杨木高

(江苏省监狱管理局教育改造处，江苏南京 210036)

女子监狱民警队伍建设若干问题探讨

杨木高

(江苏省监狱管理局教育改造处，江苏南京 210036)

女子监狱是我国监狱类型中的一个特殊类型，管理者以女性监狱人民警察为主，关押改造的主要是成年女犯。就一个省份而言，女警数量和女犯数量占全省民警总数和罪犯总数的比例很低，但是社会影响较大，成为社会关注的热点，监狱系统对外的窗口。女犯改造质量的高低，直接体现监狱的执法水平和文明程度，事关监狱系统的形象。要提高女犯的改造质量，必须建设一支高素质的女警队伍。

女子监狱;女性警察;队伍建设

一、我国女子监狱民警队伍建设情况的历史回顾

女子监狱民警队伍建设是随着新中国女犯改造工作发展而发展的。我国女犯改造工作的发展大体经历三个阶段:

第一阶段:从新中国成立到1988年6月。之所以将1988年6月作为一个分界点，是因为1988年6月司法部劳改局在湖南长沙召开了新中国成立以来首次全国女犯改造工作座谈会。在此之前，女犯大多数关押在男犯监狱中一个相对独立的监区，独立建制的女子监狱几乎没有。上个世纪80年代以后，随着女性犯罪数量的不断增长，监狱关押女犯数量不断增多，独立建制的女子监狱才开始出现。到1987年底，全国有13个省区市单独设立了女子监狱。反映在女警队伍建设方面，就是女警数量逐渐增多。新中国成立初期，女性犯罪数量相对较少，女性民警数量也相对较少。1988年6月，全国监狱系统从事女犯改造工作的女干警只有2500人左右，其中在改造第一线的女警只有1500余人。女监领导班子成员中，女民警占11.8%，大队领导中，女民警占57.9%。为了加强女子监狱民警队伍建设，司法部劳改局在这次座谈会上提出了四条措施:一是要求各级领导要充分理解女警的辛苦，政治上要关心，生活上要体谅，在入党、提拔、使用方面要多帮助她们。二是为了减轻他们的负担，女犯中队的民警配备比例要适当提高，一般按照押犯总数的8%—10%配备，实行多班制生产的按10%—12%配备。三是要加强对女警的培训，以岗位培训为主，坚持学用结合，采取以老带新、鼓励自学、选送代培等形式，尽快提高她们的政治业务素质。要组织女警学习社会学、心理学、教育学和生理卫生常识，扩大知识面，以适应工作需要。四是做好表彰激励工作。对工作中做出重大成绩的，要及时给予表彰、晋升。要通过培养和锻炼，逐步扩大女警在各级领导班子中的比例。应该说这次会议为女子监狱的加快发展以及女警队伍建设奠定了基础。

第二阶段:从1988年6月到2003年10月。这一阶段是我国女子监狱发展的黄金时代。由于我国政治和经济形势发生了根本性的变化，改革开放不断深入，由计划经济发展到商品经济继而发展到社会主义市场经济，由于社会变迁加快，犯罪率急剧上升，女性犯罪也不例外，监狱中女犯数量直线上升，大多数省份女子监狱从男犯监狱中独立出来，不少省份新建或者改建了女子监狱。到2003年底，全国女子监狱达到30所，与1987年相比，新增女子监狱17所。30所女子监狱中共有人民警察7500余人，其中女警5200余人，占75%。在女监领导班子成员中，女警占48．6%。这一阶段，司法部直属的中央司法警官学院和各省区市的司法警官学校，培养了一大批具有监狱管理专业知识的民警充实到女子监狱，改善了女子监狱民警队伍的结构。与此同时，各省区市按照司法部的部署和要求，大力开展政治理论和岗位培训，开展民警基本素质教育，女警队伍的整体素质有了新的提高。女子监狱领导班子建设也得到了新的加强，女子监狱工作成为监狱工作的一个亮点，受到社会各界的关注。在创建现代化文明监狱的过程中，女子监狱的创建工作一直走在前头。1997年，吉林省女子监狱在全国女子监狱中成为第一个被司法部命名的部级现代化文明监狱，接着广西女子监狱(1999)、浙江省女子监狱(2001)相继被司法部命名为部级现代化文明监狱。

第三阶段:从2003年10月至今。2003年10月，司法部监狱管理局在江苏南京召开了全国女犯工作座谈会，这是继1988年在湖南长沙召开全国女犯改造工作座谈会之后召开的又一次专题会议。这次会议回顾总结了长沙会议以后女犯改造工作取得的成绩，分析了女子监狱工作面临的形势和挑战，并就如何创建女监特色，提出了具体的政策措施。在女监民警队伍建设方面提出了要重点加强培养女性领导干部，力争用2—3年时间解决女监主要领导女性比例偏低的问题。同时提出女监民警配备比例要比男监适当提高，做到从优待警。还要求有针对性地加强对女警的培训，提高女警的业务素质。这次会议对加强新世纪女监工作，创新女犯改造特色，强化民警队伍建设起到了积极的作用。近几年来，女子监狱民警队伍建设创造了许多新的经验，如切实加强女警业务培训，特别是心理咨询师的培训，相当一部分监狱心理咨询师数量达到了民警总数20%以上。还有不少女子监狱强化民警队伍管理，推行竞争上岗，一大批具有领导能力和水平的女警走上领导岗位。还有不少女子监狱在坚持政治育警、素质强警和从严治警的同时，重视抓好从优待警工作，关注女警的心理健康和生理健康，促进女警健康成长和提高幸福指数。女子监狱民警队伍建设取得了丰硕的成果。到2006年，女子监狱领导班子成员中女民警超过50%，监区领导中女民警达到100%。

二、当前女子监狱民警队伍建设存在的问题

(一)领导班子成员性别搭配不合理

在女子监狱领导班子建设问题上，还没有引起上级领导部门的足够重视，领导班子的性别搭配不能满足当前女犯改造工作的需要。据2010年10月对全国35个女子监狱领导班子构成情况的调查，担任监狱正职领导〔1〕男性为33人，女性(监狱长、政委)为33人。在35个女子监狱中，有6个女子监狱的主要领导全部是男性，仅有6个女子监狱主要领导全部为女性，有19个女子监狱主要领导为一男一女，2个女子监狱只配备了一名正职领导。在监狱领导班子成员中，相当一部分女子监狱男性多于女性。某女子监狱有13名领导成员(含“三总师”和工会主席)，其中男性10人，女性仅有3人，男女比例严重失调。在女子监狱，按照监管制度的要求，男性不能直接接触女犯，下监房，找女犯谈话都必须有女民警陪同，在夏季，男性主要领导更无法深入基层一线，掌握女犯的改造情况和生产情况，只能听汇报。这与监狱长的职责是不吻合的。监狱体制改革结束以后，监狱长的主要精力不是抓生产，不是抓经济，其第一责任是监管改造工作，不熟悉罪犯、不了解罪犯是无法履行监狱长责任的。此外，监狱领导成员中男性过多，给值班也带来问题，如果女犯中发生一些问题需要值班领导到现场处理，而男性又不便于到现场，这种值班岂不是形同虚设。

(二)女子监狱警察编制不科学

目前，在民警编制问题上，没有考虑到女犯改造工作的具体情况。女子监狱民警的编制一般也是按照男犯监狱警囚比例18%的标准来配置，没有考虑到女民警生理心理特点，显得很不合理。司法部多次要求，一线民警数量要达到民警总数的75%，达到押犯数的8%以上。然而实际状况是根本没有达到上述要求，部分女子监狱警力十分紧张。据1999年司法部“监狱劳教所机构设置研究”课题组对全国9所女子监狱的抽样调查，“干警与押犯的平均比例为1∶5．8，最小为1∶11．8，最大为1∶2．69，即干警人数平均占押犯的17．2%，尚没有达到第八次全国劳改工作会议所确定的编制数”。①这里监狱正职领导是指监狱长和政委，不包括监狱企业的厂长和经理。据司法部监狱管理局“优化编制和警力配备”课题组2004年的调查，云南省第二女子监狱民警编制数仅占押犯数的9．3%，实际配备的民警数量占押犯数的9．2%。河南省女子监狱监区民警占押犯总数4．92%，云南第二女子监狱占5．98%，甘肃女子监狱占7．27%。〔2〕这样低的配置比例，导致女监的民警长期处于超时间、超体力、超负荷的工作状态，严重影响女民警的身心健康。

(三)民警培训内容不专业

女民警教育培训主要包括学历培训和岗位业务培训。近几年来，女警队伍学历层次得到了很大提高，特别是新招录的女警大多数是本科以上学历，不少女子监狱民警学历教育提前完成了“7910工程”确定的指标。②司法部“7910工程”确定的指标要求，各监狱70%以上民警达到大专以上文化程度;监狱中层干部90%以上达到大专以上文化程度;监狱领导班子成员100%达到大专以上文化程度。女警教育培训的主要内容是岗位培训，即根据女犯改造工作的要求，对女警进行专业知识的培训。目前民警培训工作体制主要是根据省级监狱管理局确定每年培训计划，组织开展全系统的业务培训。大多数省份只有一所女子监狱，省监狱局在确定培训计划时，不可能针对女子监狱工作特点和培训需求单独制定计划。对女警的培训只能是监狱局安排什么内容就接受哪一方面的培训，培训明显存在被动性。据对某省女子监狱100名女警的调查，80%的女警没有接受过《妇女权益保障法》的培训，85%的女警没有学习过《妇女心理学》，接受调查的女警中只有1人知道联合国颁布的《消除对妇女歧视宣言》、《消除对妇女一切形式歧视公约》。绝大多数女警对女性犯罪原因、矫正制度缺少了解。对联合国监狱制度中对女犯矫正的要求、国外监狱如何矫正女犯知道的很少，视野不够开阔。除了省监狱局举办培训班以外，部分女子监狱也举办一些短期业务培训，但是内容相对简单，有的监狱只是以会代训，培训质量不高。

(四)女警合法权益保障不到位

1992年4月，全国人大第五次会议通过了《妇女权益保障法》，对妇女的合法权益的内容以及如何保障做出了具体的明确的规定。2005年8月，全国人大常委会第十七次会议又对该法进行了修正，并结合形势的发展，进一步加大了保障力度。女警是中国妇女的组成部分，其合法权益应该受到《妇女权益保障法》的保护，但是由于女子监狱的特殊性，女警合法权益的保障问题没能得到应有的重视，突出表现在女警的“三期”保护以及由此引发的心理健康问题。女子监狱的女警和其他女人一样，存在月经期、怀孕期和哺乳期等生理现象，这些现象无疑对监狱工作造成一定的影响。长期以来，“妇女能顶半边天”、“男人能做到的，女人也能做到”的思维深刻影响着女警，使她们克制自己的生理差别，顽强地工作。很少有人想到需要“经期保护”，即使有痛经、月经不调等不适，一般是咬咬牙就挺过去了。近年来，女子监狱新增民警大多数是从大专院校的毕业生中通过公务员招录进来的，工作两三年后就结婚、怀孕、生孩子。“由于年轻女干警增多，一些女子监狱几百名干警中，几乎平均每年都有20人左右处于怀孕状态。鉴于一线警力不足，女干警们在哺乳期一个月后就必须上班，能够休年假的不足50%。”〔3〕与此同时，有相当一部分处于更年期的女警，由于基层一线警力不足，仍然战斗在监管改造的第一线，受更年期特殊生理状况的影响，情绪不稳定，爱发火，加上各类妇科疾病的折磨，不得不忍辱负重，坚守岗位。大多数省份只有一所女子监狱，关押的女犯刑期从一年到死缓都有，罪犯恶习程度不一，大多数女子监狱没有武警看押，涉毒类、暴力类、涉黑类罪犯数量激增，监管安全压力较大。加上女性生理和心理特点，女犯情绪多变，改造难度进一步加大。各类禁令和工作要求越来越多，增加女警心理压力。上级机关检查、考核、培训、评优、竞赛也使女警压力增加。女警与社会联系较少，家庭矛盾突出。孩子上学、赡养老人等难以顾及。据西部某省女子监狱的调查，女警中存在明显的三多:“离婚多，离婚或再婚的占17．7%;妇科疾病多，患有妇科疾病的占49．4%;心理疾病多，有明显心理问题的占8．5%。”〔4〕

三、加强女子监狱民警队伍建设的对策思考

(一)配齐配强女子监狱领导班子

一是要科学合理搭配女子监狱领导班子。“在女监，领导班子成员中应该以女警为主，男警只是个别参与，尤其是监狱长应该由女警担任更合适，这符合《监狱法》的规定，在对外交往时也不会引起歧义。”①夏宗素、祁晓岩:《监狱系统女警队伍建设研究》，《犯罪与改造研究》2009年第10期，第65页。某杂志曾以《男监狱长和他的数千名女犯们》为题，对某省女子监狱工作情况予以报道，文章标题让人匪夷所思。文章标题故意吸引读者眼球，但是很容易产生歧义。女子监狱的主要领导和分管改造工作的领导必须由女警担任，这是由女子监狱关押改造对象的性质决定的。女子监狱主要领导由女警担任，一方面有利于开展工作，深入一线调查研究，指导工作，同时也是贯彻党的妇女工作政策的重要内容。中央明确要求各级党政领导班子成员中都要有女性成员担任领导，女子监狱虽然与地方党政部门性质不同，但是提拔任用女干部是我党的一贯政策，主要领导由女警担任是必需的。女子监狱的副职领导中，男性也不宜过多，原则上领导班子成员男性不能超过50%。二是要加强女监领导的教育培训工作。在女监领导班子成员培训方面，除了加强政治理论、管理学、领导科学等方面的培训外，必须结合女监特点，抓好与女犯改造工作密切相关的业务知识的培训，特别是妇女学基础理论、妇女心理学、女性犯罪学等专业知识的培训，为做好女犯改造工作奠定基础。鉴于大多数省份只有一所女子监狱的实际，对女子监狱领导班子成员的培训可以委托中央司法警官学院进行，由学院在调查研究的基础上设计培训模块，每年举办1—2期，可以邀请妇女学、心理学、犯罪学等领域的专家学者开设专题讲座，使参训领导开阔视野，增长知识，努力提高培训的针对性和实效性。

(二)调整女子监狱民警编制

一是争取专项编制，扩充警力。目前民警编制仍然是1981年全国第八次劳改工作会议确立的“劳改单位的干部编制，工业按犯人人数的20%，农业按16%配备。”30年过去了，监狱工作形势发生了很大的改变，编制问题仍然没有新的调整，特别是女子监狱如果使用这样的标准是很难开展工作的。1981年以前，全国基本上没有独立建制的女子监狱，大多数附设于男犯监狱，管教女犯的警力可以比较好地调配。到2009年底，全国独立建制的女子监狱已经达到34所，女犯数量是1980年的5．2倍(1980年底全国在押女犯16173人，2009年底已经达到85167人)。同时女警队伍结构发生了很大变化，近几年新增的女警大多数是从高校毕业生中新招录的，存在女警结婚后生孩子需要休产假的问题，女警编制绝不能和男犯监狱是一个标准。针对女监的特殊性，女监民警队伍的编制应该保证达到押犯总数的25%左右。这就需要监狱管理机关积极向编制部门反映情况，争取政策支持，调整女监的警力配置。

二是用活现有警力资源。在编制没有调整之前，女监应该立足现有条件，挖掘内部潜力，压缩科室警力，充实基层一线。同时利用现代信息技术，向科技要警力。要利用信息化技术建立OA办公系统、数字化安防系统、教育改造信息系统、心理矫治管理系统、生活卫生管理系统等，努力提高信息化水平，实施网上办公，以节约人力资源。

三是整合监狱系统女警资源。“到2008年底，全国监狱系统女警数量达到73000多人，占26.11%。”〔5〕但是有相当一部分女警在男犯监狱工作，“根据对10个男犯监狱的调查，女警占全体民警的比例为28.11%，其中最低的占12.6%，最高的占39.1%。”监狱系统警力资源配置存在的一个突出问题是，相当一部分女警不愿意到女监工作，原因是女监工作太辛苦，这就造成了部分男犯监狱女警过剩，为了解决女警的工作岗位，不得不成立女警中心，消化警力配置。而在女子监狱工作的女警有相当一部分不安心工作，通过各种途径要求调离女子监狱。据西南地区某省女子监狱的调查，“近五年公招或调入女民警68人，但调出了女民警42人，其中是基层一线的38人，占调出人数的90．47%。其中解决夫妻分居的有30人，照顾父母的6人，其他原因6人”〔6〕。因此，省级监狱管理机关要制定相关政策，鼓励女警到女子监狱工作，如增发相关补贴、减少工作时间、定期外出休假等，吸引女警从事女监基层工作，整合监狱系统女警资源。在向科技要警力、积极争取编制和优化警力资源配置的基础上，要做到统筹兼顾，确保女警带薪年休假制度的落实，保障女警的休息权。

(三)加大女子监狱民警专业化培训力度

一是要加大女警队伍政治素质的锻造。要通过各种途径，教育女警树立大局意识、奉献意识、进取意识、廉政意识以及人权意识，从维护社会政治稳定、服务和谐社会建设的高度认识做好女犯改造工作的重要性，增强责任感和使命感，把女犯改造工作作为自己的人生追求和价值追求，使广大女警政治上“过得硬”。二是要加大女警学历培训的力度，培养一批高端人才。近几年来，女警队伍文化素质普遍较高，尤其是通过公务员公开招录，女警队伍中大专以上学历的民警比例逐年提高。在此基础上，要积极鼓励有一定学历基础、有一定培养前途的女警参加在职硕士、博士的学习，提高女警的学历层次。三是要大力加强女警的岗位业务培训。对新招录的女警要做好岗前培训，特别是对非监狱管理、非法学等专业的女警要加大岗前培训的力度，脱产培训的时间不少于3个月。还要强化女警的岗位专业知识培训，要切实改变目前女警培训特色不明显、专业化程度不高、和男民警培训“一锅煮”的现状，改变培训管理体制，实施专业化培训。可以委托中央司法警官学院承担科级以上女民警的专业化培训，每年举办2—3期，邀请专家学者就监狱管理、妇女学专业知识、人权知识等开设专题讲座。四是女子监狱要把对女民警的培训作为常态化工作紧抓不放。要通过岗位大练兵、以师带徒、举办论坛等形式，实现教育培训的常态化。要定期邀请专家学者来监开展各类专题讲座，开阔女警视野。积极鼓励女警参加各种学会、研究会，了解相关专业的最新动态，开展理论研究，提高理论水平，指导工作实践。

(四)切实保障女民警合法权益

一是要实施心理减负工程。针对目前女警心理健康堪忧的状况，要重点关心女警的心理健康问题，要在女警中普及心理健康知识，教会女警减轻压力的方法。与此同时要实施对女警心理危机的干预，建立心理咨询机构，使女警发生心理问题的时候有一个倾诉的场所和对象。宁夏女子监狱“组建宁夏女子监狱心理健康中心，打造一个专门对警察进行心理咨询、心理减压、心理健康恢复和心理问题干预的中心，投入20多万元资金，购置了4台心理减压仪，建立了功能齐全的音乐调节室、心理测试室、健身室和心理咨询室，改造更新了图书室、阅览室。于2009年6月15日正式挂牌成立。这标志着女子监狱有效开展警察心理健康教育和心理疏导工作有了一个科学的工作平台。”〔7〕这种做法值得借鉴和推广。二是要对女警定期体检。女警工作十分辛苦，工作压力非常大，极易产生生理疾病。女监各级领导要高度重视女警的身体健康，要为女警建立健康档案，每年组织一次体检，发现疾病及时治疗。三是重视女警“三期”保护。要根据《妇女权益保障法》的要求，做好女警的“三期”保护工作，对月经期的女警尤其是有痛经史的女警在安排值班、夜班时要适当予以照顾。对怀孕的女警在怀孕初期和临产期也要给予特别的关怀，在产前检查时要给予假期照顾。女警生育后，要按照规定给予哺乳假期，并让其休完，不得强制要求其提前上班。对于长期患有妇科疾病或者年龄在50岁以上的女警原则上不要安排在基层一线。

(五)加强对女子监狱民警队伍建设的研究

一是中国监狱工作协会政治工作专业委员会要组织开展全国性的学术研究。要发动监狱理论研究工作者和实际工作者围绕女监特色，开展理论研究，为强化女监民警队伍建设提供理论支撑。适当的时候可以召开全国性的理论研讨会，专题研究女监民警队伍建设问题，为领导机关提供决策参考。二是全国女监联谊会要承担起女警队伍理论研究的职责。女监联谊会是2004年成立的全国女子监狱交流工作经验的组织，每年召开一次联谊会，到2010年已经举办了六届，每届联谊会上都有女警队伍建设的论文交流。如第五届全国女子监狱联谊会交流论文67篇，有关队伍建设的论文18篇，占论文交流总数的26．9%;第六届全国女子监狱联谊会交流论文67篇，有关队伍建设的论文25篇，占论文总数的37．3%。这些论文基本上在女子监狱内部交流，很少在监狱学刊物上发表，交流的范围很窄，很难引起决策部门的重视。因此笔者建议要继续利用这一载体，组织女监民警深入一线深入开展调查研究，多出理论成果，并将研究成果推荐给监狱学专业刊物发表，或者向决策机关提出建议。三是建议司法部监狱管理局就女子监狱民警队伍建设问题开展专题调研。围绕女子监狱领导班子建设问题、女警编制问题、女监机构设置问题、女警教育培训问题等开展专题调研，在此基础上，出台相关规定，以体现对女警队伍的分类管理。

〔1〕范方平．监狱劳教所机构设置研究〔M〕．北京:法律出版社，1999．71．

〔2〕吕建根，徐春光．监狱机关编制和警力配置现状与优化构想〔C〕．于爱荣主编．监狱评论(第2卷)〔A〕．北京:法律出版社，2008．306-307．

〔3〕冯建仓，鲁兰．中国监狱人民警察权利研究〔M〕．北京:北京大学出版社，2009．166．

〔4〕〔6〕〔7〕第五届全国女子监狱联谊会论文资料汇编(下册)〔C〕．576，438－439，577．

〔5〕夏宗素，祁晓岩．监狱系统女警队伍建设研究〔J〕．犯罪与改造研究，2009，(10):61．

Discussion on Some Problems in Women’s Prison Police Team Construction

YANG Mu－gao

(Education and Correction Department，Prison Administration Bureau of Jiangsu Province，Nanjing，Jiangsu 210036)

The women’s prison is a type of a special prison in China，managers are mainly the female prison polices，the criminals are mainly the adult females．Speaking in a province，the rate of officers and the total number of police，the female prisoners number and the total number of criminals，are both low．but the social impacts a hot social concern，the prison is a foreign window．Female prisoners transform quality is the direct embodiment of the prison law enforcement level and civilization，and is the image of the prison system．To improve female prisoners transform quality，must build a high-quality team of officers．

women’s prison;female police;team construction

DF87

A

1672-2663(2012)02-0026-04

2012-04-09

杨木高(1964-)，男，江苏盱眙人，江苏省监狱管理局教育改造处副处长，国家二级心理咨询师，扬州大学兼职教授，主要从事监狱学研究。

(责任编辑 连春亮)