思文良 史海菊

引言

《事业单位财务规则》是规范事业单位财务管理、完善财务制度的基本法律要求和政策，自1997年《事业单位财务规则》正式实施以来，面对市场经济的迅速发展，对于事业单位的管理尤其是财务工作的管理也带来了新的问题，旧版规则已经不能够应对和解决现阶段事业单位财务管理中出现的问题，旧版规则中的主体思想也不能适应当前市场经济的发展，因此我国在2012年2月正式公布了新修订的《事业单位财务规则》，并且定于2012年4月1日在全国范围内正式实施。

一、《事业单位财务规则》的发展背景分析

我国早在1997年就制定了事业单位的财务规则，通过制定相关的规则，对于我国事业单位的财政支出起到了一定的制约和规范的作用，在资金的运用过程中明确了资金的各项用途，推动了行政事业单位内部的财务体制的建立，并通过开展资金预算和资金结余等方面的管理工作，控制了单位内部的资金流量，使得事业单位内部资金运用的过程中更加合理化和科学化，在当时事业单位的各项工作较为简单，资金的运转的范围不大，旧规则能够很好的解决事业单位财务工作中存在的各项问题，但随着经济的大规模变化和发展，行政事业单位的管理工作也更加广泛，资金运用涉及的形式也趋于多样化，因此事业单位财务工作的内部管理也开始面临新兴的问题和挑战，事业单位财务工作迫切需要进行规则的改革和修订，从旧规则的具体内容中看，对于事业单位财务预算以及集中收付等等的规定与现行的政府财政规章有着明显的不相符现象，行政事业单位的财政制度改革必须符合合法化、合理化、科学化、透明化的发展趋势，因此，为了进一步提高财政规则对于事业单位财政工作的规范意义，我国国务院正式发布了相应的文件，确定了新《事业单位财政规则》的正式实施。

二、旧版《事业单位财务规则》中存在的几点问题

（一）规则制定背景与当前事业单位的发展状况不相适应

旧版事业单位财务规则是在企业财务准则已经制定并且实施效果良好的情况下开始建立的，企业两则指的是《企业会计准则》与《企业财务通则》，两则在规范企业的财务工作起到了显著的作用，而相比于企业财务工作，事业单位的财务工作的管理则较为混乱，资金流动的核算方法等都存在一定的弊端，不利于事业单位资金的整体化控制和管理，尤其是事业单位的资金预算管理，在当时的环境下，多数事业单位采用的是全额差额预算以及自收自支的预算管理方式，这种几种预算管理的方式并不能都从根本上发挥预算管理的优势，控制资金的流动，因此《事业单位财务规则》的建立取消了原先的预算管理方式，规定统一采用收支统一核定的预算方法，并且对于特定的资金流动提供相应的资金限额补助，对于一般核定的项目资金，超过限额也不予以增加资金的支出，而对于项目结余的资金也采用结余留存的方式，保证结余资金的回收利用。

（二）收支管理与负债管理的发展不平衡性

在旧版的《事业单位财务规则》中对于资金的预算管理作了详细的约束了规定，强调了预算管理在事业单位财务工作中的重要性，《事业单位财务规则》起步较晚，在制定的过程中多为参照企业的“两则”，因此在旧的规则中不仅加入了预算管理也加入了负债管理，在事业单位的资金流动中要求“收支平衡”，不能产生财政赤字，但是在旧规则的具体规定中对于负债的详细性的规范内容较少，因此多数事业单位在实际的财政工作中出现了轻视负债管理的现象，尤其是一些行政单位向国家进行大量的贷款用于建造楼宇，或者是院校贷款助学，这部分贷款在短时间内都是无法偿还的；另一方面由于事业单位在面对赤字的情况时在处理上流于形式，由于旧版的财务规则规定事业单位不能编制赤字预算，因此在实际的操作中出现了许多人为修改金额和事项，编制虚假的预算平衡，从而影响了事业单位资金流动的真实性。

（三）旧规则与现行的会计准则不相符合

旧的财务规则与现行的《事业单位会计准则》在出发点和问题解决方式上有着根本的不同，旧版的财务规则偏向于事业单位的预算管理，而事业单位的会计准则则是从企业会计准则中参照而来，同样是对于事业单位财务工作的规范性文件，同样具有基本的法律效果，但由于两者的本质存在差异，使得事业单位的财务人员在日常的会计处理工作中出现多种分歧，会计处理原则的不一致使得事业单位会计工作的复杂性和统一性的难度系数不断增大，并不利于事业单位的财务管理工作的发展。

三、新规则主要修订方向

（一）预算管理

在资金的预算管理中扩大了资金运用的核算范围，在以前预算的范畴中加入了事业单位各类大小收支，实现了事业单位资金流动的全面预算管理，对于各个事业单位的财政定额补助的金额是按照其目前的资产情况来进行确定，对于预算金额的确定则是通过上一年度的资金结转和结余金额大小，在新的规则中对于预算的程序进行严格的控制，当预算确定之后，在日常的资金使用时也应该按照制定的预算金额来实施管理，一般情况下是不允许调整预算的金额大小，事业单位的资金来源主要有财政拨款和自留资金两个方面，在新的规则中对于这两种资金的来源也作了不同程度的约束。

（二）收支管理

在新的规则中对于收支管理的修订主要包括四个方面，首先是将资金作了更为严谨和细致的划分和归属，从同级别的财政部门获得的都归属于事业经费当中，而除此的其他部分用于基础设施建设、社会保障以及住房改革等等方面的拨款则都归属于财政补助收入，为了更为清晰的核算该类资金情况，新规则也增设了财政补助收入的收入支出表来单独核算；其次是规定了上缴资金的足额性；第三是更改了事业单位资金支出的详细程度，不再是按照不同的项目而列出使用明细，将发生的支出按照相同类型归为一类来列举；第四是提高了对国库集中支付制度和政府采购制度的使用控制。

（三）资金专用管理

对于上年度结转和结余的资金，在新的规则下不再是进行简单的资金自留的处理方式，而是对资金的结余的使用进行一定的约束性，将“留用”改成了“按规定使用”，同时结转结余的资金也不再向以前一样笼统的归在一起统一的使用，而是按照上年度结转结余的方向，将所得的资金分为财政拨款类别和非财政拨款类别，这也和资金的预算管理中资金分别权限设置相呼应，两者也采用不同权限的使用方式，同时规定了财政拨款结余在使用中不再从中提取职工福利，财政拨款的结余部分通常作为事业单位的基金留存，在日后的收支不平衡情况发生时来弥补账面差额。同时在新的规则中取消了对于医疗基金和修购基金的相关规定。

（四）资产管理

新的规则中明确了在建工程的核算需要单独作为资产类列出，并且明确了资金管理的各项要求，维护了资产的使用安全性和便捷性，并且根据当前的物价水平，对于事业单位现有的固定资产的价格标准作了大幅度的调整，以保证单位内部各项工作的正常运转，同时规范了对外投资的流程，对于投资的审批流程作了严格的控制，而且限制了事业单位可投资的对象和项目类别，并且投资项目需要设立专门的投资报告来监督和控制其各项情况。

四、新规则的出台对于事业单位财务管理的意义

（一）进一步完善了财务预算制度

新规则对于事业单位的预算内容着重做了修改，其中对于预算的来源，预算在使用时可能发生的情况都作了详细的明确，规定事业单位在超出了预算范围的定额补助以及其他项目的开支是不允许再追加提供补贴的，并且对于预算的制定也进行了严格的要求，不允许随意增加预算的申报，预算金额主要是从事业单位以前年度的资金使用情况来进行分析，通过合理的实际支出和相应的收入来确定预算的总量，从预算的角度来控制事业单位资金的流动，防止个别事业单位出现浪费公款，私自增添成本项目等等的违规情况，对于预算内的项目也实施了相应的审批管理制度，责任到人，任何一笔资金的流动都能够查询到详细的流动信息和相关项目的资料，从根本上维护国家的财产，避免浪费和不必要的损失。

（二）进一步维护了财务收支平衡

新规则在财政的收支上也作了相应的修订，推动了事业单位资金流动的科学化、合理化与透明化建设，规则对于事业单位的收入进行了分类，将财政补助与事业收入分开核算，并将各类收入纳入预算的管理当中，对于收入的分类核算，其相应的支出也同样进行了分类，对于日常的事业、经营及补助等方面的支出应该纳入预算当中，而其他除外支出都不纳入预算，并且新规则对于单位报销的票据的真实性也进行规定，加强了对票据真实性、合法性及合理性的检验，杜绝使用虚假发票进行报销及账务处理。

（三）从根本上加大了财务监管力度，杜绝贪污腐败现象的衍生

新规则的制定从严谨和规范的角度更正了预算及收支方面的规定，加大了监管部门对于事业单位财政工作的监督力度，近些年事业单位内部的资金管理较为松散，一些不法分子通过钻旧版规则的空子，擅自使用公款，铺张浪费，甚至出现挪用公款的行为，人们对于行政事业单位的资金使用多数持有怀疑的态度，财政拨款真正用于民生建设的少之又少，而在新的规则修订之后，完善了旧规则中的一些弱化条款，对于模棱两可的规则进行了调整，从资金的预算，到资金的使用审批、资金使用以及资金的留存等一整个流程中，新的规则对应各种可能发生的情况都作了详细的说明和规定，流程更为严谨，资金使用条件更加的规范和苛刻，从资金的流通过程中防治公款盗用、公款滥用等现象的产生，将资金全部用于国家的基础设施建设和服务民众的工作中去，保障了人民的根本利益。