随着经济社会发展，“马太效应”（Matthew Effect）逐渐在发达国家及发展中国家社会之间加以体现，不少发展中国家和地区的社会和经济发展失衡、贫富悬殊、收入不均的现象日益加剧。为了加强弱势群体的基本生活保障，减少社会福利社会化（Socialization of welfare）倾向对于人类福祉（human well-being）的实际削弱，各国政府纷纷提出了平衡政府保障及社会资源投入的政策措施，例如英国政府提倡的“社会共融”（Social inclusion），以及我国政府倡议的构建和谐社会（building a harmonious society）等①，不管上述政策的着力点如何，其政策实施的首要前提均需要培育发展具备较强公共服务参与能力的社会组织作为平衡政府福利责任与社会福利供给的重要中介。

社会组织（Social organization）按照概念的不同，可划分为广义及狭义的社会组织，广义上的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式，包括氏族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等。而公共管理视野下狭义的社会组织应当是指由公民自发组成，为实现成员的共同理想，按照其内部章程开展活动，以便实现组织的宗旨和目标的社会群体。组织目标的核心，是以满足组织内部群体需要为根本。

随着我国社会主义市场经济的加速发展，大量在政府和国有企业工作的“体制内”人员转化为“体制外”人员，据不完全统计，全国近8亿就业人口中78%在传统意义上的“体制外”工作。……