侯 微

(沈阳建筑大学思政部，辽宁 沈阳 110168)

农村土地流转是指土地承包经营权在不同经济主体之间的流动与转让。它表现为土地的互换、出租、入股与合作等。农村土地是组合与配置农村劳动力、资本、技术等生产要素的重要组织载体，农村土地能否实现顺畅流转直接关系到社会主义市场机制能否在农村发挥作用，影响到整个农村市场经济体系的建构。近年来随着农村土地经济价值的日益凸显，个别地区特别是城乡结合处，经常发生地方政府假借流转之名，强行剥夺农民土地现象，严重损害农民利益。面对不合理现象的产生，有人认为这是国家颁布允许、鼓励农村土地流转政策所致，认为中国的国情决定了农村不宜采用以流转为主要特征的市场配置资源方式。本文力求从史实角度探求农村土地流转政策形成的历史必然性，并以产权理论为基点，解析农村土地流转的合理性，为寻找到更合理的土地流转路径提供一定的理论参考。

一、农村土地流转政策的历史回顾

改革开放之初，为打破高度集中的计划经济体制，党和国家选取农村为改革突破口。农村的关键问题是土地问题，解决土地问题的核心，是如何突破僵化的计划经济管理模式，使隐含于土地社会保障职能中的经济职能得到独立发挥。因此针对改革开放前，农村土地所形成的铁板一块无法交易的产权结构特点，党和国家采取分割农村土地产权，赋予农户有效的经营权为突破口展开。在逐步完善农户土地承包经营权过程中，国家逐渐认识到了建立以农村土地流转为主要特征的市场配置资源方式非常重要，并加强相应的市场机制建设。如果按照国家针对农村土地流转重大政策的出台做细致划分，可分以下四个阶段。

1.土地流转制度的萌芽阶段:家庭联产承包责任制的制定与实行(1978—1983)

改革开放初期，为寻找到调动农民生产积极性的有效途径，全国开启了下边探索、上边认可的渐进式土地制度改革模式。从1978年开始，我国土地制度变革在经历了作业量承包经营→包产到户、联产计酬责任制→包干到户经营责任制等不同发展阶段之后，1983年由中共中央印发的《当前农村经济政策的若干问题》文件成功地对以“包产到户、包干到户”为主要内容的“家庭联产承包生产责任制”进行了理论总结和科学定位，由此全国开始自上而下来推行这一制度，家庭联产承包责任制有效地促进了农村生产力的巨大发展。

家庭联产承包责任制是在保留集体经济必要统一经营的同时，将土地和相关生产资料承包给农户，有效地激发了农民的劳动热情。同时这一过程也重新塑造了农户自主经营、自负盈亏的经济主体地位，农户成为拥有土地使用权的微观经济主体。根据古典经济学家亚当·斯密等人理论，正是私有产权的存在，人们才有可能将各自资产进行交换，以追求利益的最大化，因此，这是孕育土地流转制度产生的萌芽阶段。

2.土地流转制度的感性探索与确立阶段:农村土地使用权可以依法转让(1984—1991)

家庭联产承包责任制实施后，大部分地区农民解决了温饱问题，个别地区开始出现了粮食剩余现象，有鉴于此，国家适时提出了要建立农产品商品市场的目标。农产品商品生产发展的前提是大量剩余农产品的出现，然而土地均分、家庭经营结构“是一种力求保持人与人、人与地之间严格对应平衡关系基本格局的超稳态结构”［1］(P314)。不可能产生大量剩余农产品。为克服经营细碎化所带来的粮食低产量问题，国家于1984年1 号文件首次提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”，这是允许土地流转的一个限定性说法。1988年，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》首次从国家法律的高度对农村土地流转进行肯定:“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让。”

这一时期国家在土地政策上的调整还主要源于为进一步促进粮食生产增长而间接引发的，并没有自觉意识，但却成功地开辟了改革开放后允许土地流转的制度先河，实现了土地从僵硬、僵化的特点向动态性特点的转变。

3.土地流转制度的理性探索与发展阶段:提出建立农村土地要素市场(1992—2001)

1992年以前，我国农村土地制度还主要是为解决农民温饱问题、促进粮食增产等问题而不自觉进行的改革，国家没有明确农村土地制度改革的具体方向。但从1992年到2001年，随着我国市场经济体制的确立与发展，农村土地作为生产要素的经济职能日趋加强。生产要素只有通过流转，接受市场的调节，才能实现资源的优化配置。所以在1992年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制改革目标之后，党的十四届三中全会指出:加快发展土地、技术、劳动力等要素市场建设。这是我国首次提出建立土地要素市场的改革目标，为农村土地流转制度走向规范化提出了更为明确的方向。

4.土地流转制度的完善阶段:以打造农民土地财产权益为出发点完善农村土地要素市场(2002年至今)

实现土地顺畅流转的重要保障是使土地在事实上发展成为农民的财产，抵消地方政府对农民土地产权的侵犯。1998年《土地管理法》首次将“土地承包经营期限为30年”的土地政策上升为国家法律。2002年8月29日，全国人民代表大会常务委员会通过《农村土地承包法》，其中明确规定:“承包期内，发包方不得收回承包地。”而承包方却“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”，这意味着国家倾向于界定承包经营权为具有“物权”属性的土地财产权。2007年3月16日《中华人民共和国物权法》正式确立了农村土地承包经营权为用益物权，并获得了物权的保护方式，这标志着国家对土地流转政策的调整已从生产经营机制改造层面进入到土地财产权利构建层面，以确保农户在土地流转过程中的主体地位。

通过对历史的回顾，我们知道，农村土地流转政策主要是源于解决农民温饱问题和促进粮食商品生产而产生的，具有历史的必然性，而随着国家在农村开始逐步建立起养老保险和社会救助等主要保障项目，农村土地生存保障功能和社会福利功能也逐渐弱化，经济职能日趋成为农村土地的主要职能，农村土地能否实现流转和能否有序流转直接影响土地经济职能的发挥。同时，从历史发展可以看出，建立以农村土地流转为主要特征的农村土地要素市场是构建中国社会主义市场体系中的一个必要和关键环节，它直接影响中国整个经济体制的变革，所以从历史的角度来看，农村土地流转政策的实施既合理又是历史的必然。

二、农村土地流转政策中的“三权”分离机制及运行合理性

农村土地流转政策是在坚持家庭联产承包责任制的基础上形成的一项衍生制度。它兼具家庭联产承包责任制激发劳动者积极性、符合农业生产特性等优点的同时，克服了家庭联产承包责任制下无法解决的土地小规模化经营缺点。农村土地流转政策的实施能够发挥巨大的优越性，其深层次根源还在于在流转过程中内在蕴含着“三权”分离结构机制，即土地在不同经济主体之间流动的同时，使土地使用权与经营过程再分离(土地转包)，从而实现承包权主体与经营权主体的再分离。

从经济运行层面来看，“三权”分离结构机制符合经济发展的内在规律。农用地是农业中最重要的生产要素，经济职能是农用地最基本职能，只有把土地变成一种资本，才能在发挥经济职能过程中产生最大的生产效率。资本的最基本特性是追求自身价值的增值，正像马克思分析指出，资本只有一种本能，这就是增值，即获取剩余价值。运动性是资本增值的必要条件，也是资本的生命所在。只有把土地从单纯的生产资料属性转化为土地资本，并变成灵活的流动体，实现从低效率领域不断向高效率领域流动，才能实现土地经济职能最大限度的发挥。“三权”分离结构是国家允许土地承包者在自愿的基础上，将土地使用权在一定时期内转移给其他经济行为主体的行为，也就是“使用权的再次分离”，这正是实现土地作为生产资料向资本跨越的关键一步，按照资本追求利润原则，土地作为经济资本能通过自身调节达到效率最大化。

从产权结构安排层面来看，“三权”分离结构机制符合现代市场经济产权理论。任何土地承包者承包土地的最终目的都是想通过承包权获得产权的最高收益。因此，土地承包者有着凭借自身拥有的产权追求利润最大化和使产权保值增值的强烈动机，当存在资产高效运作方式时，他会不遗余力地去争取。通过产权追求利润最大化的前提是，产权必须具有明晰性、完整性和流动性特点。“三权”分离结构的实现说明国家作为土地所有权者在一定程度上赋予了土地承包权者一定的让渡权，“一种资源(财产或物品)只有具有转让权，才会发生市场交换，由此才会形成价格，资源配置也才能够通过流动达到最优”［2］。因此，“三权”分离结构是大市场发展趋势影响下产权结构不断完善的表现。

从受益分析来看，“三权分离”结构机制达到了“三赢”效果。农村土地流转政策实施的本质是土地产权主体的换位。农村土地流转过程中，所有权主体，承包权主体和经营权主体，分属三个不同的利益团体，所有权主体村集体在土地流转过程中不仅以所有者身份出现，而且肩负着对土地进行宏观调控的重任。在土地分权中，村集体通过作为所有权主体得到一定的以金钱或物的形式上交的税费同时，也起到了作为土地规划和监管部门，促进集体经济发展的作用。承包权主体和经营权主体实现分离的前提是，双方在预期核算中能够获得较高的收入。双方在自愿的基础上搭建自由交易平台的过程中，都尽可能地签订旨在符合自己预期收益的契约，双方预期收益的最终来源是土地相对更高的利用效率，因此双方最终达成一致意见，其实质就是土地资源从低效率利用的主体手中转移到高效率利用的主体手中。土地资源转移到更高效率利用的主体手中所产生的价值将由双方共同分享。因此，它既实现了资源的有效率配置，同时又提高了合作双方的福利水平。

三、促进农村土地流转政策正确实施的建议

目前社会经常发生的，地方政府假借流转之名，强行剥夺农民土地现象，严重损害农民利益行为，绝非是土地流转政策本身带来的，而是相关保障条例和措施不完善，造成地方政府有机可乘。如党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定:“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”也就是说土地流转必须在保证所有权归属和农业用地性质不变的前提下，尊重农民自愿原则。而由于市场监督机制弱化，很多地方政府在推行土地流转过程中，不仅担当了“裁判者”角色，而且成为重要的“参与者”，超过了自身权力的界限，流转政策不断被曲解。促进土地流转政策得以顺利实施，可从以下几方面着手。

第一，明晰产权，实现土地使用权的真正物权化。以债权为对象的土地流转，必须以物权即农地使用权的清晰界定和严格保护为前提。［3］产权的流动形成市场交易，建立真正高效的市场体制的前提是建立清晰的产权制度。我国农村土地流转市场是以使用权的转租或转让为前提的，流转的主体是承包方，不是发包方。土地使用者有权力决定土地是否流转，及采取何种形式流转。因此，要使农村土地流转政策真正落实，必须夯实农民土地使用权，确保土地使用权的真正物权化。

第二，赋予农民土地使用权以法律效力。农用土地使用权权能保障的前提是具有法律作为依托。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确要求在坚持集体土地所有权不变的前提下，确立农民作为土地承包经营权人的主体地位，使土地承包权更趋近于成为一项清晰完整的现代产权。这将为农民利用市场经济所提供的机会，改变自己的命运建立坚实的权利基础和财务条件。［4］(P242)

第三，健全服务机制，保证价格真实地反应供求关系。健全的服务机制是确保土地流转价格趋向土地真实价格的前提。健全服务机制可从以下几方面着手。一是，建立土地流转信息网，帮助群众及时获取准确的信息。在具体操作中，可建立县、乡两级土地流转服务中心(站)，村级酌情设立土地流转信息联络员，最终建成县、乡、村三级土地流转服务体系。二是，健全中介服务组织。服务组织为土地流转提供政策咨询、价格评估等重要信息，健全中介服务组织对减少纠纷事件发生具有重要作用。在具体构建中，可建立土地托管或预流转中介服务;召开土地流转信息发布会;开展农业技术服务;为土地流转规模经营主体融资提供服务等。

第四，规范流转程序，确保流转行为具有法律效力。土地使用权是国家赋予农民的一项基本权利，土地使用权在交易过程中是否合理与合法，直接关系到流转行为是否受到国家保护。规范流转程序，是确保流转行为具有法律效力的关键。规范流转程序可做到:一是，加强土地承包管理，确保土地合同、证书落实到农户家庭;二是，加强土地流转合同管理，对土地流转合同的签订和履行进行指导和监督，对流转合同期限，流转用途，双方责任、义务等要审核把关。三是，加强土地流转档案管理，及时做好土地流转合同与土地流转管理台账、土地流转委托书等相关资料的归档分类工作。

［1］中国农村发展问题研究组.农村·经济·社会:第四卷［M］．北京:农村读物出版社，1986．

［2］余鹏翼，李善民.中国发达地区农地使用权流转性问题探讨——以广东省南海市为例［J］.中国农村经济，2004，(12)．

［3］许经勇．中国农村土地制度变迁与农用地、建设用地市场培育［J］.广西经济管理干部学院学报，2009，(2)．

［4］李江，关立新，赵春江．市场经济理论与实践［M］．北京:中国物资出版社，2009．