江必新

（中华人民共和国最高人民法院，北京 100745）

社会管理是中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体格局中，社会建设的一个重要组成部分。它指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为，协调社会关系，谋求社会认同，促进社会公正，解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会治安，应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境，从而促进社会和谐的活动。实现社会管理的法治化，对确保管理的正确性、有效性、权威性、可预期性等具有重要意义。“法治应包含双重含义：已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定良好的法律”，[1]（P199）因此社会管理的法治化要以社会管理规则和政策的良善性为前提，而要实现社会管理规则和政策的良善性，必须寻找一个客观公正的评价标准来区分善恶，从而实行真正的“良法之治”。①“良法”作为一个明确概念首先是由古希腊思想家亚里士多德提出的，他将良法的标准分为形式标准和实质标准。就形式标准而言，他认为良法应具有普遍适用性、相对稳定性、最高权威性和刚柔协调性等；就实质标准而言，良法应当是为公共利益而非某一阶级服务，应体现人们珍爱的道德价值，且能够维护合理的城邦制度于久远。亚里士多德的良法理论与道德紧密结合，成为后世良法论的基础。

一、社会管理规则良善性的评价标准

良善性是法律内在的价值追求、理性思考，衡量社会管理规则本身的良善性，有两个评价标准：一是形式标准，一是实质标准，或者说内容标准。

（一）形式标准

形式标准，是法学上评价法律善恶的形式规则。例如，一部法律文本的结构是否合理，语言表达是否明确，内容前后是否冲突和矛盾，是否具有连贯性和一致性，是否具有普遍性和规范性，是否具有法律效力等，这套形式规则可以说是法律的一个技术性规范。从形式标准来看，中国历史上应用最好的当属唐律，唐律礼律合一、科条简要、宽简适中、结构严谨，堪称完美，五百余条罪名恰到好处，是后代各朝的刑法所不能比拟的。

（二）内容标准

内容标准是指法律规范是否符合一定社会的主流的核心价值观。这个价值观对于法律应当追求什么、保护什么、反对什么、支持什么、维持什么，具有指导作用。现代社会，从内容上判断法律规范是否良善，有两个标准：一是民主性，二是科学性。民主性要求法律规范必须体现大多数人的意志，实现大多数人利益的最大化。但仅有民主是远远不够的，虽然多数人的意志应该受到尊重，多数人的决定在多数情况下可能趋于正确，但多数人的意志并非始终绝对正确，因此，立法者还需考虑另外一个标准：科学性。科学性要求法律规范科学合理、现实可行，符合社会管理、社会发展的现实需要。判断一个法律是否良善，主要看它是否具有民主性与科学性。社会管理规则是由政府部门制定出来的供大家遵守的制度或法律规范，以此对社会事务和社会行为进行规范和引导，对人的行为产生限制和约束。社会由种种规则维持着秩序，不管这种规则是人为设定的还是客观存在的，只要是规则，便具有制约性。[2]因此社会管理规则必须符合良善的基本要求，即遵循民主性和科学性两个标准。规则的制定必须是出于对社会中大多数人利益的考量，而且科学合理，符合现实所需。实现社会管理规则的良善性，就是要不遗余力地实现社会管理规则的民主化和科学化。

二、社会管理规则的民主化

（一）民主化的基本要求

从社会管理的层面来讲，民主化应当满足以下几点基本要求。第一，管理为民。管理措施的制定和实行都是为了更好地为人民服务，这一点与执政为民的理念相对应。必须始终坚持多数人的利益是管理的出发点和归宿。第二，以人为本。社会管理措施和规则必须体现以人为本，以尊重民权和改善民生作为其价值依归，基本的人道主义自然包含于其中。第三，人民管理。社会管理要人民来管理，人民群众是管理的主体。无论说政府主导也好，政府负责也好，公众应当参与其中。人民监督是人民群众参与管理、行使民主权利的基本形式，作为民主化要求来说应该体现出人民管理这样一个精神。第四，人民监督。管理权运用正确与否、适当与否应当由人民来监督。

（二）民主化的实现路径

要实现民主化的基本要求，至少要实行以下八个转变。

第一，管理目的要从巩固专政向执政为民转变。过去为推翻剥削阶级和一切敌对势力，管理以巩固无产阶级专政为基本目标。而现在应强调执政为民，权为民所用、利为民所谋、情为民所系，以构建和谐社会，实现人们安居乐业和国家长治久安为管理的基本目的。

第二，管理主体要从公权机关垄断向公众参与转变。过去主要由公共权力机关来实施管理，主要包括行政机关、司法机关，尤其是公检法机关。现在管理的主体应当打破公权力机关的垄断，努力构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。[3]如今，广大群众的参与意识和参与能力不断增强，充分的公众参与已经成了衡量行政活动是非曲直的一项无可回避的标准，甚至有学者将“公民”定义为“有能力部分参与管理政治系统的人”。[4]（P282）管理主体的多元化已经初具规模。

第三，管理对象从政府规制人民群众向有效规制政府转变。过去以人民群众为管理对象，现在政府自身也理应成为规制的客体。否则，机构臃肿、职责不明、效率低下等现象就可能发生。政府机构组织、人员编制、职能划分、责任落实，行政主体、行政权的行使、行政程序等均应成为管理的对象。只有政府组织、人员、行为本身规范化、法治化，才能更好地实现管理的民主化。

第四，管理过程从政府代替人民当家作主向辅助和促进人民当家作主转变。随着人民群众参与能力的提高，直接民主的愿望日益迫切。政府不能再一味的代替人民去管理、去决策，而应主动积极地引导和辅助人民实质性地参与到社会管理中来，进一步强化公众在管理过程中的主体性，真正实现人民当家作主，从而更好地满足多元化的利益需求。

第五，管理内容从要求国民遵纪守法、为国贡献向尊重民权、改善民生转变。以往的管理以“管制”为核心，强调公民对国家的义务和责任。随着人权意识的增强、尊重和保障人权作为宪法原则确立下来，管理内容也应向尊重民权、改善民生转变。尤其是近年来就业难、看病贵、房价高、上学难等问题十分突出，直接影响着人民的生活质量和幸福指数，也影响着社会的和谐和稳定，管理者应充分重视改善民生，未来的管理依然要在改善民生上下大力气。

第六，管理决策从个人专断向民主协商转变。所谓“众人之治优于一人之治”，法治与人治最根本的不同就是，法治是众意的体现，而人治可能是高层领导者意志的体现。希腊哲学家亚里士多德曾明确指出，“法治应当优于人治”。[1]（P67）因此管理决策从个人专断向民主协商转变是社会管理民主化、法治化的根本体现。在协商民主中，公民运用公共协商来做出具有集体约束力的决策……协商民主的吸引力源于其能够形成具有高度民主合法性决策的承诺。[5]因此，协商民主要求受决策影响之公民具有参与管理决策的实质性政治平等。管理者应通过听证会、论证、座谈会等方式广泛听取公众对于管理决策的意见和建议，有效地达成共识。

第七，管理方式从单纯的管理向服务与管理并重转变。这一转变与 “服务型政府”理念相一致，服务型政府即提供私人或者社会不愿意提供、或者没有能力提供的公共产品的组织。服务型政府的主要职能是服务，但不是唯一职能。《全面推进依法行政实施纲要》将政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项。[6]管理和服务应当并重，不可偏废，要在服务中管理，在管理中服务。

第八，管理监督由自上而下向自下而上转变。事实上这是双向选择的转变。管理监督过去自上而下地进行，这在中国封建社会极具典型性，如朝廷派出监察官员到地方巡视，明察暗访，可称之为自上而下。现在从民主的角度出发，监督机制除了自上而下以外，需更多地运用自下而上的监督方式，即靠人民群众来进行举报、检举、揭发、投诉的一种监督机制，赋予人民群众充分的监督权，让人民知道政府在做什么以及成效如何，并在参与监督与自身利益相关事务的过程中更好地维护自己合法权益。

三、社会管理规则的科学化

（一）科学化的评价指标

社会管理法治化要以科学化为目标，高度重视社会管理规则的科学化。科学化是社会管理规则良善性的一个重要方面。什么叫社会管理科学化？笔者认为至少有以下几个衡量指标。

第一，管理的有效性。管理规则不应华而不实、空洞无物，要能结合管理实际，对症下药，妥善地解决社会管理中可能出现的的各种问题。

第二，成本的低廉性。管理者要善于运用经济学中的成本—效益理论，进行必要的成本效益分析。若实施某项管理措施或规则所要耗费的人力、物力、财力成本远远大于其所能带来的管理收益，那么该管理措施或规则就是不科学的。

第三，被管理者的可接受性。若一项管理措施虽能实现管理目的，但引起大多数公众的反感，造成被管理者心理上的抵触，那么亦不具有科学性。科学化的管理规则应当关注被管理者的心理感受，应当是被管理者普遍认可并乐意接受的，至少是可以接受的。

第四，管理者的舒适性。这里舒适性是指管理者通过运用某项管理措施或规则，能够轻松实现预期的管理目标。中国古代的儒家强调知人善用，用贤人实现垂拱而治，道家更是强调无为而治和“琴治”，如此一来，管理者不需事必躬亲就能实现有效管理。毛泽东对此也有一个经典论断：领导要学会“弹钢琴”。要擅长两件事：第一是用干部，第二是出主意。如此一来，即使没有事事亲为，但也能管理得井井有条。因此，要实现社会管理的科学化，应当在管理的舒适性上多下工夫、多动脑筋。

（二）科学化的实现路径

如何实现社会管理规则的科学化？其基本的路径为何？笔者梳理了以下十几条，以供参考。

第一，善于运用程序实现实体目标。管理者遇到棘手的实体问题，可依靠程序解决。例如两人分蛋糕，难以确定实体标准来保证绝对的公平，此时可以设定程序来解决问题，即先由一人切蛋糕，再由另一人先选蛋糕，结果必然使两人都感到公平，实体问题迎刃而解。

第二，善于应用自然之理，因人之性，因势利导。也就是说社会管理应当符合自然之理，应当研究人性，根据人的心理需求因势利导。马斯洛需求层次理论将人的需求由低到高分为：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。管理者应据此对被管理者的需求值加以区分，善于利用人的不同需求心理在管理过程中因势利导，使被管理者产生积极配合实现管理目的的意愿或自觉遵守管理者颁布的禁止性规定的意愿。

第三，善于运用看不见的手进行管理。社会管理需要投入大量人力、物力、财力成本，因而从节省管理成本的角度出发，管理者要善于运用看不见的手进行，引进市场运行机制，突破管理的资金瓶颈，建立多元化的投资、融资体系，实现人、财、物的合理流动和合理配置。

第四，善于发动群众来共同治理。以群众教育群众，以群众管理群众，实现群众间的相互监督、相互制约，互助互利。应该说走群众路线是一项重要的管理经验。毛泽东的治国方略的成功之处在于他善于发动群众来进行社会管理，这在民主革命时期、社会主义革命时期运用得极为独到。

第五，善于运用制约机制实现管理目的。权力具有天然的扩张性和腐蚀性，法国近代杰出的资产阶级启蒙思想家、法学家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验……从事务的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”[7]（P154）强化对权力的制约，才能避免管理权力的行使偏离原本的轨道，实现预期的管理目标。

第六，善于通过统筹安排来节省时间和资源。社会管理应讲求效率，并尽量节约有限的资源，实现资源利用效益最大化，实现从只重管理结果向既重结果又重成本效益转变。在管理当中，应适当运用统筹学的办法，把管理工作的具体内容进行分解和量化，分清主次、轻重、急缓，明确所需用到的工具和资源等，善于运用废物回收、变废为宝等方式提高资源利用率。如此一来，既能提高管理效率，也能更好地配置资源，节约成本。

第七，善于寻找社会管理的原动力。要利用利益导向机制，来促进社会管理措施的实施。管理措施依赖强制实施，既非长久之计，也往往不得人心。科学化的管理应善于利用激励的方法将人的积极性、主动性调动起来，通过精神的、物质的或其他利益诱导的方式让被管理者自觉遵守管理规则、积极配合管理目的实现。

第八，善于关口前移，源头治理。问题或矛盾暴露得越充分，解决起来就越困难，执行成本就越高。源头治理强调未雨绸缪、防患于未然，其优势在于从根本上发现问题、解决问题，降低问题发生的可能性，减轻问题的危害程度，缩小影响范围，从而更好地保障公民权益。如针对容易滋生腐败问题的重点领域和关键环节，应从源头上建立防范机制，避免留有腐败滋生的空间。

第九，善于应用科技手段来提高管理水平。科技的飞速发展将使社会管理变得更加便捷、高效，运用科技手段进行管理，可以节省大量人力资源，同时更加精准、更加迅速。例如重庆利用全球定位手机来管理社区服刑人员、监外执行的服刑人员，犯人通过手机报告自己的位置。管理者也可借鉴此种定位方法，通过手机随时定位，核实报告位置与实际位置是否相符，有效避免瞒报、错报、漏报等情况的发生。

第十，善于通过管理管理者来实现管理目标。中国古代有一句名言：“明主治吏不治民。”即一个明智的君主，通过治吏来治民，而非直接管理老百姓。“治吏”即要建立起科学公正的管理者选拔机制，实行定期的业务培训和素质考核，制定合理的奖惩制度，充分激发管理者管理的积极性,同时引入竞争机制，通过绩效考评促使管理者保质保量地完成管理目标。

第十一，善于通过沟通、协调、协商、引导等柔性方式进行管理。行政处罚、行政强制等刚性手段往往易导致矛盾激化，适得其反，如强制拆迁导致房主自伤自焚的现象屡见不鲜就是刚性手段带来的恶果。管理中要重视运用软手段将以往“命令—服从”的管理模式转化为“指导—同意”或“沟通—协商”模式，这种弱权力化、非强制性的管理模式能较好地优化政府与公民之间的关系，为相对人提供表达利益诉求的平台，增强了行政行为的受认同度。

第十二，善于寓管理于服务，在服务中进行管理。高明的管理应善于通过服务来进行管理，在管理中实现优质服务。如广东省通过居住证全省通用来解决流动人口的管理问题，省内流动人口不需再像过去那样每到一地就办一张暂住证，持有居住证的流动人口亦可以享受申领机动车驾驶证等四大类公共服务，管理中很好地融入了服务至上的理念，且由于此项管理举措给流动人口带来了便利，所以自愿办证、主动办证的人数明显增多，更为科学地实现了管理目的。

第十三，善于寓教于乐。道德教育是社会管理的重要方式，通过道德教育使被管理者将社会管理规则或措施逐渐内化为精神层面的东西，并重新指导其行为，那么社会管理规则或措施的遵守和贯彻将变得自然、容易得多。但道德教育应讲究方法，刻板的道德教育将使人产生厌倦甚至排斥心理，善于寓教于乐才能起到更好的警示作用。中国古代很重视这方面工作，封建时期儒家对治理结果的最高理想称为王道，而“礼乐刑政”被认为是王道四柱。其中礼指礼制、仪礼，乐指乐器、音乐，刑指刑法，政指行政管理。这四者有机结合、相互配合，才能实现真正的“和”。

第十四，善于控制信息来实现管理目标。信息和传播能确保和巩固现代社会的这些基本的权力结构，对政治行政管理非常重要。[8]（P132）事实上，从信息论和传播学的角度来说，想要控制一个人，首先要控制他的信息，从而控制他的行为。在现代信息社会，利用信息的传播来控制信息的供给，控制信息量，控制信息的内容，就足以改变一个人的行为方式。

第十五，善于占领道德的制高点。管理需有正当性，正当性是作为管理者必须要占领的道德制高点。正所谓“得道者多助，失道者寡助。寡助之至，亲戚畔之，多助之至，天下顺之。 ”（《孟子·公孙丑下》），以德治国才能布仁，大公无私才能服众，占领道德的制高点是获取被管理者支持和信服的前提。

第十六，善于综合治理、辩证施治。要用联系的、发展的眼光看问题，要从全面的、整体的、综合的角度分析问题，要多种手段灵活运用解决问题。避免目光短浅、头痛医头、脚痛医脚以及偏重行政手段施治的方式。如当发现河水受工业废水严重污染时，不应只片面地考虑企业的过失，还要由此联想到有关部门监管不力以及群众监督、举报不足等原因。在选择治理手段时，也应针对不同的对象采用不同的手段或者多种手段综合运用，事实上，除了行政手段和法律手段外，经济的、道德的或其他所有的手段都可以综合施治。此外，还可以通过发展和利用社团组织，如培育自治组织等，代替政府履行部分社会管理职能。

努力实现社会管理规则的良善性是现代法治社会对规范社会行为，协调社会关系，谋求社会认同，促进社会公正，解决社会问题，化解社会矛盾，维护社会治安，应对社会风险等问题的积极回应。由上述内容可知要实现社会管理规则的良善性并非易事，建立和完善良善的社会管理规则是一个庞大的系统工程，不可能一蹴而就，它需要管理者持之以恒地围绕社会管理规则民主化和科学化两个标准，不断地在社会管理过程中进行探索和完善，根据不断变化发展中的社会情势做出相应调整，唯有如此，才能真正实现“良法之治”。

[1]（古希腊）亚里士多德.政治学[M].吴寿彭，译.北京：商务印书馆，1965.

[2]张文显.规则.原则.概念[J].现代法学，1989，（3）.

[3]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[R].人民日报，2007-10-16.

[4]（美）加布里埃尔·A.阿尔蒙德，西德尼·维伯.公民文化——五个国家的政治态度和民主制[M].徐湘林，译.北京：华夏出版社，1989.

[5]CHRISTIAN HUNOLD：corporatism，Pluralism and Democracy：Toward a Deliberative Theory of Bureau-cratic Accountability，Govenance： An International Journal of Policy and Administration，Vo1.14，No.2，Blackwell Publishers，2001.

[6]国务院.全面推进依法行政实施纲要[M].北京：中国法制出版社，2004.

[7]（法）孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].张雁深，译.北京：商务印书馆，1961.

[8]（英）凯文·罗宾斯.技术文化的时代从信息社会到虚拟生活[M].何朝阳，等，译.合肥：徽科技出版社，2004.