宋全成

(山东大学哲学与社会发展学院，山东 济南 250100)

我国基层残疾人组织发展历程、存在问题及对策研究

宋全成

(山东大学哲学与社会发展学院，山东 济南 250100)

我国基层残疾人组织的发展经历了以组建和巩固县、乡残联为重点，以城市社区为中心和逐步转向农村三个阶段。经过20多年的发展，我国基层残疾人组织实现了从无到有的根本性转变，但也存在着农村基层残疾人组织发展缓慢、基本工作条件欠缺、工作人员文化专业素质偏低、基层残疾人组织提供服务的能力不高等问题。为此，需要加快基层尤其是村庄残疾人组织建设步伐，保障基层残联组织基本工作条件，提高工作人员的文化专业素质和为残疾人服务的能力。

基层残疾人组织;县乡残联;农村残疾人协会;残疾人服务

与其他西方发达国家相比，我国残疾人组织的组织发展起步较晚，从1988年才开始组建，但由于得到了中央政府有力的政策支持而发展迅速。自1988年以来，我国的残疾人组织发展经历了三个阶段:一是按照国家行政区划建立各级残联，配备专职理事长，实现计划单列的组建阶段(1988－1995);二是理顺各级残联管理关系，机构升格，全面实现计划单列的巩固阶段(1995－2000)，三是大力推进社区、村残疾人组织建设的提升阶段(2005年至今)①中国残联组联部:《我国残疾人组织发展历程》，《中国残疾人》2009年第11期。。至此，我国残疾人组织机构的基本框架已初步建立。但就县、乡、村基层残疾人组织机构建设和发展而言，尽管也已取得较大的成就，但在现阶段的发展中仍然存在诸多问题。本文拟就我国基层残疾人组织的发展历程、存在的问题及发展对策，从组织社会学的视角进行初步研究。

一、我国基层残疾人组织及其发展历程

什么是基层残疾人组织?对此，我国残联和社会学界有不同的看法。按照中国残疾人联合会章程，残疾人联合会组织可分为如下三个层次，一是全国组织——中国残联;二是地方组织——按国家行政区划设立中国残联的各级地方组织、三是基层组织——村民委员会、居民委员会、残疾人集中的企业事业单位，建立残疾人协会或残疾人小组②《中国残疾人联合会章程》，http://www.cdpf.org.cn/wxzx/content/2008 －03/26/content_30317429_2.htm。而我们认为，从组织社会学的视角来看，界定我国的基层残疾人组织，应与我国现行的组织管理与社会管理相对应。据此，我们认为，我国基层残疾人组织应是指县及县级以下的残疾人联合会及残疾人群众组织。具体而言，我国的基层残疾人组织既包括县(社区)、乡(街道办事处)残疾人联合会、村民委员会(或居委会)的残疾人协会(或小组)，也包括残疾人就业服务所、残疾人康复服务指导站、残疾人用品用具供应服务站及助残志愿者联络站等③中国残联:《基层残联组织建设》，http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2007－11/21/content_30315000.htm。这种界定既符合国务院残疾人工作委员会《关于加强基层残联建设的决定》中关于基层残联“一体化”建设要求的精神④《国务院残疾人工作委员会印发＜关于加强基层残联建设的决定＞的通知》，http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2007－11/14/content_30315035_3.htm，也符合我国现行的社会组织、社会机构在建设、运营和管理等方面的现实状况。本文中的基层残疾人组织就是在这种意义上使用的。

如果以此概念仔细考察我国基层残疾人组织的发展历史，那么，中国基层残疾人组织的发展进程，大体可分为如下三个阶段①中国残联组联部:《我国残疾人组织发展历程》，《中国残疾人》2009年第11期。:

(一)以组建和巩固县、乡残联为重点的阶段(1988年－2000年)

中国残联于1988年成立以后，包括县、乡残联在内的地方各级残联的建设进入发展的快车道。为加快推进残联组织的建设，1993年至1996年，中国残联相继组织了668个调研组，奔赴全国30个省(区、市)的352个市(地)、2619个县(市、区)、5258个乡(镇、街道)进行综合调研②中国残联组联部:《我国残疾人组织发展历程》，《中国残疾人》2009年第11期。。这在客观上，极大推进了基层残疾人组织建设的步伐。为进一步强化基层残联组织的建设，1998年，国务院残工委又印发了《关于加强基层残联建设的决定》，由此，中国残联成立了基层工作办公室。在此后的两年里，中残联再一次大规模地组派督察组，积极推进县级残联“四位一体”和乡级残联“三位一体”建设。所谓县级残联“四位一体”，是指残联、残疾人服务社、残疾人康复指导站、残疾人用品用具供应服务站;所谓乡级残联“三位一体”，是指乡(镇)残联、残疾人服务社、志愿者联络站③国务院残工委:《关于加强基层残联建设的决定》，http://www.cdpf.org.cn/2008old/jczz/content/2007 －11/14/content_76459_2.htm。这一阶段的基本特征是基层残联机构迅速建立，基层残联组织初具规模。

(二)以城市社区为工作中心的阶段(2000年－2005年)

为促进城市社区的基层残联的组织建设工作，2000年12月，中国残联在哈尔滨召开了首次基层残疾人组织建设工作会议，即全国社区残疾人工作座谈会。此后，民政部、中国残联等14部委联合出台了《关于加强社区残疾人工作的意见》，我国基层社区残疾人组织建设工作由此拉开了序幕。从2001年到2003年，全国各城市在社区和街道办事处的层面上，基层残联的组织机构迅速组建，并涌现出像济南残联那样的、值得推广的先进经验和模式。2003年11月，中国残联和民政部在济南召开了全国社区残疾人工作现场会议，推广济南市残联组织工作中的“一个理念、两个整合”的先进经验。所谓“一个理念”，是指“我的兄弟姐妹”理念，其核心价值定位在全心全意为残疾人办实事、办好事上，通过弘扬该理念，解决社区残疾人工作发展中的认识问题;所谓“两个整合”，就是通过社区就业与配备社区残协专职干事(联络员)的整合解决了社区残疾人工作中的人员问题，通过实施社区残疾人工作场所与“星光计划”站点的整合，解决社区残疾人工作中的场地问题④济南残联办公室:《全国社区残疾人工作现场会在济闭幕“一个理念”、“两个整合”推向全国》，http://www.fliya.com/article/display.asp?id=1553。通过上述政策和活动，极大推进了我国城市社区的残疾人组织建设，加快了社区残疾人协会和残疾人专职委员队伍的组建步伐。此后，残疾人专职委员队伍，不仅在城市社区，而且在乡镇，成为残疾人事业发展中又一支重要的新生力量。这一发展阶段的基本特征是城市社区的残联组织建设的快速推进，形成了城市社区残联机构的网络化。

(三)逐步转向农村的阶段(2005年至今)

在规范了城市社区的残联组织的建设工作以后，中残联将工作的重心逐渐转向了农村。2005年国务院残工委下发《关于进一步加强基层残疾人组织建设的意见》，规范了县乡村三级残疾人组织的设置，明确了具体目标任务⑤国务院残工委:《关于进一步加强基层残疾人组织建设的意见》，http://www.cdpf.org.cn/2008old/wxzx/content/2008－04/02/content_。在此期间，也涌现出了像成都残联那样的先进典型。2005年8月，中残联在成都召开了“全国基层残疾人组织建设工作会议”，推广了成都市“量体裁衣”式个性化服务理念，着力强化(机构健全规范、队伍稳定实干、服务功能完善)三个要素，努力打造(县、乡、村)三级组织网络，全力推进三支(专职残疾人工作者、残疾人专职委员和助残志愿者)队伍建设。在“十一五”发展纲要中，对基层残疾人组织规范化建设提出了具体目标:要求按每年20%的进度，到“十五”末实现全国整体达标。为实现农村基层残联组织的规范化，2006年，中国残联下发了《基层残疾人组织规范化建设验收标准》。此后，全国范围内、县乡村三个层面的残联组织建设，进入了发展的快车道。2009年9月，民政部、人力资源和社会保障部、财政部、中国残联联合制定下发了《关于进一步加强和规范基层残疾人组织建设的意见》，该文件首次明确了县乡村三级残疾人组织在机构设置、规格、人员、编制等方面的规定，同时就开发设置乡(镇、街道)、村(社区)残疾人专职委员公益性就业岗位做出了明确规定，并明确专职委员的工作补贴、教育培训经费按规定纳入当地财政预算等等。9月23日，中国残联在山东临沂市召开了全国农村基层残疾人组织建设会议①中残联:《全国农村基层残疾人组织建设会议在临沂市召开》，http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2009－09/22/content_30315013.htm，推出了临沂市“组织全覆盖、整村赶平均”的农村基层残疾人组织建设典型经验②中国残联组联部:《我国残疾人组织发展历程》，《中国残疾人》2009年第11期。。至此，遍布全国农村的基层残联组织网络基本建立。

经过20多年的发展，我国基层残疾人组织建设取得了巨大的成就，县(市、区)残联组建工作全部完成，乡(镇、街道)残联组建基本完成，社区残疾人协会建设全面铺开③汤小泉:《在全国基层残疾人组织建设工作会议上的讲话》，《中国残疾人》2005年第9期。，基层残疾人组织实现了从无到有的根本性转变，但也存在着诸多问题。

二、目前我国基层残疾人组织建设存在的问题

(一)部分县级残联机构和部分乡镇残联机构设置和职责功能不完善

尽管“十一五”发展纲要提出，基层残疾人组织规范化建设，要按照每年20%的进度达标，到“十一五”末要实现全国整体达标。中残联为确保此项工作的顺利开展，2006年下发了《基层残疾人组织规范化建设验收标准》，并督促各省市的残联组织努力工作④中国残联组联部:《我国残疾人组织发展历程》，《中国残疾人》2009年第11期。。但实际上，直到今天，由于我国地域辽阔，东西部地区、甚至是同一省市的不同地区的经济社会发展水平差异较大，在经济与社会欠发达的地区，部分县级残联机构和部分乡镇残联机构设置和职责功能依然不完善。据统计，截止到2009年10月，全国仍有8个省尚未完成基层残疾人组织建设任务。全国共有1756个县(市)达到了基层残疾人组织规范化建设标准，达标率为62.7%，尽管完成了“十一五”期间的年度目标任务，但仍有37.3%的县市没有达到基层残疾人组织规范化建设标准。在全国41287个乡(镇、街道)中，仍有1809个乡(镇、街道)没有成立残联，没有配备专职或兼职理事长。但即使成立了的乡残联组织，其中专职理事长仅仅有7811名，占19.7%⑤王新宪:《大力加强农村基层残疾人组织建设为推进“两个体系”建设提供保障》，《中国残疾人》2009年第11期。。即使到2010年9月，全国仍有1249个乡镇没有组建残疾人联合会⑥新华社:《“十一五”期间我国基层残疾人组织建设全面发展》，http://www.gov.cn/jrzg/2011－01/02/content_1777308.htm。

(二)农村基层残疾人组织建设缓慢

从理论层面上看，“党中央、国务院颁布的《关于促进残疾人事业发展的意见》和党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农业改革发展若干重大问题的决定》所强调的重要任务和举措之一，就是加强各级残疾人组织建设，特别是农村基层残疾人组织建设，这既是残疾人社会保障体系和服务体系建设的重要内容，也是推进‘两个体系’建设的必然要求。”⑦王新宪:《大力加强农村基层残疾人组织建设为推进“两个体系”建设提供保障》，《中国残疾人》2009年第11期。从残疾人的城乡分布来看，在我国8300万残疾人中，就有6225万残疾人生活在广大农村⑧。因此，要推进“两个体系”建设，首先要加快农村基层残疾人组织建设。从政策层面上看，尽管2009年9月，民政部、人力资源和社会保障部、财政部、中国残联联合制定下发了《关于进一步加强和规范基层残疾人组织建设的意见》(残联发〔2009〕13号)，明确了县、乡、村三级残疾人组织在机构设置、规格、人员、编制等方面的规定。但现实基层残疾人组织建设的情况是，在全国的农村范围内，成立村残疾人协会和残疾人专职委员的选聘工作进展迟缓。截止到2009年9月，“相当部分农村组织建设还是空白。有40%的农村没有成立残协，50%的农村没有选聘残疾人专职委员。”⑨王新宪:《大力加强农村基层残疾人组织建设为推进“两个体系”建设提供保障》，《中国残疾人》2009年第11期。这意味着有74.6万个村庄没有成立残协，93.26万个村庄没有选聘残疾人专职委员。由此可见，村级层面上的残联组织建设，依然是任重而道远。

(三)基层残疾人组织的基本工作条件欠缺，无法正常开展工作

突出表现在如下三个方面:一是基层残疾人组织建设的经费不足。众所周知，“我国残疾人组织运行资金主要依靠政府投入和社会募集，政府投入要考虑到社会整体的经济发展状况，社会捐助也有待相应的政策引导和制度规范，因此，二者的投入力量都十分有限。”⑩姜静芳:《我国残疾人组织社会化刍议》，《东北大学学报》2003年第5期。特别是在经济欠发达的广大农村地区，一方面当地政府不可能从捉襟见肘的当地财政收入中，拿出更多的资金投入到残联;另一方面，由于经济欠发达，这样社会捐助的力度和规模也就相当有限。二是基本工作条件得不到保障，无法正常开展工作。在经济欠发达地区、尤其是西部农村地区，尽管有的乡镇层面建立了基层残联组织，但缺乏基本的工作条件，尤其是办公设备、车辆等硬件，致使分布偏远的农村的残疾人无法得到残联组织的服务。三是多数残疾人专职委员待遇偏低，有的甚至没有任何报酬和补贴，这直接影响了残疾人专职委员从事残疾人服务工作的积极性和工作的可持续性。仅以江西省兴国县残联为例，“兴国县残联现有干部职工16人，无编人员就达12人……每年县财政进入预算的事业费2万元，而一年劳动合同制工人的社保、干部职工的医保、住房公积金就要3.5万元，所有办公纸张、笔墨、水电和新农村建设、招工等费用，全部靠残联干部向外‘讨要’来确保县残联的正常运转，每年的经费缺口都在15万元以上，残代会后，各乡、镇、区和村(居委会、社区)都成立了残联组织，但其经费均为零，所以，也如同虚设，无法开展正常的工作。”①杨亚东:《基层残联组织的现状与对策》，http://blog.jxcn.cn/u/xgcl/34037.html

(四)基层残疾人组织工作人员的文化素质和专业素质有待于进一步提高

出现这一情况的原因，一是因为残疾人组织与残疾人事业、尤其是基层残疾人组织的发展在我国，尚是一个新生事物，组织机构发育时间尚短，导致工作人员素质不高。从我国残联组织发展的历程来看，直到1988年，我国才开始自上而下按照国家行政区划建立各级残联，配备专职理事长。1995年以后，残联的主要任务转向理顺各级残联管理关系，机构升格，全面实现计划单列。2000以后，残联的重点任务才转向基层残联组织建设。即在进一步完善各级残联组织建设的同时，大力推进社区、村残疾人组织建设——即基层残疾人组织建设。由此可见，基层残联组织的建设只有短短的十年时间，许多基层残联组织的工作人员，都是从其他政府部门转行进入残联的。在这种背景下，基层残联组织工作人员的文化素质、尤其是专业素质有待于进一步提高。二是基层残联、尤其是乡镇残联和村庄的专兼职工作人员的整体文化素质和专业素质偏低。一方面，由于残疾人工作和残疾人服务是一个新的学科专业，目前仅有北京大学、中国人民大学、山东大学、南京大学、吉林大学等几所大学建设有残疾人事业发展研究中心，只有少量的专家、学者从事这一新兴学科领域的研究和教学工作。另一方面，“残疾人工作是一项专业性更强、服务更为复杂的工作，因此，需要专业人士介入。”②姜静芳:《我国残疾人组织社会化刍议》，《东北大学学报》2003年第5期。但目前基层残联、尤其是乡镇残联和村庄的专兼职工作人员，多数没有接受过系统的残疾人事业与服务的专业培训。这样，基层残疾人组织工作人员的文化素质和专业素质有待于进一步提高，也就可以理解了。

(五)基层残疾人组织为残疾人提供服务的能力不强

由于基层残疾人组织建立的时间较短，工作人员的文化素质和专业素质不高以及经费匮乏等，因此，基层残疾人组织为残疾人提供服务的能力不强。主要表现在如下三个方面:一是针对基层村庄的残疾人的基本物质生活难以保障的现实状况，基层残疾人组织的功能直接体现为对部分残疾人提供了少量的物质救助。但对于残疾人群中普遍存在的就业问题、社会心理疏导问题、残疾人社会保障问题、残疾人的法律援助问题等心理与社会需求问题，基层残疾人组织难以提供这方面的服务。二是基层残疾人组织难以提供个性化服务。“为残疾人提供个性化服务，就是将各级党委、政府发展残疾人事业的各项政策和措施，以及社会各界为残疾人提供的各项帮扶，与残疾人实际情况和个体需求实现有效对接，为每户残疾人量身定做个性化的发展方案或帮扶方案，并使之落实。”③成都市人民政府:《加强规范化服务型残疾人组织建设，全面开创残疾人工作新局面》，《中国残疾人》2005年第10期。众所周知，不同的残疾人群体其需求是不同的，有的需要具体的物质救助，有的需要解决就业问题，有的需要心理辅导，有的需求医疗保障等等，如何满足这些需求不同的各种残疾人的愿望，是摆在目前基层残疾人组织的一大问题。三是基层残疾人组织的组织形式单一，不能整合与联系热心于服务残疾人的各类非政府组织以及其他民间组织，并与之建立良好的伙伴关系，由此，造成基层残疾人组织服务的社会覆盖面减小，即使在基层乡镇建立了残疾人组织，也无法建立覆盖所有残疾人、满足不同需求的各类残疾人愿望的社会网络。这在我国广阔的西部地区和经济与社会发展欠发达的地区，表现的尤为明显。

三、完善我国基层残疾人组织建设的对策

(一)对目前县、乡镇残联机构尚未设置或者虽已设置但职责功能尚不健全的省市或地区，设定具体的建立和健全的日程表，限期完成县乡残联组织机构的设立和职责功能健全的任务

依据2010年国务院办公厅转发的中国残疾人联合会等部门“关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见”，到2015年，将“建立起残疾人‘两个体系’基本框架，使残疾人基本生活、医疗、康复、教育、就业等基本需求得到制度性保障，残疾人生活状况进一步改善。到2020年，残疾人‘两个体系’更加完备，保障水平和服务能力大幅度提高，残疾人都能得到基本公共服务，实现残疾人人人享有基本生活保障，人人享有基本医疗保障和康复服务，残疾儿童少年全面普及义务教育，残疾人文化教育水平明显提高，就业更加充分，参与社会更加广泛，普遍达到小康水平。”①中国残联等:《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》，http://www.gov.cn/zwgk/2010－03/12/content_1554425.htm。毫无疑问，要实现覆盖全国所有残疾人的这一宏伟目标，就需要首先建立和健全覆盖全国范围的县、乡残联机构组织，推进县级残联“四位一体”和乡级残联“三位一体”的建设，并进一步健全其职责和功能。只有在县乡建立起完善的残联机构，才能实现到2015年“建立起残疾人‘两个体系’基本框架”的发展目标。

(二)加快农村基层残疾人组织、尤其是村(居)残疾人协会的的建设步伐

众所周知，我国的残疾人中有75%分布在广大的农村。若要实现到2015年建立起残疾人“两个体系”的基本框架，实现残疾人普遍达到小康的目标，就需要加快农村基层残疾人组织、尤其是村(居)残疾人协会的的建设步伐，首先在村级层面建立起组织完备的残疾人协会或小组。依据中国残联章程的明确规定:“村民委员会、居民委员会、残疾人集中的企业事业单位，建立残疾人协会或小组。”村(居)委会残疾人协会(小组)由村(居)委会主任(或副主任)和辖区内残疾人骨干任主席(组长)、副主席(副组长)，由一名热心残疾人事业、有一定威信的残疾人任联络员，协助开展工作②中国残疾人联合会:《基层残联组织建设》，中国残联网:http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2007 －11/21/content_30315000.htm。要在全国的范围内，每个村庄建立残疾人协会，对于我国这样一个区域经济与社会发展水平差别较大的大国来说，实属不易。因为即使在我国的东部发达地区的某些省份(例如山东省)也没有实现村村建立残疾人协会的目标。依据2009年9月的统计，山东省残疾人口是569.5万，其中农村残疾人高达450.7万，占全省残疾人口的79.1%。然而，仍有10%的行政村没有建立残疾人协会或小组③潘林青:《山东基层残疾人组织覆盖率达90%以上》，新华网:http://news.xinhuanet.com/society/2009－09/23/content_12102619.htm。对于偏远、经济与社会欠发达的西部省份来说，在短短数年之内，村村建立残疾人协会或小组，更是任重而道远。

(三)保障基层残疾人组织及其工作人员的基本工作条件和物质待遇，多渠道筹资，从而保证基层残疾人组织的正常运转

无论是基层残疾人组织的基本运行条件，还是工作人员的基本物质待遇，归根结底是基层残疾人组织的经费短缺问题。针对基层残疾人组织经费短缺现状，可采取的具体措施是:

首先，在现有的政府财政投入和社会募集的基础上，借鉴西方发达国家残疾人事业发展的成功经验，实现残疾人组织资金来源社会化。即“政府要加强宏观政策引导和扶持，以吸引社会力量投入到残疾人事业发展中来。同时，在残疾人组织开展活动过程中，应鼓励那些有支付能力的残疾人或其家庭、企业，本着‘谁受益谁出资’的原则，适当交费。”④姜静芳:《我国残疾人组织社会化刍议》，《东北大学学报》2003年第5期。

其次，还要注意联系国内外各种致力于残疾人事业的非政府组织、企业和基金会，以争取他们的资金投入。从资金筹措的一般规律来看，经济与社会发达的省份和地区，筹措经费相对容易，而经济与社会欠发达的省份和地区，筹措经费相对困难。这就是社会学、经济学常常提及的“马太效用”。考虑到我国东西部地区经济与社会发展的不平衡性以及筹措资金的不均等性的这一现实状况，可借鉴世界发达国家和我国汶川地震后的重建经验，采取对口支援、转移支付的方式⑤宋全成:《论我国地震灾区移民安置与恢复重建资金的来源与运作问题》，《山东社会科学》2008年第10期。，由我国的东部发达省份，直接对口西部欠发达省份，进行一对一的定向支援，从而为我国经济欠发达的省份和地区的基层残疾人组织筹措足够的运行经费。以此保证基层残疾人组织、尤其是西部欠发达省份和地区基层残疾人组织的正常运转和工作人员的基本物质条件。

(四)迅速提高基层残疾人组织工作人员的文化素质和专业素质

一是在社会科学研究和高校残疾人事业发展研究方面，给予政策和资金上的倾斜，以促进残疾人社会保障、残疾人社会服务、残疾人基层组织及其网络等方面的研究和关于残疾人问题研究队伍的扩大。一方面，在国家社科项目、教育部项目中，设立专项残疾人研究;另一方面，中国残联可否考虑，对现有高校中为数不多的残疾人事业发展研究中心，给予较大的财政支持。这样，既促进和深化了高校社会科学领域关于残疾人的学术研究，又会进一步壮大关于残疾人研究的学术队伍。

二是在高校的人口学专业、社会工作专业等与残疾人事业研究相近专业，开设残疾人研究方向，培养专门的残疾人研究的专业人才。残疾人的社会保障、社会救助和社会服务问题是人口学、社会学、社会保障、社会工作等学科关注的重要研究领域，如何在上述三个专业中开设残疾人研究的专门研究方向，是高校硕士和博士研究生培养正在探索的问题。山东大学哲学与社会发展学院学院人口学硕士点和社会保障博士点已经开始了这方面的有益尝试。人口学硕士点已经开设了残疾人研究的专门研究方向，并计划于2012年正式招生。社会保障博士点正在考虑制定残疾人社会保障的专业研究方向的计划。

三是以中国残联为领导、以高校的残疾人事业发展研究中心为依托，进行系统的培训。包含如下两个层面的内容:一方面，高端培训。对省、市的残联领导干部进行残疾人政策、残疾人组织、残疾人社会保障、残疾人社会服务等内容的系统轮训，可由中国残联直接组织和举办，或者在中国残联的领导和组织下，由高校的残疾人事业发展研究中心具体承办。另一方面，中低端培训。对县、乡、社区办和村庄的残联组织、残联协会的领导和工作人员，可由高校的残疾人事业发展研究中心组织短期轮训。也可依托大学，设立社会学专业、人口学专业的残疾人保障与服务方向的网络专科和本科班。这样，即使偏远的地处农村的残疾人协会和工作人员，只要能够上网，就一样能够接受残疾人方面的高等教育。通过上述两种方式，可以迅速提高残疾人组织的工作人员的业务素质和专业素质。

(五)提高基层残疾人组织为残疾人服务的能力

一是基层残疾人组织人员配备社会化。“首先要在人员任用上采取公开招聘和考核的方式，在招聘过程中，应遵循以下标准。(1)专业意识。工作人员要明确帮助那些受助者是他们工作的主要目标，在工作中也应引入客户理念。(2)专业技能。工作人员要有组织管理、协调沟通的综合能力，提供其他服务的人员要有相应的技能和知识，要通过相关资格认定。”①姜静芳:《我国残疾人组织社会化刍议》，《东北大学学报》2003年第5期。在这方面，日本针对残疾人服务的社会工作人员的专业培训，为我们提供了可借鉴的经验。日本设有300多所专门学校，其课程设置服务于增加社会工作助理的人员，每年都有一批学习社会福利、社会工作的毕业生充实到福利工作岗位。工作人员上岗前要经过考试，录用比例约在20%，入选后还要经过2－3个月的岗前培训。然后，充实到相关的工作岗位②蔡安财:《日本的社会福利观感》，《中国社会工作》1998年第4期。。毫无疑问，残疾人工作是一项专业性很强的工作，经过这样的专业培训，残疾人组织服务于残疾人的能力将大幅度提高。

二是建立残疾人社会保障与社会服务人才库。一方面，在残疾人中注重发现和培养服务于残疾人不同需求的专门人才;另一方面，在广泛的社会层面，尤其是热心于残疾人志愿服务的中介组织中，发现、联系和培养能够满足残疾人多方面社会需求的专家、人才。

三是注意发挥非政府机构的作用。“他山之石，可以攻玉。”在这方面，我国香港地区有着成功的经验，香港的残疾人组织“非常重视发挥非政府机构的作用，并注意与这些机构保持良好的‘伙伴’关系。这些得到政府资助的福利机构，必须用资助款去达到非政府机构的特定目标”③张伟等:《各国社会保障制度的特点和地位的比较研究》，《社会福利与弱势群体》中国社会科学出版社2002年版，第315页。。即使在我国的非政府机构组织中，其中也不乏服务于残疾人多种需求的满足的专业人才。通过发挥非政府组织及其专业人才的作用，也可以在实现残疾人组织功能社会化的同时，较大地提高残疾人组织的服务能力。

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1003－4145［2012］07－0016－06

2012－04－02

宋全成(1964—)，山东青岛人，法学博士，山东大学哲学与社会发展学院副院长、山东大学社会学系教授、博士生导师，山东大学移民研究所所长、残疾人事业发展中心研究员。主要研究方向为人口学、社会学、社会保障、国际移民与社会融合。

(责任编辑:陆影luyinga1203@163.com)