杨云燕

浅谈社区治理

杨云燕

分析了社区治理的本质，介绍了实体型城市社区的特点及PPNP模式。认为加强社区治理工作，必须注意发挥社区治理主体的作用，加强社区社会组织的建设。

社区治理；城市社区；社区治理模式；社区社会组织

我国改革开放以来，在社会管理方面单位制逐渐解体、社区制逐步形成，公民的权利意识不断增强，要求政府放权于民，放权于社会。社区是社会的细胞，不断完善社区治理是一项重要的任务。目前，要坚持以政府的社会管理和公共服务职能为先导，以社区民主自治机制为基础，充分发挥社会组织和市场机制的作用，积极建构以社区党组织为核心，社区自治组织为基础，驻社区单位密切配合，社区居民广泛参与的中国特色社区治理结构和社区公共产品或服务的供给模式。

一、社区的特点及社区治理的追求

滕尼斯主张用“家庭”来解释社区，认为社区是建立在血缘、地域、情感和自然意志上，富有人情味和认同感的社会共同体。现阶段有关社区的定义可分为两类：一类侧重于社区的功能，认为社区是由有共同目标和共同厉害关系的人组成的社会共同体，强调社区的心理、精神的共同体意义，如天涯社区、搜狐社区等虚拟社区；另一类侧重于地域，认为社区是指在同一个地区内共同生活的有组织的群体，强调在物理空间和实体意义上的区域意义。笔者主要从实体型社区的角度来研究城市社区治理。

实体型城市社区具有这样一些特点：（1）人为性。社区具有范围的确定性，由政府规定地域范围。（2）居住性。社区的主题为居民，没有居民便没有社区的存在。（3）管理的组织性。不设辖区的一级人民代表大会和人民政府的基层政权及街道办事处等政府派出机关。（3）地位的基层性。社区不应该是一种“个人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜的”分离状态，它承载着社会整合的需要，新的社会团结的要求和新的人际和谐的期待。社区建设面临的最大挑战，是如何在一个充满陌生人的世界里，构建人际关系和谐的互助合作的新的共同体。

社区建设的根本之路是建立与经济社会发展相适应的社区治理结构。社区治理的形成过程是社会公共产品供给机制的构建过程，是政府与社会的分权过程，是公民社会的发育过程。社区治理要求具有“五性”：（1）引导性。强调顺势而为，因势利导，而不是依靠强制力的约束与节制。（2）灵活性。社区治理过程中依照一定原则，根据实际“有所为，有所不为”，而不是完全依靠人为指定的规章制度，硬性给予强制与限定。（3）参与性。公共事务需要动员和组织大量的人力广泛参与和紧密协作，强调配合，而不是单独依靠某一方面的力量。（4）建设性。社区治理不能满足于简单的控制局面，而要有所作为。（5）良效性。强调良好的效果和结果。

社区治理的实质是社会公共产品供给机制的构建过程，是政府与社会分权的过程，是公民社会发育的过程，是民主完善的过程。譬如饮酒，酒之所以受到欢迎，因为它是均质物，只要是同一坛子里的酒，每个人得到的是一样的，这方面它比鱼肉更有优势。这种便于分享的特性，使它获得了进入人们生活的通行证。与此同时，由于它的开放性与流动性，一旦被下毒，则所有饮用者都会中毒。因此，所有饮用者同时会有一种“同舟共济”和“有福同享，有难同当”的公共精神，而这也正是社区治理实质之追求。

二、国家与社会框架下的社区治理模式

以新加坡为代表的强政府-弱社会的行政主导模式，以日本为代表的强政府-强社会的双强混合型模式，以菲律宾为代表的弱政府-强社会的自治主导模式，这三种模式产生于不同的文化传统和经济背景下，在社区治理上形成了不同的政府-社会关系，产生了不同的运行机制，分别反映了不同的民主和自治制度，体现了不同的发展水平。我国应该结合具体国情，借鉴学习。

“三部门合伙制”（PPNP模式）就是公共部门、私人部门、非营利组织之间建立伙伴关系，提供公共产品或服务的一种模式。它是建立在社区复合治理模式的基础上。社区复合治理是在一定的区域内，坚持党的领导核心作用，以政府的社会管理和公共服务为先导，以社区居民自治为基础，充分发挥社会组织和市场机制的作用，使政府的宏观调控与社区协调机制力量互动，对全社会进行全面管理的社区治理体制和运行模式，其实质是公共部门、私人部门和社会组织共同负责准公共产品或俱乐部物品的生产、供给或管理。PPNP模式的特点：首先，治理主体多元化，强调个体独立与核心领导的统一；其次，治理过程互动，强调上下互动；再次，治理结构扁平化，纵向领导与横向统一；最后，治理目标内主化，强调外部需求与内在需求的统一。

我国的社区治理要以社区复合治理为目标，以居民需求为导向，以居民满意为标准，充分考虑现阶段社区的差异，因地制宜。

三、发挥社区治理主体的作用

（一）社区治理的主体

社区是复杂的，因此社区是需要以群众为主的各种单位参与，大量社区中介组织的参与，物业公司的参与。多中心的治理必须遵循平等协商的原则，各个参与主体应该相互理解，沟通合作。多中心治理理念明确了政府、市场、社会在社区建设中的职能。改革开放要求政社分开、政企分开，凡事政府做主的时代将成为历史。政府在介入社区治理，主要是为社区的管理提供相应的政策支持、财力支持的同时，发挥指导监督作用，为社区治理提供良好的法制环境。

社区中介组织的参与，将为社区治理提供大量的人力物力财力。社会主义市场经济的发展，为社区中介组织的发展提供了外部环境，政府给予社区中介组织一部分自治权力，使其承担了一部分公共服务职能。这不仅有利于加强社区的治理，而且可以创造大量就业机会，缓解社区矛盾。

物业公司是社区治理的重要组成部分。物业公司遵循法律法规的要求，为社区提供公共服务，对社区的科教文卫事业及社区各方面工作的开展具有不可或缺的作用。物业公司要不断完善发展，与时俱进，更好的满足社区需要。

（二）加强社区社会组织建设

社区治理也离不开社区社会组织的参与。社区社会组织以社区的地域为活动范围，以满足社区居民的不同需求为目的，由社会成员自愿参与、自主成立。社区社会组织是社区治理的一支重要力量。社区社会组织的发展，可推动社区居民自治的内在要求，有利于社区内的民主建设。社区社会组织的发展有利于社区社会工作的落实，有利于整合社会资源，协议、调整群体利益，化解社区矛盾，提升社会服务。社区社会组织的发展有利于居民参与社会管理与服务，提高和谐社区的自我建设能力。

社区社会组织在社区党组织和社区居委会的指导下，以社区居民的需求为导向，参与社区事务的管理和服务，与居民互动，使居民在社区管理中实现自身价值。对社区社会组织实行登记备案制度，对符合登记条件的按照有关法律法规的规定进行法人登记。

社区社会组织成员之间是社会伙伴关系，以合作协商为基础，资源合作，协商谈判，使各阶层或群体利益得到整合。建立社区社会组织诚信制度，为社区社会组织的发展营造良好的社会环境。制定社区社会组织激励制度，推动社区社会组织的有效运行。在社区党组织的带领下，抓好社区社会组织人才队伍建设，不断提高社区社会组织依法开展活动，参与社区社会工作的意识和能力。

在社区社会工作中，社区社会组织不仅作为独立主体参与，更多的则是以复合主体参与的。社会社区组织的主题的是复合的，把各种相关主体整合在一起，有利于资源整合，降低运作成本。社区社会组织的参与方式是同具体的项目活动和事业发展联系在一起，是一种新型的协商民主和主体参与方式。社区社会组织的参与途径是多样的。社会不同群体、不同层次的参与各方协调活动，通过信息交流消除隔阂，达成共识；通过主动联系，互为支撑。

要积极建立社区社会组织的扶持机制，加大对社区社会组织的扶持力度。通过扶持政策、社会资助以及项目委托等多种形式进行扶持，鼓励社区社会组织参与社区建设与社区公共服务的管理，鼓励企业、个人和社会力量积极加入社区社会组织。同时，对社区社会组织要进行有效的监督、评估。通过严格的评估监督机制确保社区社会组织的诚信自律，构建健康的社区社会组织诚信制度。

社区治理需要社区所有人的参与。首先必须增强社区居民对社区的认同感和归属感，创造社区自治的软环境。其次要充分发挥社区各种资源的作用，并吸引更多的社会力量参与到社区自治建设中来。

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C916.2

A

1673-1999（2012）07-0052-02

杨云燕（1989-），女，中国矿业大学（江苏徐州221116）文法学院2011级硕士研究生，研究方向为社区管理。

2012-01-30