唐灿明

（中国浦东干部学院 科研部，201204上海）

随着现代社会中公共领域的复杂化和公共性的扩散，许多社会构成要素获得了公共性内涵，从而使社会治理体系呈现出主体多元化趋势，多元合作的共同治理成为必然的变革方向。推进共治和自治不仅契合了现代社会治理的发展规律，而且对于正处于社会主义民主政治建设关键期、政府职能转变攻坚期、社会管理创新活跃期的中国政府而言，具有强烈的时效性价值。由于传统意义上的生活共同体衰退，以“单位”为依托的治理模式式微，因而在社区①上海的基层管理体制在全国较为特殊，社区近似于街道或镇这一层级，而不是居委会层级。由于参加学术研讨会的主要是上海本地干部和学者，为便于研讨所以本次学术研讨会及本文均将“社区”统一界定为城市中街道一级的大社区。层面的治理模式变革关系到公共服务供给、社会秩序维护、公民权利保障乃至于执政基础的稳固，因而成为兼具政治意义和管理价值的重要命题，也是开展社会管理创新良好的试验场。同时，随着工业化、城镇化的快速深入，居民自治必须被赋予新的形式和内容，以适应变化了的经济、社会现实，从而与社区共治上下衔接，限制资本等力量对公民权利的损害。作为改革开放前沿的上海，围绕社区共治和居民自治开展了多年探索，其经验和成效值得总结。

中国浦东干部学院联合上海市社会科学界联合会、上海市民政局、上海市社区发展研究会共同举办“探索与完善社区共治与居民自治”学术研讨会，邀请民政部、上海市民政局、广东省社会工作委员会、上海市典型社区（街道）的党政干部以及来自复旦大学、上海交通大学、上海市社科院等沪上知名学者进行开放式研讨。研讨会以塘桥社区治理模式创新、上海市“居委会自治家园示范点研究基地”等为实践典型案例，围绕多元治理主体的协同机制、公众参与的动力与形式、居民自治的困境与对策等现实问题进行了深入探讨，形成了一系列具有理论创新意义和实际应用价值的基本观点。

一、创新机制，发挥多元主体在社会治理中的作用

社区共治的核心是建立多元主体间合理分工、充分协同的协作机制。当前的社区治理客观上存在着党委包打天下、行政过度干预，社会组织作用难以发挥，公共品供给不足和生产主体单一化，公众参与水平低等问题。然而，社区治理的理想模式并非是一驾由党委或政府拉动的马车，而是一组每一主体均能产生自主动力的动车。为释放多元主体合作治理的正效应，必须处理好三组关系。

其一，国家、市场、社会三者关系。国家、市场、社会处理是三种并列的处理公共事务的方式，各有所长、亦各有所短。在公共安全、食品监管等领域政府必须充分发挥不可替代的权威，但在政府容易失败的领域进行过度主导，不仅会导致公共品短缺、资源利用水平低下，而且会削弱社会和市场的潜在能力，不利于三者的平衡发展。在社区治理上应当坚定不移地朝着社会主义市场经济方向改革，让市场作用得到充分发挥；同时，不可低估社会的力量，在市场、国家均差强人意的领域要果断地通过社会的方式和力量进行探索。尤其是在当前社会发育程度不高的情况下，必须给予社会承担部分公共治理职能的机会，让其在实践中成长。强大的社会是共治和自治的必然基础。无论是广东省提出的“小政府、强政府，大社会、好社会”理念，或是香港特区“小政府、大社会、大市场”的做法，均重在培育和释放社会能量。

其二，政党、政府、自治组织三者关系。目前执政党过度执行行政职能，党政合一的情形在基层尤为明显，导致政党本应具有的利益代表和政治整合功能被弱化。有学者提出，执政党要在社会生活共同体中发挥作用，弥补社区制度化建构和价值化建构不足的短板。基层政府要坚持依法行政，避免被资本绑架、为少数人代言，要切实转变行政职能，解决“倒三角”体制下基层行政性事务过多、公共服务能力缺乏的困境。居委会作为自治组织，要果断剥离行政职能，充分响应居民需求，接受民意检验。

其三，条块关系和层级关系。社区在资源上受条条的影响过多，大量行政事务通过条的路径被下达执行，导致基层事务性负担过大和自主性不足；同时，街道作为行政派出机构，对上负责甚于对下负责。因此，在社区治理变革中要突出其对本地选民负责的优先性，逐步理顺条块关系。此外，三组关系的机制创新任务艰巨、关系复杂，适宜采取“小步走”和可逆的改革方式，以便控制风险。

二、注重实质，提高公众参与的有效性

公众参与不仅是社区共治和居民自治的价值追求，也是协调利益、化解矛盾的重要手段。根据参与水平，可分为“不参与”、“不参与的参与”、“实质性参与”三个层次。当前我国社区治理中的公众参与基本停留在“不参与的参与”阶段，即有参与之形式，但缺乏参与之积极性和实际效果。实现实质性参与不仅需要利益驱动，更需要建立共识。为此，上海市民政局提出了“两个60%”的政策目标，即要求居委会讨论的议题60%以上来自下层，居民对于参与自治的路径知晓率达到60%以上，便是提高公众参与水平的创新实例。

在参与主体方面，为提高社区治理中公众参与的层次，发挥社区社团、自治组织等载体的组织化作用势在必行。组织化可以促进公众对公共议题的理性讨论，有利于共识的达成和制度的实施。要鼓励共产党员在公众参与上发挥示范和带动作用，通过居民议事会、业主委员会等平台促进公共利益和私人利益的协调。在参与内容方面，基层政府可借鉴企业管理的理念，围绕公众最紧迫的需求（如停车难、物业管理难等）设定公共议题，并提炼出议题的卖点予以推销，从而达到吸引公众普遍参与的目的。在参与动力方面，需要发掘新的自治资源，调动楼组长、社工、志愿者等非传统的力量，同时要特别注重参与文化的培育，选择性继承中国县级以下社会的官民共治传统，逐步破除邻里间的心理藩篱，培育具有凝聚力和影响力的社区领袖。在参与渠道方面，不仅要防止各种形式的贿选对民主选举的扭曲，而且要进一步使公共事务公开化、透明化，为公众对党政机关、自治组织、社会组织进行有效监督提供保障。

三、服务公众，共治与自治的分工协作

无论是共治或是自治，其决定性主体均为公众，其最终的检验标准是公众满意度。由于目前治理模式与社会需要相脱节，导致基层公共服务短缺现象较为突出，进而引发较多社会矛盾，也损害了党和政府的形象。公共品短缺还会导致社会道德的逆向选择，甚至在资源嵌入度和国家化程度均低的情况下出现黑社会化。有与会专家认为，当前共治和自治的首要任务，是增加公共品供给，更好地服务公众，而建立利益协商对话机制便是最重要的公共品之一。公共服务本身的规模效应、范围效应等决定了不同层级的组织适合提供不同类型的公共服务，因而在行政资源的配置上要充分考虑各层级之间的分工，亦即实现科学、高效的资源配置。同理，社区共治和居民自治必须按层级进行合理分工。社区是提供医疗、教育、福利保障等公共服务的主要层级，需要形成一定的规模效应才能保证效率，因此规模不宜过小。而居（村）委会的自治主要依靠于共识和信任，在熟人社会中信息流通顺畅，适宜开展利益协调和对话，所以自治的范围不宜太大。目前，社区层面承担自治职能和居（村）委会层面承担共治职能的情况仍然存在，其结果是公共资源的低效利用和自治组织的过度行政化，因此有必要对每一层面的职能进行全面的梳理，评估其层级合理性，从而形成良好的分工与衔接。同时，为了促进居民自治，社区不仅要在办公场所、项目经费等硬性资源上予以支持，而且为其输入信息、智力等软性资源亦十分重要。

四、优化制度，共治与自治须适应新的历史条件

无论是社区共治或是居民自治，均面临着法律上的障碍。社区共治的主要障碍是无法可依。目前，有关社区共治与 《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》的关系、产生社区委员会的法定程序、社区委员会与居（村）民委员会的法律关系等关键问题的立法仍付之阙如。居民自治的障碍是有法难依。一方面，《村民委员会组织法》作为全国统一的法律，与以农业经济为主的农村管理较为匹配，它赋予村委会管理土地和其他资产的权力，而在工业经济相对发达、城市化进展较快的地区，这种权力的使用因为土地的资本性增值演变成巨大的经济利益，却可能产生严重后果，乌坎事件即佐证了自治组织承担经济职能导致经济利益对选举政治的扭曲。因此，有必要重新界定村委会的职能，将土地管理、集体资产管理等经济利益从中剥离出来，以遏制贿选等不良现象。同时，《城市居民委员会组织法》未充分考虑人口流动性大增、外来人口成为常住人口重要组成部分的现实，居委会的职能存在滞后性。在城市中，房价等市场因素导致了阶层的空间区隔（如贫民社区、外来人口社区），要建设跨阶层的社会共同体成为居民自治面临的新难题。另一方面，《中华人民共和国宪法》、《城市居民委员会组织法》与《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发27号文）对居委会的职责界定不完全一致，从而削弱了法律的可执行性。有学者提出，共治和自治的根本原则是法治，在加强和完善立法、实现有法可依的同时，必须强化公正执法，做到有法必依。当然，社区治理也不能仅依靠法律等正式制度来实现，社区领导的权威性还要依靠道德、感情和社会关系等才能顺利运作。

以上海为代表的中国先发地区正相继步入后工业社会，与之相适应的公共治理模式正经历从命令式管理到协商式管理，从政府主导优先到社会自主优先，从政府替民做主到公民自我做主，从政府政绩导向到民众满意导向等转变，而这些转变最直接地反映在社区共治和居民自治的探索之中，无论在实践上或是理论上都值得重视和深究。