宋佳蔓

（长春工业大学 政治与行政学院，吉林 长春 130012）

公共危机是指“对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的单一事件。”[1]5公共危机一般表现为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件、政治事件以及经济危机等形式。从2003年SARS事件开始，我国政府逐渐建立起了一套危机管理程序。然而在一些危机事件的应对中，我国政府暴露出对危机缺乏足够预警和处置不当等问题，这主要是因为政府的危机管理流程缺乏规范性和科学性。因此，在今后的危机管理中，必须认真研究公共危机发生和演变的规律，优化政府危机管理流程，以提高政府危机管理能力和水平。

一、政府危机管理的一般流程

政府危机管理的流程，是指根据危机事件的发生机理和进程，政府所采取的连续性的应对措施的过程。一般来说，危机事件的发生可以划分为三个主要阶段：危机的潜伏阶段、危机爆发和持续阶段、危机的消解和结束阶段，这三个主要阶段是危机事件的一个完整的生命周期。与之相对应，政府危机管理的步骤可以概括为三个主要流程：危机潜伏期的评估与预警、危机爆发和持续的应对与处置、危机消弭和结束阶段的恢复与善后。

图1 政府危机管理的一般流程

（一）危机潜伏阶段的评估与预警

危机潜伏期的评估与预警，在危机事件发生前，通过常态化的管理对危机的风险、产生进行评估，及时发现危机苗头、降低危机发生的概率。同时，为应对可能发生的危机准备必需的人力、物力和财力，包括机构的建设、人员的培训、预案的制定等等。这是危机管理的初始阶段，也是危机管理后续环节的基础。

（二）危机爆发和持续阶段的应对与处置

危机爆发和持续阶段的应对与处置，是危机事件发生后，政府针对危机的爆发、持续和缓解而采取的确认危机、隔离危机、处理和消除危机的管理手段，这个阶段主要是调动各种资源、运用各种手段遏制危机的扩散、减少危机的危害、逐渐消除危机的过程，这是政府危机管理的主体过程。

（三）危机消弭和结束阶段的恢复与善后

危机消弭和结束阶段的恢复与善后，是指当危机得到了有效的控制和解决，危机逐渐消除后，政府要采取一系列措施，分析危机的影响、总结危机管理的经验和教训、制定恢复或重建计划，是化“危”为“机”的过程。“危机的出现所产生的社会经济影响和政治的压力往往会转化为变革的推动力和催化剂。”[2]政府在这一环节中，可以消除公众的误解、取得公众的信任和支持，不断完善危机管理程序，避免重蹈覆辙。

二、当前我国政府危机管理流程存在的主要问题

（一）危机潜伏期缺乏有效的风险评估和科学预警

在危机潜伏期的危机管理重点是对危机风险的识别和预警。在现有的危机管理流程中，各部门缺乏协调，职能不明确，不能及时地发现危机的风险隐患[3]，造成风险预警流于形式。这一问题在公共危机易发多发的自然灾害、生产和交通安全等领域表现尤为突出。以2012年7月B市应对暴雨灾害为例，在危机事件发生前，气象、交通、城市管理、公共安全等相关部门没有采取足够的预警措施，导致后来出现了重大的人员伤亡和公共设施的损毁，政府部门在及时处置、奋力救援的同时，也备受批评和指责。比较而言，C市在应对台风引起的大暴雨过程中，提前一天向社会发布预警信息，对暴雨可能带来的危害做了充分评估，交通、公安、电力等相关部门各负其责、严阵以待，虽然出现了一些公共设施的损毁，但没有造成人员伤亡和其他严重危害，政府的处置过程得到了公众和媒体的认同，这充分说明了危机风险评估和预警对危机管理的重要性。

（二）危机爆发和持续阶段缺乏科学的应对与处置

在危机爆发后，“危机事件会经历一个持续的过程，这一阶段的危机管理重要的是对危机的确认、隔离、处理和消除。”[1]24由于我国政府管理体制存在政府权力部门化、部门权力利益化的缺陷，导致危机的确认过程需要层层上报，从而产生了体制上的拖延和远程指挥，导致对危机的确认、隔离和处理具有明显的滞后性。同时，危机发生后，有些政府缺乏必要的信息披露甚至“封锁消息”、各部门间信息沟通、公众表达渠道不畅，造成不良社会影响，加重危机的消极影响。仍以B市暴雨灾害为例，在遇难人数的统计上，政府没有及时披露信息，导致了网络上公众的质疑和猜测，加剧了危机的负面影响，直至后来政府公布遇难者名单才得到缓解。这说明危机一旦爆发后，会出现一系列的连锁反应，如果政府没有规范化的危机管理流程，就会延误危机处置的时机，影响危机管理的实效。

（三）危机消弭和结束阶段缺乏系统而持续的恢复重建计划和有效的问责机制

在危机消弭和结束阶段，危机管理的重点工作是消除危机带来的危害，逐步恢复秩序、重建物质基础。我国政府在应对了SRAS和汶川地震等重大危机之后，恢复和重建的管理流程和机制日益完善，但也存在诸多问题，其中最突出的就是缺乏系统而持续的计划。同时，政府的有关问责机制不能有效实行，对资金、物资的使用缺乏有效的审计和监督。比如，香港援建四川绵阳地震灾区的学校被当地政府拆除，事件被曝光后港方收回资金，当地政府被迫应对此事。这充分说明一些地方政府的危机管理流程不连贯不畅通，在危机恢复与重建阶段缺乏有效的监督和问责机制，从而引发新的危机、特别是舆论危机。最后，我国政府化危机为机遇的能力依然不强，从历次屡禁不止的安全生产事故到频发的食品药品安全事件，从突发的舆论热点到群体性事件，每一次危机的处置都会引发民众新的抱怨和不满，这充分说明我国的危机管理应该缺乏对公共危机的科学总结和深刻分析，政府通过危机恢复与善后环节重塑政府形象的能力仍然比较薄弱。

三、我国政府危机管理流程的优化对策

（一）我国政府危机管理流程优化的目标

危机管理流程的优化，主要目标是实现危机管理工作机制和运行模式的重大积极转变，提高危机管理的效率和水平。在这个优化的过程中，针对危机发展阶段的每一个管理环节都要做到标准化、规范化、制度化，做到职能清晰、运行畅通、相互对接，从而实现危机管理工作的程序化、规范化、常态化、制度化。“建立健全以危机管理流程开发和再造为核心的运行机制，有利于实现危机管理工作从经验式的管理向科学化的管理转变、从依靠领导临时指挥协调到制度化指挥协调转变、从非制度化的粗放式危机管理模式到程序化、规范化的精细化危机管理模式转变、从单部门分割指挥到综合指挥协调转变、从重治标不重治本的管理方式向标本兼治、从源头解决问题的管理方式转变。”[4]78

（二）我国政府危机管理流程优化的原则

危机事件具有很强的突发性、不确定性、扩散性和危害性。因此，在进行危机管理流程优化的过程中，要始终强调时效性、科学性和可行性，并以此作为关键的绩效评价指标，通过采取规范化、程序化、标准化的流程来快速、高效、有序地应对各类危机事件。具体而言，危机管理流程优化必须遵循以下基本原则：

第一，闭合性与系统性原则。危机管理流程是一个包括了危机事件的评估与预警、应急与处置、恢复与善后等多个环节在内的闭合循环系统，它要求在进行危机管理流程设计和优化时必须遵循闭合性和系统性，必须做到危机管理流程从起点到末梢畅通闭合，消除各种断裂、梗阻、栓塞。

第二，普遍性与稳定性原则。危机事件的种类很多，在设计危机管理流程的过程中要本着“分级不分类”的普遍性原则，根据不同种类的危机事件的共性，设置适用性强的管理措施和管理机制。同时，危机管理流程的设计要具有足够的稳定性，保证危机管理机制的运行不因为相关负责人和机构的调整而发生变动，确保危机事件发生后能够及时有效地应对和处置。

第三，规范性与动态性原则。要根据国家《突发事件应对法》、国家总体应急预案和相关法律法规的具体要求，优先开发有助于推动我国危机管理能力和水平提高的工作流程和制度规范，满足标准清晰、责任明确的基本要求。同时，“在危机管理实际工作中，各种突发紧急情况瞬息万变，特别是各种新型的非常规突发事件的发生往往超出现有的制度框架规定和组织的应对能力。”[5]因此，优化危机管理流程是一个持续改进的过程，必须遵循动态调整的原则，随着内部环境和外部环境的变化而不断进行调整和改进。

第四，实用性和高效性原则。危机管理流程优化要力求简明实用，保证危机管理机制在实际的危机应对和处置中发挥最大功能。同时，危机管理流程优化也要讲求经济效益和社会效益的有机统一，保持必要的成本和收益平衡，避免资源浪费，在高效的管理中实现对危机事件的应对和处置、恢复与善后。

（三）我国政府危机管理流程优化的路径

“危机管理流程的优化包括新流程的开发和旧流程的再造两个方面。”[6]因此，我国政府危机管理流程的优化，就是在传统危机管理流程的基础上，根据危机事件发生发展的各个阶段以及我国危机管理工作的现实情况和新要求，针对危机管理流程优化的目标，对我国危机管理体制机制进行改造、完善，以达到优化的目的。

第一，对既有的危机管理流程进行选择性地再造和规范。我国政府现有的各项危机管理流程需要随着环境的变化进行调整和完善，“要对那些效率、效益不高或在运行中容易出现问题的流程，要进行调整和改造，对那些对危机管理活动非常重要、急需改造的关键流程，要进行开发和再造。”[4]82首先，在危机潜伏期的评估和预警环节，要根据不同的危机类别制定有针对性的危机管理计划，完善机构设置、人员配置、权责分配、资金预算和具体操作程序，建立常规化的危机风险评估和预警机制。其次，在危机发生和持续阶段的应对与处置环节中，要提升及时、准确的确认和隔离危机能力。要建立危机确认的指标体系，借鉴国外的经验，根据数量、范围、程度等指标对危机风险进行评估和定级，同时规范危机确认的具体程序和方法。要制定隔离危机的基本原则，确保及时性、准确性、预见性。“建立信息的协调、共享和沟通机制，全面、及时、准确的掌握危机管理各个阶段的有效信息。”[7]正确处理政府、媒体和公众的关系，提高政府危机管理工作的透明度、保障公民知情权、避免因危机事件引发的不必要的社会恐慌。最后，在危机消弭和结束后的恢复和善后环节，要建立可持续的危机恢复和重建计划，“建立一个完善的危机管理绩效考核体系，针对危机管理过程和恢复善后环节制定相应的考核指标和标准，并依据这些指标制定问责和惩处机制，将危机管理和问责与激励机制相结合”[8]。要提升化“危”为“机”的能力，不断总结危机管理的新经验、新方法，不断提升在危机管理中重塑政府形象、建立政府诚信的能力，不断提升在危机处置中寻求新的发展方向的能力。

第二，实现危机管理流程的标准化和规范化。危机管理流程的优化要有法律和制度的保障，只有建立完善的危机管理法律和制度，才能实现危机管理流程优化的持续性和实效性。我国已经建立起以《突发事件应对法》为核心的危机管理法律体系，这其中包括《国防动员法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国防洪法》、《公共卫生突发事件应急条例》等法律，使危机处理机制纳入了法制化的轨道，这些法律也为实现危机管理流程的优化提供了必要的基础。今后，为了提高政府危机管理的效率，要针对我国公共危机的特点，建立准备充分、反应快捷、高效控制、信息沟通、保障有力的危机管理法律制度。“通过对危机管理各个环节的标准化和规范化处理，使危机管理形成一个自主运行的机制，在日常的管理中能够主动预警，危机爆发后能够主动应对和处置，危机结束后能够主动恢复和善后。”[9]

第三，探索危机管理流程优化的有效方法。危机管理流程的优化要借助于多方面的先进手段，首先，要运用系统论的方法设计危机管理流程中的各个环节，注重结构—功能的优化组合，把各个危机管理机构和组织的职能细化为具体的管理流程和工作流程，明确关键性的核心流程和辅助性的支持流程，并建立危机管理流程的标准化模型，使危机管理的各个环节环环相扣。其次，要运用现代信息技术和通讯技术，通过建立危机管理数据库、危机管理评估和预警平台、危机资源调配系统等方式，提高应急预案的可数字化、可操作化水平，实现危机管理流程运行的顺畅。最后，要运用管理学和运筹学的相关方法，改进危机管理的相关细节，增强危机管理的前瞻性。

[1][澳]罗伯特·希斯.危机管理[M].王成，等，译.北京：中信出版社，2001.

[2]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择[J].中国行政管理，2003（7）：7.

[3]刘慧，李旭培，孙健.上级反馈对公务员组织公民行为的影响机制研究[J].新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2011（5）：54-56.

[4]钟开斌.风险治理与政府应急管理流程优化[M].北京：北京大学出版社，2011.

[5]Karl E.Weick，Kathleen M.Sutcliffe.Organizing and the Process of Sense making[J].Organization Science，2005（4）：409-421.

[6]David Mendonca.Decision Support for Improvisation in Response to Extreme Events：Learning from the Response to the 2001World Trade Center Attack[J].Decision Support Systems，2007（3）：952.

[7]赖英腾.公共危机中的信息沟通及其治理机制[J].马克思主义与现实，2008（5）：177-179.

[8]邹积英，邓楠，等.以科学发展观为指导，完善干部绩效考核评价体系[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2010（6）：246.

[9]刘秀丽，王鹰.灾害危机管理的转变趋势及其对我国灾害心理救助管理的启示[J].东北师大学报：哲学社会科学版，2011（4）：175.