徐信贵

(重庆行政学院 法学教研部,重庆400041)

现行《国家赔偿法》赔偿责任范围探析

徐信贵

(重庆行政学院 法学教研部,重庆400041)

从世界历史来看,国家赔偿责任经历了一个漫长的从全面否定到相对肯定,从简单到全面的发展过程。1994年,《国家赔偿法》的颁布标志着我国全面确立了国家赔偿制度。但由于种种原因,原《国家赔偿法》对赔偿范围的界定显得过于狭窄,难以有效支撑公民的部分正当赔偿要求。因此,在具备了一定的物质条件、社会条件和人才条件的基础上,现行《国家赔偿法》应运而生。新《国家赔偿法》拓展了国家的赔偿责任范围,对行政赔偿范围、刑事赔偿范围和民事、行政司法赔偿范围都作了明确规定。

国家赔偿法;赔偿范围;国家机关

一、历史维度下的国家赔偿责任

1.全面否定阶段

19世纪中叶以前,对于国家机关及其工作人员的侵权行为,没有任何国家承担赔偿责任。即使是资产阶级革命发生较早的英国和法国,由于受 “国王不能为非”和“主权命令说”的影响,直到19世纪后期,才开始承担有限的国家赔偿责任。而美国直至1946年才颁布了《联邦侵权赔偿法》,该法也只在一定程度上承担赔偿责任。

2.相对肯定阶段

19世纪末至20世纪初,随着国家职能的迅速扩展,国家机关及其工作人员的侵权现象也日益增多,加之民权运动的高涨、国家财力的增长等,国家主权豁免理论开始受到质疑。一些国家开始对执行公务、管理公共财产等过程中的侵权行为承担赔偿责任,但在很多领域仍享有豁免权。

3.全面确立阶段

二战以来,随着世界经济和民主政治的迅速发展,各国的人权事业取得了长足的进步。许多国家开始通过判例和立法建立健全了国家赔偿制度[1]。

4.我国国家赔偿制度的发展

新中国成立前,人民民主意识相当淡薄,从文献上基本找不到涉及国家赔偿的规定。新中国成立后,国家的一切权力属于人民,这为建立国家赔偿制度奠定了坚实的政治基础。新中国最早关于国家赔偿的规定见诸1954年1月颁布的 《中华人民共和国海港管理暂行条例》。该条例第二十条规定:“港务局如无任何法令根据,擅自下令禁止船舶离港,船舶得向港务局要求赔偿由于禁止离港所受之直接损失,并得保留对港务局之起诉权。”1954年《宪法》第九十七条规定:“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有取得赔偿的权利。”现行1982年《宪法》重申了国家赔偿原则,第四十一条第三款规定:“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”[2]1994年5月12日,《国家赔偿法》的颁布标志着我国全面确立了国家赔偿制度。但国家赔偿法对赔偿范围的界定过于狭窄,难以有效支撑公民的部分正当赔偿要求。因此,新《国家赔偿法》在2010年应运而生。

二、国家赔偿范围的扩张及其现实基础

1.新《国家赔偿法》拓展了国家赔偿范围

新《国家赔偿法》对赔偿责任范围的扩张,突出地表现在第二条和第三十五条的规定。第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”取消了原《国家赔偿法》中“行使职权”前的“违法”二字。换言之,国家机关和国家工作人员即使在合法行使职权的情况下,侵犯公民、法人及其他组织的合法权益,亦可能要承担国家赔偿责任。新《国家赔偿法》第三十五条规定:“有本法第三条或者第十七条规定情形之一,致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。”明确将精神损害赔偿纳入国家赔偿的范围, “使争议十几年的国家侵权精神损害赔偿以法律形式予以确立,完善了我国国家赔偿制度”[3]。

2.国家赔偿范围扩张的现实基础

(1)物质条件

进入新世纪以来,随着改革开放的持续深入推进和社会主义市场经济体制的不断完善,人民的生活水平不断提高,国家的综合国力也日益增强,已具备扩大国家赔偿范围的物质基础。

(2)社会条件

随着我国社会主义民主法制建设的进步,人民群众的法制观念和依法保护自身合法权益的意识都有了很大提高,受害人向有关国家机关提出赔偿请求的案件越来越多的同时,也对国家赔偿范围的过于狭小表示不理解和持批评态度。

(3)人才条件

司法考试制度作为法律职业的统一准入制度在我国已实施了多年,该制度为国家培养了大量的法律专门人才,在一定程度上实现了法律从业人员的职业化、同业化和精英化,全面提高了包括法官、检察官和律师在内的法律职业人员的专业素质和标准,保障了司法公正。这为国家赔偿范围的扩张作了人员上的准备。

三、现行《国家赔偿法》的赔偿责任范围分析

所谓国家赔偿责任范围是指国家对国家机关及其工作人员因违法行使职权造成公民、法人和其他组织合法权益的损害而承担赔偿责任的范围。国家赔偿责任范围实际包括两个层次的内容,一是国家对哪些违法职权行为承担赔偿责任;二是国家对哪些损害承担赔偿责任。现行《国家赔偿法》第二条对国家赔偿责任范围作了概括性的规定,第三、四、十七、十八、三十五、三十八条又对国家赔偿事项进行了详细规定。根据现行《国家赔偿法》的规定可将国家赔偿责任范围划分为行政赔偿范围、刑事赔偿范围和民事、行政司法赔偿范围三类。

1.行政赔偿范围

行政赔偿范围是指国家对行政机关及其工作人员因违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织合法权益所造成的损害给予赔偿的范围。我国《宪法》规定了公民的政治权利、人身权利、财产权利、受教育权利等基本权,但由于各方面的限制,现行《国家赔偿法》只对行政机关及其工作人员在行政活动中侵犯人身权和财产权的行为予以赔偿。

(1)对人身权损害的赔偿

在行政活动中,对公民人身权侵害的情况主要有侵害人身自由权、侵害生命健康权、侵害人格权三种。根据我国《国家赔偿法》第三条的规定,侵害人身自由权主要包括违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施,非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由。而侵犯公民生命健康权主要是指以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡以及违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。实际上侵犯公民生命健康权的情况多种多样,仅此两种规定并不能完全涵盖行政机关及其工作人员对公民生命健康权的侵害行为,故《国家赔偿法》第三条在列举上述两项时,还作了兜底规定:造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

关于对公民人格权利方面的损害,新《国家赔偿法》首次将精神损害纳入国家赔偿范围。值得说明的是,精神损害表现为受害人在人格利益上的损失,具有一定附从性,是主损害的附随性损害。“传统上认为精神上之损害,仅为主要损害的附随损害,若无主要损害,无论该主要损害为人身或财产上之损害,即无法请求精神上之损害赔偿……若无主要损害,纯粹以精神上损害请求时,传统上法院对此请求均持保留态度。”[4]因此,受害人唯有在人身权利等“主权利”受到实际损害的情况下,才可向侵权者主张精神损害赔偿。这也就是说,认定精神损害赔偿责任首先须明确其主损害是否存在,对于无主损害的纯粹性精神损害,国家不承担赔偿责任。根据《国家赔偿法》第三十五条的规定,“主权利”是指该法第三条或者第十七条所规定情形。公民具有人格象征意义的财产权利受损,不会引起国家侵权的精神损害赔偿责任问题。

(2)对财产权损害的赔偿

财产是人们得以生存和发展的基本条件,财产权是公民的基本权利。我国《宪法》第十三条规定: “公民的合法的私有财产不受侵犯。”《国家赔偿法》第四条规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利。”其中,“下列侵犯财产权情形”包括:违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚,违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施,违法征收、征用财产。另外,在行政活动中,造成行政相对人财产损害的违法行为有多种情况,行政机关的作为或不作为都可能对行政相对人的财产权造成直接侵害,《国家赔偿法》第四条在列举规定之外亦作了概括性的规定,即“造成财产损害的其他违法行为”。即凡是行政相对人的财产权受到违法行政的侵害并造成实际损失的,即使违法职权行为并非《国家赔偿法》第四条所列举的前三种情形,行政相对人亦可请求国家赔偿。

2.刑事赔偿范围

刑事赔偿,指行使国家侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理职权的国家机关及其工作人员执行职务时,违法实施侵权行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害,依法由国家承担的赔偿责任。《国家赔偿法》第十七至十九条规定了刑事赔偿的范围。

(1)错拘

根据我国《国家赔偿法》第十七条的规定,可以请求国家赔偿的“错拘”主要有两种情形。一是违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的。我国《刑事诉讼法》第六十一条规定了公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子可以先行拘留的七种情形,即①正在预备犯罪、实行犯罪或者在犯罪后即时被发觉的;②被害人或者在场亲眼看见的指认他犯罪的;③在身边或者住处发现有犯罪证据的;④犯罪后企图自杀、逃跑或者在逃的;⑤有毁灭、伪造证据或者串供可能的;⑥不讲真实姓名、住址,身份不明的;⑦有流窜作案、多次作案、结伙作案重大嫌疑的。另外,《刑事诉讼法》第六十四条还对拘留作了程序性的规定,即 “公安机关拘留人的时候,必须出示拘留证”。《刑事诉讼法》第一百三十二条规定:“人民检察院直接受理的案件中符合本法第六十条、第六十一条第四项、第五项规定情形,需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的,由人民检察院作出决定,并由公安机关执行。”因此,公安机关、检察机关违反《刑事诉讼法》第六十一条、六十四条以及该法的其他相关规定对公民采取拘留措施的,国家应当承担赔偿责任。二是依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施,但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限,其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的。根据我国《刑事诉讼法》第六十五、六十九、一百三十四条的规定,刑事拘留期限为1到37日不等。公安机关对于被拘留的人,应当在拘留后的24小时以内进行讯问,在发现不应拘留的时候,必须立即释放。认为需要逮捕的,应当在拘留后的3日以内,提请人民检察院审查批准。在特殊情况下,提请审查批准的时间可以延长1至4日。对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子,提请审查批准的时间可以延长至30日。人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的7日以内,作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。人民检察院不批准逮捕的,公安机关应当在接到通知后立即释放,并且将执行情况及时通知人民检察院。人民检察院对直接受理的案件中被拘留的人,认为需要逮捕的,应当在10日以内作出决定。在特殊情况下,决定逮捕的时间可以延长1至4日。对不需要逮捕的,应当立即释放。如果公安机关或检察机关对公民采取的拘留措施,超过上述时限要求,同时相关机关决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的,国家应当对该错拘行为承担赔偿责任。从以上分析可以看出,国家不仅要对公安机关、检察机关违法作出拘留决定承担赔偿责任,还要对拘留决定合法而执行违法的情形承担赔偿责任。

(2)错捕

《国家赔偿法》第十七条规定:“对公民采取逮捕措施后,决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的,受害人有取得赔偿的权利。”换言之,虽然作出逮捕决定符合法定条件和程序,但事后证明被逮捕人无罪,有关机关决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的情形,受害人可以请求赔偿。可见,判断错捕主要依据的是相关机关是否作出撤销案件、不起诉决定或者判决宣告无罪终止追究刑事责任。其中,撤销案件情形主要指我国《刑事诉讼法》第一百三十条所规定的“公安机关在侦查过程中,发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的,应当撤销案件”,以及《刑事诉讼法》第一百三十五条所规定的撤销案件情形,但并不包括《刑事诉讼法》第十五条中所规定的撤销案件情形;不起诉决定主要是指《刑事诉讼法》第一百三十五条、一百四十条第四款规定的情形;判决宣告无罪主要是指没有犯罪事实或证据不足,不能认定被告人有罪而被法院宣告无罪的情形。同样地,不起诉决定、判决宣告无罪终止追究刑事责任,亦不包括《刑事诉讼法》第十五条中所规定的情形。

(3)错判

根据我国《国家赔偿法》第十七条的规定,“依照审判监督程序再审改判无罪,原判刑罚已经执行的”,受害人有取得刑事赔偿的权利。《刑事诉讼法》第二百零三条规定:“当事人及其法定代理人、近亲属,对已经发生法律效力的判决和裁定,可以向人民检察院或人民法院提出申诉。”《刑事诉讼法》第二百零四条规定了人民法院对当事人及其法定代理人、近亲属的申诉应当重新审判的几种情形,即①有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误的;②据以定罪量刑的证据不确实、不充分或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的;③原判决、裁定适用法律有错误的;④审判人员在审理该案件时,有贪污受贿,徇私舞弊,枉法裁判行为的。如果被告人被判处刑罚,并已经全部执行或部分执行,而在再审中被确认为没有实施犯罪行为,或者没有充分确凿的证据证明其实施了犯罪行为而撤销原来的有罪判决的,国家应当对法院的错判承担赔偿责任。在错判的刑事赔偿问题上,有两点必须注意:一是若再审被判决有罪但免予刑事处罚或量刑不当,再审改变量刑的不属于国家刑事赔偿的范围;二是已经执行的刑罚不仅包括拘役、有期徒刑、无期徒刑、死刑,还包括罚金、没收财产,但不包括管制、有期徒刑缓刑、剥夺政治权利等,赔偿请求人在判决生效前被羁押的,依法有权取得赔偿。

(4)违法行为

行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有以下违法行为的,可以请求刑事赔偿。①刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;②违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;③违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的。

另外,刑事赔偿的内容也涉及精神损害,根据《国家赔偿法》第三十五条的规定,如果有《国家赔偿法》第十七条规定的情形之一,致使受害人精神损害的,有关机关应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。

3.民事、行政司法赔偿范围

民事、行政司法赔偿,指法院在办理民事、行政案件的过程中,违法采取强制措施造成损害所给予的赔偿。就世界范围来说,民事、行政司法赔偿的确立比行政赔偿和刑事赔偿要晚,即便是行政法学较为发达的法国也直至1972年才规定普通法院的法官严重过失和拒绝司法而造成的损害,国家负赔偿责任。1978年后,行政法院将此法律的适用扩至行政审判,法官在行政司法审判中有重大过失致使公民合法权益受损的,国家负赔偿责任[5]。我国的国家赔偿制度建立较晚,在立法过程中借鉴了世界各国的先进经验,因此,1994年《国家赔偿法》将行政赔偿、刑事赔偿和民事、行政司法赔偿共同归入国家赔偿制度体系之中。现行《国家赔偿法》第三十八条规定:“人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中,违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,造成损害的,赔偿请求人要求赔偿的程序,适用本法刑事赔偿程序的规定。”其中,违法采取对妨害诉讼的强制措施具体包括以下五种情形:①对没有实施妨害诉讼行为的人或者没有证据证明实施妨害诉讼的人采取司法拘留、罚款措施的;②超过法律规定期限实施司法拘留的;③对同一妨害诉讼行为重复采取罚款、司法拘留措施的;④超过法律规定金额实施罚款的;⑤违反法律规定的其他情形。违法采取保全措施是指人民法院依职权采取的以下六方面的行为:①依法不应当采取保全措施而采取保全措施或者依法不应当解除保全措施而解除保全措施的;②保全案外人财产的,但案外人对案件当事人负有到期债务的情形除外;③明显超过申请人申请保全数额或者保全范围的;④对查封、扣押的财物不履行监管职责,严重不负责任,造成毁坏、灭失的,但依法交由有关单位、个人负责保管的情形除外;⑤变卖财产未由合法评估机构估价,或者应当拍卖而未依法拍卖,强行将财物变卖给他人的;⑥违反法律规定的其他情形。对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误,是指对已经发生法律效力的判决、裁定、民事制裁决定、调解、支付令、仲裁裁决、具有强制执行效力的公证债权文书以及行政处罚、处理决定等执行错误,包括以下七个方面的行为:①执行尚未发生法律效力的判决、裁定、民事制裁决定等法律文书的;②违反法律规定先予执行的;③违法执行案外人财产且无法执行回转的;④明显超过申请数额、范围执行且无法执行回转的;⑤执行过程中,对查封、扣押的财产不履行监管职责,严重不负责任,造成财物毁损、灭失的;⑥执行过程中,变卖财物未由合法评估机构估价,或者应当拍卖而未依法拍卖,强行将财物变卖给他人的;⑦违反法律规定的其他情形。

另外,人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼或者执行过程中,以殴打或者唆使他人以殴打等暴力行为,或者违法使用武器、警械,造成公民身体伤害、死亡的,应当比照国家赔偿法的有关规定予以赔偿。但值得注意的是,人民法院审理的民事、经济、行政案件发生错判并已执行,依法应当执行回转的,或当事人申请财产保全、先予执行,申请有错误造成财产损失依法应由申请人赔偿的,国家不承担赔偿责任。

[1]马怀德.国家赔偿法的理论与实务[M].北京:中国法制出版社,1994.

[2]皮纯协,冯军.国家赔偿法释论[M].北京:中国法制出版社,1996.

[3]陈纯红,张静.国家赔偿法视野下的精神损害赔偿[J].人民司法,2011,(1).

[4]潘维大.第三人精神上损害之研究[J].烟台大学学报:哲学社会科学版,2004,(1).

[5]皮纯协.比较国家赔偿法[M].北京:中国法制出版社,1998.

DF26

A

1008-6382(2012)02-0039-05

10.3969/j.issn.1008-6382.2012.02.010

2012-02-11

辽宁省教育厅人文社科研究项目(2010106)

徐信贵(1982-),男,江西广丰人,重庆行政学院讲师,法学博士,主要从事宪法与行政法学研究。

(责任编辑 玫 西)