刘润发，谭 鹏

(1.湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001;2.株洲市芦淞区人民检察院，湖南 株洲 412000)

面对新形势下诉讼监督工作面临的一些问题和困难，既需要检察机关理性分析，扎实推进检察改革和执法规范化建设，也需要各部门统一认识，共同采取行之有效的措施，完善诉讼监督立法，优化诉讼监督外部环境，确保诉讼活动法律监督有效运行。

一、当前诉讼监督工作面临的现实困境

随着改革开放的不断深入，我国的经济社会发展有了较大的发展，与此同时各类社会矛盾纠纷不断出现。近年来，各级检察机关在开展诉讼监督工作方面采取了不少措施，取得了一定的成效，但与人民群众对检察工作的新要求新期待相比，诉讼监督工作还存有不少困难和问题。

(一)刑事立案、侦查监督力度不够

检察机关的立案监督往往存在着监督视野偏狭、案件来源匮乏、监督被动滞后、监督范围受限、监督效力缺乏刚性等问题，极大地削弱了立案监督的效果。由于检察机关无法及时、全面、准确地了解公安机关的刑事立案情况，检察机关难以知晓侦查机关的侦查行为是否违法。检察机关对公安机关接到《立案通知书》后未立案的情况如何处理，缺少刚性的法律手段。“立而不侦”、“久侦不结”的“消极侦查”现象时有发生。个别公安机关为了提高立案率，竟在立案阶段对犯罪嫌疑人采取“先拘后立”，即在执法过程中先对犯罪嫌疑人采取刑事拘留，如果破案了，就立案。否则，就不立案。检察机关对公安机关适用强制措施的监督，是侦查监督的主要薄弱环节。受重实体、轻程序，重打击、轻保护思想的影响，公安机关过多地依赖口供，通常采用强制力度大的羁押措施获取口供，加之担心犯罪嫌疑人取保候审后可能逃跑、串供、重新犯罪，一些本可采取取保候审措施的案件却适用逮捕。刑事诉讼法仅规定了拘留的实施机关、适用对象、适用条件、适用程序及期限，但没有对刑事拘留措施侦查监督进行具体规定。实践中，刑事拘留由侦查机关自行决定、自行执行，特别是在程序上缺乏外部监督制约，使得目前检察机关对刑事拘留监督存在盲区。现有法律制度的缺陷，逮捕三要素的关系在实践中被错误地理解为因果关系。由于公安机关将逮捕率作为执法考评的依据，办案单位通常“构罪报捕”。有的办案单位在检察机关批准逮捕后，为了收取保证金，往往将本应逮捕的犯罪嫌疑人改变成非羁押性的强制措施，从而衍生了保而不审、期限届满不解除取保、不退还保证金等问题。破案率是公安机关内部考核的重要指标。检察机关发现违法侦查活动的线索，或者是通过审查办案发现，或者是通过受理当事人或其法定代理人、律师的控告、申诉和举报发现，但是否确实存在违法侦查行为，还需要检察机关办案人员进一步调查核实。由于相关法律法规并无明确规定，检察机关在调查核实违法侦查活动方面面临不少困难。有的侦查机关和侦查人员对于检察机关的调查行为不予配合，致使检察机关无法查清是否存在违法侦查行为以及违法行为的情节轻重，从而影响了检察机关对于侦查监督的深入开展。

(二)刑事审判监督效果不佳、刑罚执行监督存有漏洞

通过执法检查，发现该抗未抗的案件占10%。一些检察机关监督意识不强，重指控犯罪，轻法律监督，对法院判决的监督重点放在个案上，过分地考虑配合而忽视监督，对应当抗诉的案件，认为没有改判的可能性或改判的可能性较小，就不提起抗诉，片面地追求抗诉的数量，不注重法律、政治、社会效果的有机统一。有的对审监程序抗诉的条件掌握过严，轻视对原审被告人无罪或罪轻的抗诉等。抗诉采纳意见率相对偏低，起诉、抗诉质量有待提高;对刑事审判环节不及时换押等监督不力;查办刑事司法不公背后的职务犯罪力度不够;对审判机关在刑事审判活动中的一些违法行为和错误的判决、裁定未能得到有效纠正。检查发现因检法认识分歧而未抗诉的案件占20%。检察机关对羁押期限的监督缺乏制约手段，减刑、假释开庭听证工作机制缺乏法律支撑，监督流于形式，效果不明显。监督范围存在明显的盲区和死角。注重对一审裁判的监督，忽视对二审和再审裁判的监督，对简易程序的监督缺失。法院在刑事审判环节对案件事实认定和法律适用等方面存在一些突出问题：职务犯罪案件判处缓免刑比重过大;事实情节基本相同的案件判决结果差距较大;罚金刑过重，对判决前缴纳罚金的量刑偏轻，罚金刑对自由刑影响较大;刑事裁判中利益驱动现象也时有发生。在刑罚执行监督方面，目前检察机关对刑罚执行的监督基本上处于事后监督，一般都是出现违法犯罪、监管事故后才启动检察监督。主要原因是受监督的信息常处于被动接受，严重制约了监所检察工作的开展。由于监外执行罪犯法律文书送达脱节、公安机关监督不力等原因，监外执行过程中存有不少脱管、漏管、重新犯罪等现象。由于看守所未对留所服刑罪犯改造建立统一的考核评估体系，法院对罪犯减刑、假释、暂予监外执行的随意性较大。有的法院决定暂予监外执行的罪犯，未直接将罪犯送交执行地公安机关，常常造成暂予监外执行罪犯漏管。有的对减刑、假释案件开庭听证流于形式。侦查、公诉环节的超期羁押问题基本得到解决，但审判环节超期羁押问题长期得不到根本解决，严重侵犯在押人员合法权益。

(三)民事行政检察监督亟待规范、刑事司法和行政执法衔接机制不够畅通

民事行政检察监督面临的主要问题是法律对民事行政检察监督的范围、方式、程序等规定模糊，缺乏可操作性。现行民事、行政诉讼法规定了检察机关在民事行政诉讼中对于确有错误的生效裁判，可采取提出抗诉的方式进行监督。显然，检察机关通过抗诉的监督范围仅限于人民法院已经作出的生效裁判，极大地制约了检察机关法律监督职能的充分发挥。不仅如此，有的法院接受监督意识不强，竟对抗诉这一监督方式，认识不到位。实践中，不配合、不支持检察机关抗诉的比较多见，使得一些本应抗诉的案件却未能得到及时公正处理，这也是引发当事人涉法涉检上访的一个重要原因。“执行难”、“执行乱”已成为社会各界共同关注的热点问题。长期以来，人民法院以民事诉讼法只规定检察机关对民事审判活动进行法律监督为由，排斥检察机关对民事执行活动进行法律监督，从而使民事、行政执行活动缺乏有力的外部监督。由于法律对检察机关调借阅审判卷规定不够明确，有的法院常常拒绝或不配合检察机关调借案卷。此外，民事抗诉案件的再审庭审中关于检察机关行使职权的程序在民事诉讼法中没有明确规定，导致司法实践中各地做法不一。在行政执法与刑事司法衔接方面，行政执法机关与公、检、法的配合不够密切，衔接机制亟待理顺。行政执法机关在查处行政违法案件，对于涉嫌构成犯罪的案件没有及时移送司法机关。对于移送的案件，有时行政执法机关没有依据有关规定将是否决定立案或者转交书面通知检察机关，致使移送案件的处理情况没有及时反馈，影响了后续工作的开展。另外，检察机关通过日常监督发现行政执法背后职务犯罪的能力不强，以致于使一些本应触犯刑法构成犯罪的刑事案件降格成以行政违纪违法案件处理。

二、加强诉讼监督工作的必要性

加强诉讼监督工作是回应党中央的要求和人民群众的期待的重要体现，也是落实检察机关法律监督宪法定位的必然要求。其目的就是通过加强人民检察院对诉讼活动的法律监督，纠正各种违法诉讼行为，促进司法公正，确保国家法律统一、正确地实施。

(一)加强诉讼监督工作是落实中央要求和回应人民群众期盼的重要体现

党的十七大报告明确指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”［1］根据党的十七大报告精神，2008年《中共中央转发〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的通知》明确要求强化人民检察院的法律监督职能。2008年9月，胡锦涛总书记等中央领导同志对检察工作作出了一系列重要指示，为加强诉讼监督工作提出了新的要求。2010年是深化司法体制改革的攻坚年，周永康同志在中央司法体制改革领导小组第二次全体会议上着重强调要按照中央决策部署，深入扎实推进司法体制改革。上述关于深化司法体制改革的精神和胡锦涛总书记等中央领导同志对检察工作的重要指示，进一步为检察机关加强和改进诉讼监督工作提供了政治保障。

(二)加强诉讼监督工作是检察机关当前深入推进三项重点工作的应有之义

努力推进社会管理创新、化解社会矛盾、公正廉洁执法这三项重点工作，是党中央着力解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，更好地维护重要战略机遇期的社会和谐稳定而作出的重大战略部署。检察机关既不能离开检察职能孤立地理解三项重点工作，又不能把三项重点工作视为原有检察工作的简单重复。当前，我国正处于社会矛盾凸显期，各种矛盾纠纷越来越多地以案件形式进入司法渠道，检察机关只有充分认识化解社会矛盾的重要性和紧迫性，通过加强诉讼监督工作，突出抓好三项重点工作，才能不断破解诉讼监督难题，推进检察工作科学发展。近年来，涉检信访总量呈下降趋势，但总体上仍在高位运行，重访问题仍然突出。究其原因，大多与诉讼监督工作息息相关。有的是该立案的没有立案，不该立案的立了案;有的是该抓的人没有抓，不该抓的人抓了;有的是裁判不公，处理上畸轻畸重;有的是判决以后没有执行，或者在执行中存在问题。对此，检察机关要认真思考，理性解剖，查找诉讼监督工作存在的死角和盲区，努力创新社会管理方式方法，促进司法公正。

(三)加强诉讼监督工作是检察机关自觉接受人大监督，认真贯彻落实《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(以下简称《监督法》)的必然要求

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。一元权力架构下的宪政体制，决定了我国必须强化和完善检察机关的法律监督权，实现人大监督职能的拓展和延伸。宪法和法律规定我国专门设立检察机关并赋予其法律监督职能，目的就是要使执法司法中存在的不公不廉不当等问题得到及时纠正，确保法律正确统一实施。强化法律监督、维护公平正义是检察机关履行检察职能的第一要责。只有搞好法律监督，才能实现政法各部门之间的相互制约，才能切实维护当事人的合法权益，实现社会公平和正义。加强和改进诉讼监督工作是完善中国特色社会主义司法制度的重大举措，也是检察机关自觉接受人大监督，贯彻落实《监督法》的必然要求。面对人民群众希望人大常委会加强对检察工作监督的强烈要求，人大常委会如何加强对检察工作的监督与支持，是当前亟需研究解决的问题。2009年12月，最高人民检察院印发了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，从各个方面对加强诉讼监督工作作出了明确要求。从地方人大常委会立法的实践来看，2008年9月来，北京、湖北、辽宁、黑龙江、湖南等二十多个省市人大常委会先后通过了有关加强诉讼监督工作的决议或决定。这不仅体现了地方人大常委会高度重视检察工作，而且有力地促进了诉讼监督工作的有效开展，对于加强诉讼监督工作提供了方向指引。

三、加强和改进诉讼监督工作的路径

曹建明检察长指出：“要坚持检察机关的宪法定位，认真履行对诉讼活动的法律监督职责，抓住群众反映强烈的执法不严、司法不公问题，加大监督力度，增强监督实效。”［2］面对人民群众对诉讼监督工作的新期待新要求，当务之急就是要切实解决当前诉讼监督的缺位和薄弱环节，将各种执法和司法权力纳入依法规范运行的轨道，进而使法律监督的职权更明确、责任更清晰、程序更规范、手段更科学、效果更明显。

(一)强化诉讼监督工作意识

强化诉讼监督工作意识是加强和改进当前诉讼监督工作的首要前提。检察机关要端正执法思想，牢固树立社会主义法治理念，着力查摆和整改不敢监督、不善监督、监督不规范的问题，教育引导检察人员树立正确的监督理念，坚持办案与监督并重、打击犯罪与保障人权并重、实体与程序并重。将监督理念由传统型的对立监督、重实体监督、绝对主义监督，转向现代型的协同监督、程序监督和相对监督的执法理念，把各项诉讼监督工作作为执法质量考评的重要内容，综合评价诉讼监督工作政治效果、法律效果、社会效果的有机统一，正确处理分工负责与监督制约之间的关系、指控犯罪与诉讼监督的关系以及监督力度、质量、效率、效果之间的关系，坚持有案必查、违法必纠，突出监督重点，注重监督质量，确保诉讼监督工作经得起法律和事实的检验。

(二)明确当前诉讼监督工作的重点

明确诉讼监督工作的重点是检察机关强化诉讼监督、提升法律监督工作水平和能力的重要途径。一是要强化刑事诉讼监督。为加强立案、侦查监督工作，检察机关要通过群众控告、举报、申诉、新闻媒介等途径发现立案线索，广泛听取律师意见，与侦查机关建立联席会议、联合检查、联系通报等信息共享机制，规范通知立案和说明不立案理由机制，将纠正违法与检察建议相结合，建立对司法机关不移交涉嫌犯罪案件及其材料的调查机制，必要时提请上级检察机关通过其同级侦查机关对负责侦查的侦查机关进行督办机制，有机结合事前预防、事中监督与事后监督，通过提前介入重大刑事案件的侦查，固定好重大、疑难、复杂案件证据。为加强对刑事审判活动的监督，检察机关要与人民法院联合出台《关于检察长列席审判委员会讨论刑事案件的规定》，进一步明确检察长列席审判委员会的内容、方式、途径等，积极探索量刑建议制度，细化量刑建议工作流程，完善对庭审活动的法律监督，把加强刑事诉讼法律监督与查办司法人员职务犯罪案件结合起来，加大力度查办贪赃枉法、徇私舞弊、索贿受贿、滥用职权等职务犯罪案件。二是要强化民事行政检察监督。要通过制度创新来完善民行抗诉案件的申诉审查机制，具体规范民行案件的抗诉理由和适用标准，明确再审范围、启动再审程序的时限、审级及检察机关出席法庭的程序，灵活运用再审检察建议、纠正违法通知、更换办案人、民事督促起诉、支持起诉等多种监督手段，积极探索构建以抗诉工作为中心的多元化民事行政检察监督格局，推动建立行政投诉举报线索统一管理机制，加强对行政不作为导致失职渎职犯罪情况的监督。三是要规范监所检察监督。积极推行监所规范化管理和动态监督，全面开展纠正脱管、漏管专项活动，建立健全交付、监管、考察、监督工作等制度，完善检察机关对刑罚执行进行的同步监督机制，参与监管单位呈报减刑、假释、暂予监外执行的审核把关，将监督关口前移，加大对刑罚执行同步监督的力度。着力推进与监管场所信息联网和监控联网，加强动态监督，提高刑罚执行效率，成立专门的社区矫正法律监督工作机构和配备专职人员，加强对社区矫正活动的监督，减少社区矫正对象脱管漏管现象，防止社区矫正对象重新犯罪。

(三)完善诉讼监督相关立法

诉讼监督立法的先天不足，监督方式的不规范，监督手段缺乏法定强制力，是制约诉讼监督工作顺利开展的一大瓶颈。为充分发挥检察机关在维护司法公正中的积极作用，从监督和支持人民检察院切实履行诉讼监督职责入手，首先建议全国人大尽快制定《人民检察院法律监督法》，着力解决制约法律监督工作的体制性、机制性和保障性问题。具体内容包括：检察机关法律监督的基本原则;检察机关的职权;开展法律监督工作的保障机制和配套措施;完善侦查、审判、刑罚执行和监管机关与检察机关的配合好协调机制;明确各级人民政府及其有关部门支持检察机关履行法律监督职责，为检察机关开展法律监督工作创造良好的法治环境。其次，建议全国人大常委会尽快通过立法程序作出《关于加强人民检察院对诉讼监督工作的决定》，进一步强调检察机关国家法律监督机关的宪法定位;明确检察机关实施诉讼活动法律监督的目的、原则、重点和方向;对相关机关支持和配合诉讼监督工作提出明确要求;明确对检察机关实施法律监督的有效保障措施;强调检察机关自觉接受人大和各方面的监督。三是建议修改《中华人民共和国人民检察院组织法》，将司法体制改革和检察改革的成果法律化;完善检察机关的职责范围;完善检察机关的监督手段、措施;完善检察机关的组织机构、人员选任及检务保障的相关规定。四是建议修改《中华人民共和国刑事诉讼法》，完善刑事立案监督程序，增加检察机关对不应当立案而立案的监督;建议完善检察机关对侦查活动中刑讯逼供、暴力取证等违法行为监督查处机制;增加关于对搜查、扣押、冻结等侦查措施实施法律监督的相关内容，赋予当事人救济权;改革和完善审查逮捕制度，明确检察机关审查逮捕中应当讯问犯罪嫌疑人。五是建议修改《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》，建立民事、行政公诉制度;完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序;依法赋予检察机关有权调阅原审法院卷宗及调取证据;规定检察机关对民事、行政执行活动进行法律监督。

(四)营造诉讼监督工作环境

营造诉讼监督工作环境就是要为检察机关加强和改进诉讼监督工作创造有利条件。一是各部门要统一思想，充分认识诉讼监督工作的重要性，从人力、物力、财力等各个方面支持和配合检察机关加强和改进诉讼监督工作。有关司法机关应当自觉接受诉讼监督，对检察机关提出的诉讼监督意见和建议要高度重视，及时受理和回复，二是检察机关要把强化自身监督摆到与强化法律监督同等重要的位置，着力强化内部监督制约机制，建立案件信息沟通和共享机制，自觉把诉讼监督工作置于党的领导和人大及其常委会的监督之下，主动向党委、人大汇报工作情况，紧紧依靠党委、人大的支持破解诉讼监督难题。深化人民监督员制度试点工作，大力推进检务公开，接受其他司法机关、新闻媒体及人民群众的监督，引入社会力量参与到诉讼监督中来，强化检察机关外部监督制约。三是加强与审判、侦查、刑罚执行、行政执法等机关之间的联系与沟通，注意改进监督方式方法，主动争取有关方面支持，推动诉讼监督工作由静态监督向动态监督、由事后监督向同步监督的转变，完善行政执法与刑事司法的衔接机制，建立健全立案监督案件侦查情况定期反馈、纠正违法通知书和检察建议的时限内反馈、案卷调阅衔接等机制。四是加大对下级检察院诉讼监督工作的支持、指导力度，明确各业务部门的分工协作和诉讼监督责任，整合监督资源。通过完善诉讼监督的执法质量考评机制，将检察人员开展诉讼监督工作的情况纳入其执法档案，建立符合司法规律的人事管理和考评机制，建立检察职业保障机制，从客观条件上解决“不能监督和不敢监督”等问题。

［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［N］.人民日报，2007-10-15.

［2］2009年最高人民检察院工作报告［N］.检察日报，2009-03-18.