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改革开放以来，珠三角地区经济高速发展，且日渐一体化。然而，在“行政区经济”、嵌入在经济竞争中地方政府官员之间晋升博弈等因素作用下，珠三角区域经济一体化遭遇着传统行政区行政这一体制性障碍。为破解这一体制性障碍，珠三角九市政府在实践中逐渐摸索出一系列以区域政府合作推动和促进区域经济发展的创新机制。其中一种重要机制就是各地召开行政首长联席会议或其他形式缔结政府间的行政协议。行政协议的出现，对消除区域内不同行政区之间的不协调，减少交易成本，实现区域经济一体化与社会和谐发展有着积极意义。

一、珠三角一体化中行政协议的现实基础

任何制度创新都不是“毫无理由的创新”，而是建立在一定现实基础的创新。珠三角一体化中以行政协议协调区域政府合作的机制创新也是建立在一定的现实基础之上的。这个现实基础就是珠三角区域经济一体化与行政区划的既定。

（一）珠三角区域经济一体化

1978年12月，中共十一届三中全会在北京召开，作出了把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。广东省开始了史无前例的经济体制改革。1979年，广东开始推行“清远经验”，扩大企业自主权；1981年起，推行各种承包责任制；1985年起，从生产经营计划、产品销售等10个方面进一步扩大国有工业企业自主权。 1979年7月，国务院正式批准广东试办深圳、珠海、汕头三个“经济特区”。1985年，国务院将珠江三角洲开辟为沿海经济开发区。……