侯天佐

（中共大连市委党校 统战与文化教研部，辽宁 大连 116013）

党的十八大明确强调要完善基层民主制度，其中农村社区建设是我国基层政治建设的重要基石。在大连市全域城市化的总体设计框架中，农村社区建设是缩小城乡差距、推动城市整体而全面发展的重要一环。

一、大连市农村社区建设的实践探索

大连市共辖10个区市县和5个开放先导区，其中涉农区市县6个，下辖69个乡镇，928个村。近年来大连市农村社区建设的主要途径和措施主要有：

1.让村民参与社区管理，形成农村社区民主管理模式。在农村社区建立了社区事务通报制度、社区重要工作征询意见制度、社区重大事项票决制度、社区工作民主评议制度等，并进行了“直接选举”、“选民主动登记”和“普遍海选”等一系列的农村社区选举实践，使村民会议、村民代表会议和“四议一审两公开”制度逐步程序化和常态化；并开展民主评议干部工作、评定干部报酬的“双评议”活动，逐步规范社区事务的决策和管理程序，健全了村民对社区的监督机制。农村社区将村民自治和城市社区服务有机结合，有利于社区的自我调适与发展［1］。

2.瞄准农民需求，积极提升服务能力。根据农民需求，有选择地成立了社区农民协会，设立社会互助救助站、民间纠纷调解站、文体活动联络站、科技信息传递站等农民组织。市图书馆每年下基层服务次数不低于50次。据统计，我市农村社区现有各类社会组织4700多个，同时，社区日用百货超市、农村金融、卫生保健、保洁绿化等基层服务网点覆盖率达到96%。信息、文化等服务能力和意识的提升，有效地沟通了城乡，解决了农民多层次的需求。

3.提升农村社区条件，完善社区设施与功能。市级财政累计投入5.8亿元资金，对“三新”工程建设进行补贴，全市已初步建成新社区54个、新农庄72个，完成硬化街道1251万平方米。通过在354个村中实施“六化”（硬化、绿化、净化、亮化、美化、气化）工程，更进一步地实现了农村设施的城乡均等化，改变农村社区面貌。社区设施与功能的提升，有效地缩小了城乡差距，有利于全域城市化进程，极大地提升了农民满意度。

4.为农民生活解决后顾之忧，制度上提供保障。今年，我市将五保居民的分散供养标准提高到2400元、2100元，集中供养标准提高到4800元、4200元。普湾新区作为新型农村社会养老保险试点区域，60岁以后将按月领取养老金，由政府全额支付标准为每人每月55元新农保基础养老金。新型养老保险工作的进一步推进与展开，为农村社区居民的养老问题解决了后顾之忧，成为缩小城乡差距的最有力举措之一。

二、大连市农村社区建设中存在的主要问题

1.管理体制不顺。我国传统的管理体制是政府主导模式。社区管理组织是受制和听令于政府的下属单位，社区的自治权和管理权都被政府的行政命令干预，工作人员的任命和工作范围也要经由政府同意和认可，农村社区权力的缺位和政府权力的越位容易造成管理状况的错位，即体制混乱、责任不清、条块分割等现象［2］。同时，由于“管理权”的大和“自治权”的小，社区居民的政治参与受限，最终导致社区治理的低效和失效，并使居民政治热情及社区精神减退，对社区治理的满意度下降。

2.服务能力不强。具体表现在：一是公共服务和公共产品供给渠道和方式单一，成本较高。社会组织、中介组织、成员个体对于社区建设的参与度较低，官民合作、民间投资、义工义务投入等现象并不多见。二是公共服务和公共产品结构失衡。农村社区情况千差万别，而在当前政府主导的供给模式下，政府一般从全局的高度统一规划，统一推行，在有针对性地差别供给方面能力较弱，时常无法及时有效地解决各个社区急需解决的问题。

3.居民认识不清。一是认识有误区。很多农村社区居民认为农村社区建设就是集中居住，统一供给，无法领悟到农村社区建设的精神实质。二是积极性不高。农村社区居民一般将注意力集中于个人生活质量的提高和社区硬件设施的改善，对于社区事务参与、社区选举等问题关注度不够，没有意识到社区建设是有机的动态系统，只有全方位的参与，才能达到社区参与的目的。三是存在小农意识。部分社区居民受自私心理驱使，不从全盘考虑社区整体利益，涌现出随意扔垃圾、偷拿公共花坛的花草等现象，严重影响了社区环境和发展，也影响了社区凝聚力的集聚。

4.建设资金不足。表现在：一是农村社区集体经济实力强弱不均。各个农村社区发展不均衡，还有的固定资产比重大，可经营性和可支配性资产少，经济实力的高低不均为推进农村社区建设带来很多阻力。二是资金投入不均。政府财政投入中，资金投入到基础建设等硬件设施的比例偏高，针对于长远利益的、见效慢的投入比例小，致使一些诸如居民技术和能力提升、储水设施等长远性、隐性的投入偏低。三是资金来源单一。我国农村社区政府单方投入高，争取、吸纳其他的资金能力较弱。

5.社区文化薄弱。一是社区凝聚力不足。随着农村集体生产方式的改革、集体经济的解体，人们的思想日趋多元化，农村社区凝聚力丧失了传统的载体。新时期农村社区的凝聚力出现了薄弱现象，出现了居民大会无人参加、集体物品被盗、社区内人际关系冷漠等涣散局面。二是文化活动匮乏。有些地方文化站、流动书屋建起来后，开展活动很少，居民无人问津，成为空架子。文化活动的流于形式致使积极、向上、主流的社区文化活动在农村社区缺失，涌现出了宗教、迷信活动、聚众赌博等现象。三是特色文化流失。农村社区中有很多文化形式世代流传，成为本土文化的宝贵财富。大连地区的剪影、画石、雕核桃等民间艺术，多集聚在广大农村。有的农村社区的管理者缺乏重点保护和大力弘扬意识，致使特色文化和艺人逐步减少甚至消失。

6.干部素质不高。当前，我市采取了每年招考数百名大学生到农村社区工作、大规模培训社区干部等措施，农村社区干部的总体构成逐步年轻化、专业化，学历、知识水平也在整体上有了较大提升，但仍存在较大问题：一是人才流失现象严重。新招考的青年大学生，由于待遇偏低、社保问题未能解决、部分地区条件艰苦等原因，常把社区工作当作“踏板”，社区管理职位流动率偏高。二是工作认识和能力尚待提升。部分有资格、资历的农村社区干部工作方式单一，存在“官本位”思想，与社区群众有距离；部分新社区工作人员基层经验少，不善于处理各项繁杂琐碎的事务；在落实政策、动员群众等方面，也存在着能力不足、方法不对的问题。

三、进一步加强大连市农村社区建设的对策建议

1.进一步完善政府的管理和服务，科学主导。（1）明确和完善政府的工作职责。首先是要完善各种政策、规章、制度。对农村社区的职能、功能、管理方式和运行方式做出明确界定，并通过法律制度加以保障，使政府和社区间的关系以及社区运行进一步制度化、正规化。（2）做好科学规划和财政支持。当前，政府主导的规划设计以及财政投入仍是社区建设的重头戏。规划方面主要是考虑各农村社区的差异性，搞好特色发展、不偏不倚。财政支持方面，可适当多补助社区各种公益性、福利性以及各类中介组织的发展，通过鼓励、帮扶，使政府和社会参与相得益彰，形成合力。（3）当好服务者和协调者。这是服务型政府发展的必然趋势。政府要努力做好农村社区工作的服务者和协调者，即积极引导和培育农村社区的自我管理、自我完善，政府的直接干预逐步退出，而在协调社区间以及社区的各个组织之间、外部环境保障上多做支持［3］。（4）基础设施建设与生活环境维护。即通过社区建设使社区居民的公共生活空间更加美化、净化、方便化。当前，我市的农村社区基础设施建设普遍处于领先水平，在道路越来越通畅、布局越来越齐整、“村村通”工程进展良好的前提下，需要加以或继续重视的如居民饮用水安全问题、环境净化问题、社区公共活动场地建设以及“网络图书馆”等和居民物质、文化生活息息相关的问题成为当前建设的重头任务之一。

2.建立社区综合服务中心，打造平台。（1）完善社会保障体系。即大力推进新型农村合作医疗体系、实现农村养老保险和最低生活保障等保障制度的全覆盖。大连市农村社区居民中，拆迁户占了一定比例，他们失去了土地，尤其要做好这一部分无地、少地居民的生活保障工作，完善就业保障体系。总的来说，农村社区的民政工作任重道远，也是农村社区建设的民众期待，重中之重。（2）做好社区安全工作。相比于城市社区的管理，农村地区的安全维稳工作一直较为薄弱。安全稳定是居民对社区认同的首要条件之一，要成立维稳部门调节矛盾纠纷，解决居民诉求，通过法律工作室解决居民涉法问题，搞好治安防护，做好流动人口的登记在案工作等，为社区居民提供稳定、安全、和谐的社区环境。（3）搞好各类信息技术的提供和培训。当前，大连市农村社区居民“空巢”现象不多，居民多希望在本地发展自己的工作。对于这些居民对农业生产、第三产业发展、法律知识等信息需求，要构建好农业科技、经济管理、产品推销、技术培训等工作，有效满足社区居民的需求，促进社区的稳定和自我发展。

3.加快社区民主化步伐，赢得发展。（1）完善社区自治组织职能和功能。农村社区居民委员会、居民代表大会等是社区的自治组织，要针对当前自治权过小、居民参与面不高的情况，由社区干部带头宣传、沟通、调研，严格行使调研了解、提出方案、征求意见、集体决策和集体协商、追踪监督等步骤来，在投票、议事等环节公开、公正、透明，使居民切实感受到自治的力度和效果。（2）广泛吸收社会中介组织参与。社会中介组织主要有盈利和非盈利性的，这些组织的介入，可以更好地满足和丰富社区居民文化生活、权益保障、生活服务等多种多样化的需求，同时也可以降低政府投入成本，并可通过这类第三方组织营造公平竞争环境，规范和监控政府行为。（3）培育社区居民的民主意识和能力。可通过社区居民座谈、社区社情民意站、社区联络员等职能的设定，及时了解民情民意，并积极吸纳、鼓励民众对于农村社区生活的参与，加强居民和社区的联系。同时，通过宣传画、报纸栏、定期培训、讨论等形式培育和提升居民的民主意识、法制意识、文化教育水平，使得农村社区居民的民主意识和民主能力向城市居民看齐，逐步和农村社区建设的要求相适应。

［1］罗中枢.公民社会视野下的农村社区治理初探［J］.理论视野，2010(12).

［2］肖茂盛.推进农村社区建设的思路与对策［J］.中国行政管理，2007(6).

［3］诸葛鹏，岳书铭.新型农村社区建设中政府角色转换探析［J］.农村经济与科技，2010(9).