王伟，杨杨

(贵州大学法学院，贵阳550025)

共同但有区别责任原则在我国环境法中的适用

王伟，杨杨

(贵州大学法学院，贵阳550025)

共同但有区别责任原则是国际环境法中的一项基本原则，它指在解决全球的环境问题上，全世界各个国家都有着共同的责任;但是基于各国的历史发展状况及现实承受能力，在对国际环境应负的责任上，发达国家和发展中国家各自承担的责任又是有区别的，发达国家应该在这一过程中率先承担并且承担主要的责任。目前，针对该原则的研究，大多集中在国际法的层面，而针对一个国家内部的不同地区可否适用该原则研究较少。

共同但有区别责任原则;国际环境法;中国环境法

共同但有区别责任原则是国际环境法中的一项基本原则。该原则的明确提出是在1992年的里约会议所形成的国际法文件当中。共同但有区别责任原则贯穿于国际环境法始终，指导国际环境法的立法。但该原则是否可以适用于中国国内环境法目前探讨的学者较少。本文将对共同但有区别责任原则在我国环境法中的适用问题进行深入探讨，以期有裨于解决我国地区经济发展与环境保护的矛盾，希望能对中国环境法制建设的完善提供参考意见。

一、共同但有区别责任原则概述

共同但有区别责任责任原则包含两个方面的含义。首先，是共同的责任，即作为国际社会上的各个国家，不论其大小、贫富等方面的区别，应当担负起保护和改善全球环境的共同责任。其次，是有区别的责任，就是发达国家和发展中国家之间承担的环境保护责任是有区别的。因为全球环境问题的产生，从历史的根源和现实的情况来说，主要是发达国家造成的，因此发达国家理应承担比发展中国家更大的保护国际环境的责任。有区别的责任是发展中国家与发达国家经过斗争以后取得的胜利产物，它比较符合发展中国家的国情和能力的义务。

共同但有区别责任原则可以把所有的国家，不论是发达国家还是发展中国家，都动员起来加入到解决那些威胁到整个人类安全的共同的国际环境问题当中来。共同但有区别责任原则能够提升发展中国家履行国际环境法的能力，加强国际环境合作的法律基础。目前，体现共同但有区别责任原则的国际环境法律文件主要有《人类环境宣言》、《联合国海洋法公约》、《蒙特利尔议定书》、《联合国气候变化框架公约》、《生物多样性公约》等。

二、共同但有区别责任原则在我国环境法中适用的必要性与可行性

(一)共同但有区别责任原则在我国环境法中适用的必要性

1.符合我国环境法的价值追求

所谓法的价值，就是指法的追求目标。环境法追求的价值目标，是实现环境公平、环境秩序和环境效益，其中，首要的价值目标是追求环境公平。环境公平的概念最早兴起于美国，并很快在世界各国传播开来。所谓环境公平是指在环境资源的使用和保护上，所有主体一律平等，享有同等的权利，负有同等的义务。具体而言，环境公平就是要做到代内公平、代际公平和种际公平。迄今为止，中国现行环境法在立法的过程中往往忽视了环境公平问题。当前中国在环境资源的分配与利用方面，城市和乡村之间、地区之间存在着明显的不公平，比如现在我国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。而我国农村环境问题极为严重。随着城市工业经济的飞速发展和城市环境治理工作的大力开展，大批落后的、污染严重的企业和工业生产设施陆续迁往郊区和农村。再比如我国西部地区是我国大江大河的源头和生态环境的天然屏障，1998年开始实行的退耕还林政策，就是为了防止水土流失，主要对西部的江河上游地区提出的要求。西部地区为保护生态环境丧失了许多发展机会，但保护的成果却被发达地区无偿享用，发达地区作为受益者在享受利益的同时却并没有对西部地区给予适当的补偿，这和环境法所追求的环境公平是不相符的，也是和环境法的基本原则——“污染者付费，受益者补偿”相违背的。笔者认为，要实现国内的环境公平，就必须要真正地实施“共同但有区别责任原则”。现在消耗、破坏和侵犯环境的责任主要在于发达地区，对于欠发达地区，发展是其首要任务。要做到环境公平首先要求发达地区的财富和技术以非商业性的条件向欠发达地区转移，以帮助欠发达地区提高可持续发展的能力。其次要求发达地区改变其传统的生产消费模式，减轻其对地球的压力。同时它还要求欠发达地区选择可持续的经济发展模式和生活方式，避免重走发达地区的先污染后治理的老路。这样既考虑了不同地区历史和当前的经济社会发展水平和责任承担能力，也考虑了消耗资源和承受环境破坏压力的基本情况。这也是正确贯彻科学发展观的要求。

2.利益衡平的需要

利益衡平是指利益冲突调节到现实社会能够承受并与社会整体所确认的主流价值相一致的范围内，实现最大限度地满足不同利益主体的需要，并与社会发展的方向保持一致［1］。所以衡平利益首先要了解利益之间的冲突。我国环境法上的冲突利益主要包括以下三个方面:首先是经济利益与环境利益的冲突，随着经济的发展、社会的进步，高消费的生活方式带来大量的环境污染和资源破坏;其次是公共利益与个人利益的冲突，自然资源和人类环境作为人类的公共利益，需要社会全体成员进行保护，但现在常常因为个人利益的行使损害公共利益;再次就是当代人与后代人的利益冲突，我们生活的地球其资源大部分是非常有限的，随着大面积的环境污染和滥用，森林的砍伐，大量不可再生资源的消逝，稀有物种的流逝，我们无法恢复良好的环境状态，会造成我们的子孙后代很多环境资源已经无法得以享用。

要解决以上这些问题，平衡各个主体之间的利益需要，必须在环境法中适用共同但有区别责任原则。首先，全体公民，都有环境保护的义务，应明确公众参与环境保护的广泛措施;同时根据不同地区的具体情况，分别制定不同的措施保护或修复环境，如，发达地区出于发展的需要转嫁污染到落后地区的，对落后地区进行经济补偿，或者对落后地区无偿提供环境保护的技术支持，发达地区通过向落后地区购买碳排放量达到利益的平衡。

(二)共同但有区别责任原则在我国环境法中适用的可行性

1.共同但有区别责任原则与我国现行的环境法律法基本原则相契合

环境法的基本原则是指贯穿于环境法始终，对环境法的立法、执法等起指导作用的规则。我国环境法基本原则有:“环境保护与经济建设、社会发展相协调的原则”、“预防为主、防治结合、综合治理原则”、“环境责任原则”以及“公众参与原则”等，仔细分析，我国的这些环境法的基本原则其实与共同但有区别责任原则是具有密切关系的。

首先，从他们蕴含的内容上看，环境保护与经济建设、社会发展相协调原则和共同但有区别责任原则的共同点都是注重环境与相关因素的协调发展，更重要的是，三者的长远目标都不约而同地放在了代际公平上。预防为主、防治结合原则更注重的是对环境污染防治方式的采取上，目的是为了避免重走西方“先污染，后治理”的老路，共同但有区别责任原则在讲求有区别责任的时候同样要求所有国家对维护和改善环境做出应有的努力，这种努力更多地体现在一种防治措施上。污染者负担原则则更是与共同但有区别责任原则具有内涵上的一致性，污染者负担原则要求其应该对自己的污染行为和损害后果承担独立责任，按照“谁污染，谁治理”的原则加重污染者的责任，而共同但有区别责任原则体现了基于各国的历史发展状况及现实承受能力，发达国家应该率先承担并且承担主要的责任。

2.实行共同但有区别责任原则符合我国现实国情

我国西部地区环境资源丰富，地理条件恶劣，环境质量相对较好，但是由于自然因素以及不适当的开发行为导致了该地区环境遭到极大破坏的后果，经济产业发展成本急剧上升。贫困仍然是主要问题，由于贫困对环境的破坏越发严重，由此形成一种恶性循环;农村地区工业发展相对落后，但是由于城镇化的扩张、环保技术水平落后、资金缺乏等原因，农村的环境问题严峻性现在越发突出。西部地区和农村地区的环境污染问题从根本上讲是由于东部地区和城市造成的。多年以来东部地区一直不合理地开采西部的资源用以自身发展，在造成植被等破坏的同时，使得西部的大气等环境因素也遭受破坏。农村地区也成为城市转移污染的最终地点。在社会发展和环境权享受方面，西部地区和东部地区、农村地区和城市是很不公平的。因此，按照污染者负担原则和共同但有区别责任原则，我国环境污染占主角的东部地区就应当切实负起主要责任来，西部地区虽然与东部地区有着保护我国整体生态环境的共同责任，但是应当区别对待，在保护环境资源方面投入的人力、财力、物力应当相应减少，甚至由东部地区进行补偿。

3.共同但有区别责任原则符合环境法地域性的特点

对于全国来说，保护和改善全国的环境质量是各省面临的共同问题，但是具体到每个省份，要解决的问题侧重点可能会有所不同，有些是空气污染严重，有些是海洋污染严重，有些可能侧重于对自然资源的保护，我国环境法允许各地根据各自的自身情况制定地方法规。同时地方级环境标准可以严于国家级环境标准，这就是充分考虑到了各个地区之间存在不同的环境问题，所以各地工作的重心会不同，需要我们有区别地对待和制定适宜的法律法规，但是，其最终共同的目的都是为了我国环境质量的改善。

三、共同但有区别责任原则在国内环境法中的具体适用

(一)生态补偿制度

1.生态补偿的概念

一般认为，生态补偿是指生态服务受益者对生态服务的提供者所给予的经济上的补偿。相对于环境污染损害赔偿而言，生态补偿是对人类的某种活动所产生的生态环境的正的外部性所给予的补偿［2］。

2.生态补偿制度的立法和实践

我国森林法规定国家建立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理;《森林法实施条理》规定防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。从2001年起，国家财政拨款对农民进行补偿用于退耕还林、防沙治沙工程。另外，其他一些单行的环境法律法规也规定了生态补偿，如《水法》中规定的水资源费，《矿产资源法》中规定的矿产资源补偿费等。《水土保持法》也规定将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》要求:“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。”国家《节能减排综合性工作方案》也明确要求改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。

3.生态补偿制度体现了共同但有区别责任原则的内涵

建立生态补偿机制是贯彻落实科学发展观的重要举措，有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，加快环境友好型社会建设，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。

西部地区是我国江河源头、水土流失敏感地区或濒危物种的栖息地，其生态环境的质量直接关系到中下游及全国广大区域，从而影响全国的经济社会发展和生态环境保护。西部地区保护生态和自然资源，以牺牲短期的经济发展为代价，却无法获得相应的补偿。尤其是长江上游地区，为了长期稳定地保护好生态环境，还需实施生态移民，这给地方经济带来了相当大的压力，生态服务的受益者(如长江中下游地区)享受了别人保护环境的成果却未给予任何补偿，生态服务的价值和生态资本在现实中未能反映出来。通过生态补偿制度，我们让受益者给保护者一定的补偿，这样，受益者和保护者都承担了保护环境的共同责任，但是其具体的责任形式有所不同，受益者支付金钱，保护者投入劳力，这就很好地体现了共同但有区别责任原则。

4.完善我国生态补偿制度，更好地体现共同但有区别责任原则

当前我国一些法律法规虽然对生态补偿制度做出了规定，但这些规定都是原则性的，可操作性不强。我们应该完善生态补偿制度，明确界定生态补偿的主体、生态补偿的标准、生态补偿的资金来源和生态补偿的方式，更好地体现共同但有区别责任原则。通过生态补偿制度，可以支持西部地区特别是重要生态功能区加快转变经济增长方式、调整优化经济结构、发展替代产业和特色产业，大力推行清洁生产、发展循环经济，发展生态环保型产业，积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局，促进西部地区加快发展，这是西部生态好转的根本保证。

(二)环境税收制度

1.环境税收制度的概念

世界经合组织1993年关于税收与环境的报告确认的环境税包括两个组成部分，一是初始即为实现特定目的而设立和征收的并且被确认为环境税的税收，如排污税;二是最初并非以环境保护为目的设立，但是对环境保护有一定作用，而后又从环境保护的立场修改的税收，如燃料税等。现在大多数学者认为环境税收包括环境污染税和资源税。总地来说，环境税收制度指为了保护生态环境，防止自然资源枯竭，保持生态平衡，国家对企业或个人破坏环境、自然资源的生产和消费行为征收相应数量的税款的规定。环境税收制度不仅能为政府筹集到充足的财政资金用于环境保护，同时也能引导人们的生活消费方式，提高公众的环保意识［3］211。

2.我国环境税收制度的现状

我国目前与环境资源保护有关的税种主要有资源税、城镇土地使用税和耕地税。另外一些与环保有关的税收，主要分布在增值税、消费税、企业所得税等税种中。

3.环境税收制度体现了共同但有区别责任原则的内涵

前面提到，共同但有区别责任原则强调大家都负有保护环境的责任，但责任的大小、方式等可以不同。环境税收制度也可以体现出共同但有区别责任原则的这一内涵。如对于小汽车的消费税税率，提高了大排量汽车的税率，对乘用车(包括越野车)按排量大小分别适用六档税率。排量小于等于1.5升，税率3%;排量1.5～2.0升，税率5%;排量2.0～2.5升，税率9%;2.5～3.0升，税率12%;3.0～4.0升，税率15%;4.0升以上，税率20%;对中轻型商用客车，统一适用5%的税率。这就拉大了不同排量汽车的税率差距，加大了大排量和高能耗小轿车、越野车的税收负担，同时也相对减轻了小排量汽车的负担，既体现出对生产和使用小排量汽车的鼓励政策［4］，也体现出共同但有区别责任原则的内涵。

4.完善我国环境税收制度，更好体现共同但有区别责任原则

虽然我国目前在部分税种的规定中含有环境保护的因素，但这些税种的设置却并不是单纯考虑环境保护的因素而设定的，大多数税种对环保的设计都比较粗糙，保护范围有限，只是直接或间接减少了污染和保护环境，而非直接的环境立法。同时，资源税率偏低，税收负担较轻，资源税的征税范围偏窄，仍局限于矿产资源，对其他资源如土地资源、水资源没有明确规定征收。另外，关于环境保护方面的税收优惠政策等不够科学，优惠形式单一，优惠措施缺乏针对性和灵活性;在消费税中，一些容易给环境带来污染的消费品如电池、塑料袋等没有纳入征税的范围［3］216。我们应该针对这些问题尽快完善我国的环境税收制度，以更好地体现共同但有区别责任原则的要求。

四、共同但有区别责任原则在我国适用中应该注意的问题

共同但有区别责任原则是一个能够有效解决一国内部地区之间发展不平衡、环境资源利用不公平以及环境责任承担不公平问题的有效理论工具。尤其是像我国西部地区和东部地区、农村地区和城市之间由于环境破坏引发的矛盾，如果能够有效运用共同但有区别责任原则所形成的机制，在可预见的未来是能够在很大程度上实现环境的改善和矛盾冲突的缓解的。不过我国环境法在适用过程中应注意以下几个问题。

(一)加强对共同但有区别责任原则的理解

共同但有区别责任原则是一个矛盾统一体，在适用于我国相关环境法律的过程中容易由于理解上的不同或者错误产生责任承担上的纠纷，甚至由于地方利益保护而不愿意承担相应的环境责任。同时由于环境主体的多样性，环境遭到破坏往往不是一个主体所造成的，可能是多个主体，确定这多个主体是否全部需要承担相应的环境责任或者说在这些主体之间如何划分责任比例将是棘手的问题。这种情况下很难将共同但有区别责任原则坚持下去。建议国家相关主管部门通过立法的形式明确共同但有区别责任原则并将免责情形以及责任承担比例按照环境破坏主体行为的严重程度进行合理的界定和划分，尽量避免在执行阶段出现责任承担纠纷，否则时间的拖延将会使环境受到更大的破坏。

(二)最大限度地减少“搭便车”行为

搭便车行为是指在一个群体里，在自身不支付代价或者代价很少时，借助群体获得超过自身应获利益的行为。在一国范围之内会存在地方不愿承担环境责任时，最终中央政府也会为此买单的，因为没有哪个国家政府愿意自己的国土范围内的环境受到致命的破坏。这种情况之下，搭便车行为就有产生的可能。尤其是在我国，国土面积大，环境主体更显得纷繁复杂，环境治理更大程度上是依赖中央政府的力量。因此有些地方会绕开共同但有区别责任原则，或是仅仅承担共同责任而拒绝有区别责任，甚至拒绝承担任何责任。比如某些东部或者城市仅仅愿意承担共同责任，其承担共同责任的范围局限于本地区，对西部或农村地区拒绝输出相关的资金或技术;而某些西部或农村地区可能本身不采取优化本地相关产业、提升能源利用效率等措施，仅仅期待东部或城市甚至是中央政府有关的援助。为了减少搭便车行为，建议在适用共同但有区别责任原则的基础上建立相配套的公平机制和激励机制。

(三)在相关环境保护法律中明确规定环境责任的承担比例

共同但有区别责任原则强调共同责任和有区别责任，但是至于共同责任如何确定、有区别责任如何划分并没有进一步的说明，这需要一些配套制度或将共同但有区别责任原则融入相关的制度进行支撑。

五、结论

综上所述，共同但有区别责任原则这个被证明具有优越性的原则无论是从本身应用的广泛性和现实性，还是从我国环境法的价值追求、利益衡平的需要、法律原则、具体国情上，都证明了其能在我国得到合理利用，而且现实中共同但有区别原则已经在我国一些环境法律制度中有所体现。

［1］张玉堂.利益论——关于利益冲突与协调问题的研究［M］.武汉:武汉大学出版社，2001:42.

［2］曹明德.对建立我国生态补偿机制的几点思考［Z］.清华大学讲座.

［3］陈德敏.环境法原理专论［M］.北京:法律出版社，2008.

［4］李彗玲.环境税费法律制度研究［M］.北京:中国法制出版社，2007:234.

The Application of the Principle of Common but Differentiated Responsibility in the Chinese Environment Law

WANG Wei，YANG Yang

The weather variety problem has become the problem that the international community concerns together.Become in the weather warm everyone’s noodles lived to each province of our countrieses areas politics，economies and the peoples bring under deep influence，the our country each province area should reach agreement through the law laws of the environment and adopt class action，the joint effort environmental protection.“The principle of common but differentiated responsibility”in carrying on the foundation of the overview to the related cultural heritage，the was pure the contents of“the principle of common but differentiated responsibility”，then went deep in to study common but have a distinct responsibility principle to be applicable to the foundation of the our country environment law system，put forward finally common but have the problem that the distinct responsibility principle shoulds notice in the our country apply the process.

the principle of common but differentiated responsibility;international environment law;Chinese environment law

DF46

A

1008－7966(2012)06－0126－04

2012－09－25

贵州大学2010年人口、法制、社会基地课题“国际法的新发展——以国际环境法为视角”;2011年贵州省教育厅高校人文社科基地项目阶段性研究成果(11JD033)

王伟(1972－)，女，贵州贵阳人，副教授，法学硕士，硕士研究生导师，主要从事环境法研究;杨杨(1982－)，女，贵州贵阳人，2009级在职法律硕士，中共贵阳市委办公厅工作人员。

［责任编辑:王兰娟］