■甘行琼 王住伟

关于我国地方政府收入分配职能的思考

■甘行琼 王住伟

地方政府的收入分配职能是指地方政府通过各种政策工具，参与国民收入的初次分配与再分配，调节收入分配差异，促进社会公正、公平，维护社会稳定。地方政府可以选择的政策工具大体上包括税收、财政支出和价格管制等。国内外关于地方政府收入分配职能的规范研究，因对要素能否自由流动等假设条件不同而存在较大的分歧，且国外关于地方政府是否应该具备收入分配职能已经形成了较为完善和成熟的理论体系。我国目前的研究还主要停留于直接套用国外理论方面，宏观层次的分析较多；对于国外理论是否适合我国具体情况则分析不够、对造成我国居民收入差距的地方政府成因未能进行全面深入具体的分析，更没有形成适合我国国情的理论体系。我国作为典型的单一制国家，与美国等联邦制国家有很大不同；我国存在较为严格的户籍管辖制度以及较多的其他流动性限制，这就决定了西方的理论不一定适合我国的具体国情。如果直接套用西方的理论分析我国收入分配的影响因素，忽略地方政府的收入分配职能可能会得出错误的结论，影响政策的制定。因此，本文通过分析我国地方政府在收入分配方面的失灵并提出校正思路以对该问题进行初具建设性意义的研究。

一、我国收入分配扩大的现状

改革开放三十多年来，我国社会经济在各个方面都发生了巨大的变化。一方面是经济总量快速增长，经济结构在优化，另一方面是收入分配差距不断扩大，不同地区、不同阶层、不同行业之间的收入差距都呈现扩大的趋势。

第一，基尼系数不断扩大。基尼系数是衡量居民之间贫富差异程度的数量界线，能够客观反映和监测居民之间的贫富差距。按照国际惯例，基尼系数在0.4—0.5之间表示收入分配差距较大，0.5—0.6之间表示收入分配差距悬殊，超过0.6表明收入分配出现两极分化。据相关数据测算，我国基尼系数的变化趋势持续扩大，超过了国际公认的“警戒线”0.4，表明我国目前的收入分配非常不均，这不仅影响我国经济的健康持续发展，甚至可能为社会安定埋下隐患。

第二，地区之间、城乡之间、行业之间的收入差距日益扩大。根据国家统计年鉴,对以下指标进行了计算。首先是地区间收入差距不断扩大,就东中西人均GDP比例而言,1982年为1.45:1.23:1,1992年为2.04:1.15:1,2002年为2.52:1.24:1,2010年为2.10:1.26:1。其次是城乡之间收入差距不断扩大,就城镇居民家庭平均每人可支配收入与农村家庭平均每人纯收入的比例而言，1982年为1.982,1992年为2.585,2002年为3.111，2010年为 3.2285,如果再考虑城乡之间社会保障等方面的不同,城乡之间的差距会进一步增大。再次是行业间收入差距不断扩大,按行业划分的平均工资水平最高收入行业与最低收入行业的差距系数,1982年为1.614,1992年为1.8556,2002年为2.991,2010年为4.657。以上三个指标从1982年到2010年的变化表明我国居民收入差距存在明显的扩大趋势。

二、我国收入分配差距扩大的地方政府成因

造成我国收入分配差距扩大的原因无疑是多方面的，但地方政府的收入分配职能不到位无疑是一个重要的原因。我国地方政府在收入分配方面的失灵主要表现为以下几点：

第一，地方公共产品短缺且分配不均衡。公共产品包括教育、医疗卫生、环境、交通等服务。从教育来看，我国目前的实际情况是地方政府提供的教育资源普遍是城市优于乡村，重点中小学优于普通中小学；长此以往，受教育程度的差距必然会形成收入差距。有实证表明，在一定范围和一定程度上，教育差距会随着经济发展差距的扩大而不断扩大，教育差距大于经济差距，省内教育差距大于省际教育差距等。从医疗来看，近年来随着我国医疗保障体系的不断完善，我国农村医疗保障水平有了极大的提高，但是与城市医疗保障水平相比仍然存在很大的差距。2008年城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗报销比分别为66.2%、49.2%、34.6%，相对于城镇职工和城镇居民来说，农村居民的医疗服务支出有更高比例需要自身承担，这必然使得农村居民的潜在医疗需求无法转化为有效需求，从而“贫”“病”交加。从交通来看，目前农村交通与城市交通相比的实际情况是，农村交通总量少、质量差。所谓的村级公路品质有限，严重影响了车辆行驶的安全系数。在经济不断发展和国家城乡一体化战略的背景下，目前城乡交通服务供给严重失衡，农村居民日益增加的交通服务需求与地方政府的交通服务供给之间的缺口日益显著，一方面阻碍了地方经济的发展，另一方面又进一步加剧了城乡收入差距，成为城乡一体化战略实施的瓶颈。从环境来看，地方政府在环境治理方面本来就不够，在许多乡村地区根本就是缺位，致使很多乡村地区目前可以说还是环境治理的死角。很多乡村地区根本缺乏垃圾焚烧服务、缺乏干净的饮用水服务、缺乏卫生厕所等等。这些公共服务的缺位严重影响了乡村地区居民的生活质量，从质量方面加剧了城乡居民收入差距。

第二，地方政府的权力寻租扩大了收入分配差距。理论上，应该发挥市场在资源配置中的基础作用，政府的活动领域仅局限于市场失灵领域。另一方面，需要政府承担一定职能的同时也意味着必须赋予政府一定的资源、赋予政府保障市场机制正常运行、矫正市场失灵的权力。这就使得权利寻租具备了存在的可能。地方政府也不例外。地方政府既可以通过与利益集团的直接权钱交易保证利益集团获得实质性的高额收益，又可以通过与生产要素的结合来直接干预市场领域的初次分配。其结果就是破坏了市场的规范运作，使得生产要素无法按市场规律正常流动、各种招标活动中权钱交易屡见不鲜、经营许可证非法发放等。同时，地方政府也可以在执行中央政府和本级政府的税收优惠政策和转移支出政策的过程中进行寻租活动。这就必然为参与寻租的利益集团带来大量非法收入，从而阻碍公平竞争的市场机制发挥作用，引发收入差距的不合理扩大,破坏了社会的和谐稳定。

第三，地方片面追求GDP导致二次分配不公。地方政府基于上级政府考核政绩的压力而片面追求GDP，这种压力在过去近三十多年里极大地促进了我国地方经济的增长。然而，地方政府片面追求GDP的过程却导致了大量的扭曲。比如，地方政府为了促进当地GDP的增长，会选择优先发展城市的策略，其结果必然忽视农村地区的经济发展。这样，城市因为基础设施、资金、信息、产业体系等方面的雄厚基础优先得到了更进一步的发展；农村地广人稀、基础设施和产业基础薄弱、农业产值和附加值低，因而相对城市而言在各个方面都发展缓慢。最终结果自然是加剧城乡收入差距。此外，地方片面追求GDP的过程必然导致地方政府间的恶性竞争。比如，各地方为了吸引更多的外来投资，地方政府会尽可能甚至超越权限变相运用财税政策优惠、土地等自然资源的优惠政策。地方政府吸引投资的策略提高了资本深化程度的同时也进一步恶化了收入分配格局。

第四，地方政府对慈善事业的关心不够阻碍了慈善事业的快速发展。随着“三次分配”的提出，慈善在缩小收入分配差距中的作用得到了越来越多的社会认可。改革开放以来我国慈善事业有了很大的发展：以《中华人民共和国公益事业捐赠法》为代表的慈善事业立法工作逐步完善，政府的支持力度也在逐步加大，使得我国慈善事业逐步走向法制化；慈善组织不断发展壮大。据民政部统计，截至2010年底，全国共建立经常性社会捐助工作站点和慈善超市3.2万个，基本形成覆盖全国城市的社会捐助网；民众参与慈善的意识增强，民政部门和各类社会组织全年直接接收社会捐赠款物601.7亿元，其中各类社会组织接收捐款417.0亿元。但是也还存在很多问题，比如有些地方政府在慈善事业方面还存在严重的行政职能缺位和越位。缺位表现为慈善组织在申请成立时经常找不到业务主管部门或地方政府部门不愿担任业务主管部门，或是不愿承担责任，或是不愿分散管理精力。这就使得很多慈善组织无法顺利注册登记，从而制约了慈善组织在数量上的快速扩张；有些慈善组织迫不得已进行工商注册，扭曲了慈善组织的性质。越位首先表现为作为政府的民政部门与慈善组织有着极其紧密的联系，很多慈善组织因为依托于地方政府而失去了独立性，标志是地方政府在很大程度上控制了其人事任免权，导致慈善组织在运作中管理体制僵化，显示出浓厚的行政色彩。其次越位表现为以政府名义组织的捐助多为使用行政权力对下属部门和工作人员的强行摊派，把自愿捐助变成了“索捐”，这样会破坏慈善组织的公信度，进而影响慈善组织能力的孕育。

三、进一步完善我国地方政府收入分配职能的对策建议

我国收入分配差距的扩大，根源于体制转型期市场无序和政府职能转型不到位。因此必须进一步继续深化经济体制和政治体制改革，进一步推进我国地方政府职能的转型、促进地方政府的行为规范。

第一，落实地方政府的职能定位。地方政府的基本职能首先是提供地方公共产品，促进基本公共服务的均等化。基本公共产品的均等化有助于促进机会均等,避免机会不平等带来的收入差距。地方政府应当采取措施缩小目前教育、医疗、社会保障、就业、交通、环保等方面存在的机会不均等。目前主要是加大农村教育资源的投入，缩小城乡差距，这也是缩小城乡收入分配差距的长久之计。逐步实现公共运输服务均等化是交通公平的最主要内容，目前交通公平和公共运输服务的主要矛盾也集中在农村。着力解决农村交通问题，既是实现交通公平的首要任务，也是公共运输服务均等化的关键所在。因此地方政府也有必要加大对农村交通的投入。地方政府需要按照市场经济原理和因地制宜的原则，加快建立政府与市场合作的多元化、社会化、可持续的农村公共客运服务供给体系，从而破解农村公路建设和养护的资金来源难题，建立符合基本公共运输服务要求的农村公路管养体制。医疗方面和社会保障方面，从平衡城乡福利水平的视角，统筹城乡医疗保障制度是缩小城乡差距、缓解农村居民医疗服务消费的收入约束的重要措施。因此地方政府应该理顺劳动保障部门、农村工作部门、民政部门和卫生、教育部门的关系，形成分工合理，各部门紧密配合的农村社会保障管理体系，并按照建立公共财政的要求，加大财政支出结构调整力度，重视地方社会救助，保障各项社会保障资金的落实。同时，各地方政府也要根据地方财力的可能，加大对农村环保的投入，尽早提供地方居民的生活饮用水和卫生厕所服务，保证基本的人权得到落实。此外，地方政府的职能是规范市场秩序。地方政府要加强市场管理,整顿市场，清除市场障碍,严厉打击违法生产经营，坚决取缔非法收入,弱化不合理不合法因素造成的贫富差距的负面影响。

第二，以法律规范地方政府的行政行为以防止权力寻租。目前有关政府行政行为规范的法规性文件有 《反腐败法》、《干部问责制》和《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》等。这些法规性文件过于笼统且力度不够，有待进一步完善。应根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进一步明确政府各部门的权责边界，限制因权责关系不明而产生的寻租机会；在预算审批执行和行政决策过程中强调公开和民主，确保地方政府政务的公开性和透明性，接受公民和媒体的全方位监督，保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，完善行政问责机制，加强对领导干部的权力约束；另一方面加强法律法规对寻租的处罚力度，通过增加寻租成本减少寻租的发生。

第三，建立科学的地方政府绩效考评体系。考评地方政府的价值取向应更加注重社会公平。摒弃我国在地方政府绩效评估实践中长期把经济增长作为基本的价值取向和判断标准的做法，而对包括缩小收入分配差距在内的经济、社会、自然的协调发展给予更多的关注并且加大考核力度。目前我国有省份已经开始试行不再向各市州下达GDP增长的指标任务，而是将计划生育、耕地保有量、安全生产、社会稳定和廉政建设作为考核重点指标。地方政府的新型政绩考核体系更应注重收入分配公平和社会和谐稳定已经成为必然趋势。

第四，倡导公益和慈善事业，促进财富的隐性转移。公益与慈善事业有助于实现个人高层次的人生价值目标，应该受到地方政府的肯定和关心。目前最根本的要求是重新定位政府与慈善组织的关系，即政府不应该继续把慈善组织视为下属机构而应该视为合作伙伴，进而对慈善组织进行扶持和第三方监督。只有这样才能使政府抛弃对慈善组织的严格管制，使慈善组织具备充分的独立自主性。在此基础上，地方政府应为慈善事业的发展创造良好的法律环境，健全法律法规，为慈善组织和慈善事业管理机制的现代化提供法律依据。严格执行相关法律法规中有关公益和慈善事业的各种优惠政策，比如对于企业和个人捐赠者分别给予企业所得税和个人所得税的税收优惠，以鼓励企业和个人的捐赠行为。

中南财经政法大学财政税务学院）