王贵松

一对一证据的审查与认定
——廖宗荣诉重庆市交警二支队行政处罚决定案评析

王贵松*

在某些案件中，仅有原告和被告针锋相对的两个证据，即一对一的证据。这种证据的审查与认定不仅要考虑证据的证明力，根据案件情形采取相应的证明标准，还要考虑证据形式和收集程序的合法性。在廖宗荣案中，依法根据简易程序作出的行政处罚决定书对违法行为所作的记载可作为现场笔录来使用。如果没有相反的可佐证的证据否定其客观真实性，且没有证据证明执法人员与违法行为人之间存在个人的利害关系，该记载可以作为证明违法行为存在的优势证据。但该证据因系通过一人执法程序收集，严重违反法定程序而不具有合法性，故而不能成为定案的根据。

单一证据 一人执法 简易程序 证明标准 行政证据

证据是司法审判的关键所在。在一些特殊的案件中，证明案件事实的证据却只有一对证据，即原告作为当事人的陈述和被告否定的辩解，两者针锋相对，并无其他证据印证或佐证。这就形成了一对一证据的认定难题。本文以“廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案”〔1〕该案载《最高人民法院公报》2007年第1期。为对象，分析这种一对一证据的审查与认定问题。

一、案情简介和裁判要旨

(一)案件概要

2005年7月26日8时30分，被告重庆市公安局交警二支队的执勤交通警察陶祖坤示意原告廖宗荣靠边停车。陶祖坤向廖宗荣敬礼后，请廖宗荣出示驾驶执照，指出廖宗荣在大溪沟嘉陵江滨江路加油(气)站的道路隔离带缺口处，无视禁止左转弯交通标志违规左转弯。廖宗荣申辩自己未左转弯，警察未看清楚。陶祖坤认为廖宗荣违反禁令标志行车的事实清楚，其行为已违反《道路交通安全法》的规定，依法应受处罚，遂向廖宗荣出具516号处罚决定书。廖宗荣拒不承认违法事实，拒绝在处罚决定书上签字，陶祖坤在516号处罚决定书上注明，并将该处罚决定书的当事人联交给廖宗荣。

廖宗荣虽交纳了200元罚款，但不服516号处罚决定书，向重庆市公安局申请行政复议。2005年9月13日，重庆市公安局作出行政复议决定，维持了516号处罚决定书。廖宗荣仍不服，遂提起本案行政诉讼。

(二)案件争点

法院判决书将本案的争点整理为两个:交通警察一人执法时的证据效力如何认定?交通警察一人执法时当场给予行政管理相对人罚款200元的行政处罚，是否合法?但第一个争点对于第二个争点而言却具有决定性的意义，故而，整个案件的争点可以归纳为一个，即一人执法所形成的一对一证据如何审查认定?

(三)裁判要旨

《最高人民法院公报》归纳出来的本案“裁判摘要”有两点。

第一，依照《道路交通安全法》第87条规定，交通警察执行职务时，对所在辖区内发现的道路安全违法行为，有权及时纠正。交通警察对违法行为所作陈述如果没有相反证据否定其客观真实性，且没有证据证明该交通警察与违法行为人之间存在利害关系，交通警察的陈述应当作为证明违法行为存在的优势证据。

第二，交通警察一人执法时，对违法行为人当场给予200元以下罚款，符合《道路交通安全法》关于依法管理，方便群众，保障道路交通有序、安全、畅通的原则和该法第107条规定，也符合《道路交通安全违法行为处理程序规定》第8条规定，是合法的具体行政行为。

二、一对一证据的司法审查

根据《行政诉讼法》第31条第2款的规定，证据只有经法庭审查属实，才能作为定案的根据。本案中，面对着一对一的证据，法院要作出裁判，其审查难度可想而知。

(一)法院对违反禁令行车事实的证据认定

这里先来看看法院对被告证据的认定。被告交警二支队提供的证据有三件:(1)516号处罚决定书一份，用以证明原告廖宗荣存在交通违法行为;(2)陶祖坤的书面陈述一份，用以证明原告违法行车及交通警察纠正违法的经过;(3)《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通安全违法行为处罚处理程序规定》，用以证明被告实施处罚的法律依据。显然，第三份证据并非对事实的证明。

对于廖宗荣是否违反禁令左转弯，法院首先审查认定，证据只有一个，即陶祖坤的陈述。被告提交的证据是两份，而法院的结论是只有一个证据。这里需要法院回答两个问题:516号处罚决定书为什么不是证据?陶祖坤的陈述是事后收集的，为什么会被认定?〔2〕按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第72条第2款的规定，“人民法院应当在裁判文书中阐明证据是否采纳的理由”。但本案中，法院也没有作出说明。

一般而言，行政处罚决定书是行政处罚的载体，其合法性有待证据和依据的证明，决定书本身不能成为证据。但本案的特殊性在于516号行政处罚决定书是按照简易程序作出的。按照《行政处罚法》第34条第2款的规定，简易程序的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。按照《道路交通安全违法行为处罚处理程序规定》〔3〕《道路交通安全违法行为处罚处理程序规定》制定于2004年4月30日，自5月1日起施行;于2008年12月20日修改公布，自2009年4月1日起施行。适用于本案者为修改前的规定，亦即本文所引用者。第8条的规定，简易程序的流程是先口头告知其违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法享有的权利，再听取违法行为人的陈述和申辩，紧接着就是制作行政处罚决定书。如此，依据简易程序作出的行政处罚决定，因为面对的违法事实是确凿的，其收集证据的过程甚至可以忽略不计。《行政处罚法》第36条也规定，除该法第33条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查并收集有关证据。这一规定有两种理解的可能性:其一是依据简易程序作出的行政处罚不需要收集证据;〔4〕参见徐继敏:《试论行政处罚证据制度》，载《中国法学》2003年第2期。该学者虽然没有说不需要收集证据，而只是减少法院对事实审查的范围和程度，但他也指出，行政机关不能以牺牲效率和社会公益来获得证据。其实质仍然是可以不收集证据。另可参见周欣:《从廖宗荣案论法院对行政行为的审查——从证据提供、审查范围以及证明标准角度看》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2008年第2期。其二是依据简易程序作出的行政处罚需要收集证据，〔5〕参见范玉、候居东:《论当场处罚的证据问题》，载《铁道部郑州公安管理干部学院学报》1999年第1期;张丽霞、黄佩丽:《浅议治安管理当场处罚中的证据》，载《铁道警官高等专科学校学报》2005年第4期。但不需要做到全面、客观、公正。从行政程序原理来说，“先取证，后裁决”，这是依法行政的基本要求。无论是何种程序，只要作出处理决定，就应当有证据加以证明，只不过在证明的方法或要求上可能会因程序而有所不同。故而，第二种理解是妥当的。

那么，依据简易程序作出的行政处罚，如果能够及时收集证据，自当收集;如果不能及时收集，行政处罚决定书中所记载的事实可以视为证据。交通违法案件收集证据就有这样的特殊性。但遗憾的是，法院在审查证据的部分并未说明论证，而是在分析一人执法的合法性时指出:

道路交通安全管理具有其特殊性。道路上的交通违法行为一般都是瞬间发生，对这些突发的交通违法行为如果不及时纠正，就会埋下交通安全隐患，甚至当即引发交通安全事故，破坏道路交通安全秩序。但要及时纠正这些突发的交通违法行为，则会面临取证难题。交通警察发现交通违法行为后应当及时纠正，如果必须先取证再纠正违法，则可能既无法取得足够的证据，也无法及时纠正违法行为，甚至还可能在现场影响车辆、行人的通行。

正是因为道路交通安全管理的特殊性，导致了取证与纠正违法行为之间难以取舍的问题。所以，交警在不得已时可以采取一定的变通方法，以维护交通的有序畅通。法院提及的《道路交通安全法》第3条〔6〕该法第3条规定:“道路交通安全工作，应当遵循依法管理、方便群众的原则，保障道路交通有序、安全、畅通。”的道路交通管理原则也大致能为变通之策提供支撑。法院试图从这种特殊性和困难出发，去证明在处罚决定作出后收集执法人员陈述具有一定的正当性。那么，这种做法是否违反“先取证，再裁决”的程序要求呢?

按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第60条第1项的规定，被告在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。因而，执法人员的陈述应当不具有证据的效力。

笔者认为，鉴于简易程序的简易性，行政处罚决定书记载了案件事实，可以作为现场笔录来使用，〔7〕实务中，也有法官持相同见解。参见黄新波:《道路交通违法当场处罚之法律适用——杨桦林与珠海市公安局交通警察支队拱北大队行政处罚纠纷》，载《判例与研究》2011年第2期。而不宜以行政处罚决定书系待证事项为由而否定其证据的效力。按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第15条第1款的规定，现场笔录应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。这与《行政处罚法》对简易程序行政处罚决定书的要求、本案中交警的实际操作都是一致的。事后的执法人员陈述只是对这一现场笔录的进一步说明，其本身不应作为证据来使用。

(二)法院对违反禁令行车事实的优势证据认定

这里再来看看本案中的一对一证据本身。原告廖宗荣提供的证据有二件:(1)交通违章缴款单，用以证明原告虽不服516号处罚决定，但仍依法缴纳了200元罚款;(2)行政复议决定书，用以证明原告在法定时间内提起行政诉讼。显然第一份证据只是证明罚款事实的存在，第二份证据只是在证明起诉期限问题。真正证明是否违反禁令行车事实的证据是原告作为当事人的陈述。如此，在原被告之间就形成了一对一的证据。而法院最终认定的证据只有被告提交的一份。如何认定证据的证明力，就成为法院判决的关键所在。对此，重庆市渝中区人民法院认为:

对廖宗荣是否在此处违反禁令左转弯，虽然只有陶祖坤一人的陈述证实，但①只要陶祖坤是依法执行公务的人员，②其陈述的客观真实性得到证实，③且没有证据证明陶祖坤与廖宗荣之间存在利害关系，④陶祖坤一人的陈述就是证明廖宗荣有违反禁令左转弯行为的优势证据，应当作为认定事实的根据。〔8〕圆圈序号系笔者所加。

对于优势证据的认定，法院的逻辑是:①+②+③⇒④。法院判决中的②该如何证明呢?是从①中证明，还是①和②根本就是一句话?从《最高人民法院公报》归纳的“裁判摘要”来看，其完整的表述是“交通警察对违法行为所作陈述如果没有相反证据否定其客观真实性”。〔9〕《最高人民法院公报》2007年第1期。此后的法院多受到公报上这一判词的影响。例如，在张洪波与沈阳市公安局交通警察支队沈河区大队道路交通行政处罚纠纷上诉案中，一审法院指出:“对原告是否在此处违反禁令跨越该右侧单黄实线，虽然只有洪家野一人的陈述证实，但洪家野是依法执行公务的人员，其陈述客观真实，且原告自认与洪家野没有利害关系，洪家野的陈述就是证明原告有违反禁令跨越单黄实线行为的优势证据，应当作为认定事实的根据。”这一认定亦为二审法院所认可(辽宁省沈阳市中级人民法院行政判决书，［2008］沈行终字第148号，2008年5月30日)。顺便说一句，“裁判摘要”竟然不是从判决书中摘出来的，甚至加入了原本没有的内容，赋予此类“裁判摘要”以案例指导的效力，有待商榷。换言之，②是需要证明的，而且不是由①来证明的。但本案中，明显是存在相反证据的，即原告的陈述。故而，法院实质的逻辑是:①+③＞原告的陈述。

按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第56条第4项的规定，提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系，是用来审查证据的真实性的。但③本身又是如何证明的呢?显然，陶祖坤的陈述是事后收集的，而且是在交通管理局被告之后收集的。这时，陶祖坤的陈述就很难说与原告之间没有利害关系，因为作为执行公务的人员，自然要维护被诉行政处罚的合法性。故而，这里所要证明的其实是执法人员在案件之前与原告之间没有个人利害关系。对此姑且不论，③也只是证明被告证据真实性的必要条件之一，而非充分条件。换言之，从陶祖坤和原告之间没有利害关系，并不能推导出陶祖坤的陈述就是真实的。

法院认为陶祖坤的陈述属于优势证据，换言之，陶祖坤的陈述具有更强的证明力。从法院的推理来看，“①+③＞原告的陈述”仅仅是因为陶祖坤系依法执行公务的人员。为什么执行公务的人员提供的证据就更具优势，法院并没有作出说明。有学者认为，“与公文文书具有优势证据地位的原理类似，交通警察陶祖坤作为依法以交警二支队名义履行行政处罚权的执法人员，他就当场行政处罚事实所作的当事人陈述，或可被视为优势证据”。〔10〕宋华琳:《当场行政处罚中的证明标准及法律适用》，载季卫东主编:《交大法学》(第1卷)，上海交通大学出版社2011年版。笔者认为，论证执法人员的陈述具有优势地位是有难度的。一般而言，鉴于公务员所代表的国家公信力、公务员受过培训以及公务员撒谎的后果重于一般人，公务员的陈述可以具有一定优势地位。但这种认定的前提是公务员与具体的案件无关。而行政处罚行为系执法人员作出，再由执法人员口头陈述证明行政处罚行为的合法性，这显然有悖于自然公正的原则。故而，笔者倾向于认为，在这种简易程序的案件中，行政处罚决定书本身所记载的事实，可以作为证据来使用，而且这种证据的载体是行政处罚决定书，这是公文文书。执法人员的陈述只是对于行政处罚决定书的进一步解释说明而已。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第63条第1项的规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。因此，行政处罚决定书所记载的事实应具有优势证据的地位。但是，这只是推定，如有反证，自可推翻。反证的情形有很多，例如交警有无罚没指标、〔11〕虽然《道路交通安全法》第86条明确禁止这种做法，但现实中仍屡禁不止。本案中作出行政处罚的时间为月末的7月26日，似有捕风捉影的可能。交警与被处罚人有无个人的利害关系等。相对而言，后一种情形比前一种情形容易证明。

故而，法院对优势证据的如此认定虽确系一个创造，补充了证据规则的不足，但尚可进一步缜密化。这里可以将《最高人民法院公报》归纳的裁判摘要作如下改造:

依法根据简易程序作出的行政处罚决定书对违法行为所作的记载，如果没有相反的可佐证的证据否定其客观真实性，且没有证据证明执法的交通警察与违法行为人之间存在个人的利害关系，行政处罚决定书对违法行为所作的记载应当作为证明违法行为存在的优势证据。

(三)法院对简易程序案件的证明标准选取

行政处罚决定书对违法行为所作的记载被推定为证明违法行为存在的优势证据，是否意味着行政处罚决定书就可以成为定案根据呢?毕竟行政处罚决定书所记载的事实只是很可能真实而已。在这种情况下，法院要根据这些证据作出裁判，证明标准的选取便成为最终作出认定的关键。所谓证明标准，是指证明的主体对案件事实及其他待证事实的证明所应达到的程度。在理论上，关于行政诉讼的证明标准有诸多说辞，少数学者直接否定证明标准的存在，〔12〕参见张卫平:《证明标准建构的乌托邦》，载《法学研究》2003年第4期。行政诉讼证据司法解释在讨论时对证明标准尚有专门规定，但最终版本却删除了，或许就是因为存在争议，研究并不充分的缘故。多数学者则承认证明标准，根据情形将其划分为三个梯度，即排除合理怀疑标准、明显优势证据标准(清楚而有说服力的证明标准)和优势证据标准。〔13〕参见甘文:《行政诉讼证据司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2003年版，第173-181页。关于国外行政诉讼证明标准的简要介绍，可参见高秦伟:《论行政诉讼的证明标准》，载《证据科学》2008年第4期。没有证明标准的存在，像本案这种一对一证据的案件就无法裁判了。本案中，法院选取了“优势证据”的表述，或许意在选取优势证据标准，但如此标准是否有实定法的根据呢?

根据《行政诉讼法》第54条的规定，被诉具体行政行为证据确凿者应予维持，主要证据不足者则可予撤销。“证据确凿”和“主要证据不足”的要求是不同的。究竟怎样才达到“主要证据不足”，我们不仅要回到案件涉及的法条，还要回到《行政处罚法》，看看它们对证明标准有无特别的要求。易言之，证明标准如果存在，其根据也只在于实体法。

《道路交通安全法》对于证据调取的要求仅体现于第87条第2款中，即“应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚”。对于事实要证明到何种程度，并无规定。而《行政处罚法》作为行政处罚的一般法，对于调查取证的要求是有规定的。《行政处罚法》第30条对于行政处罚决定提出的一般要求是，“依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实;违法事实不清的，不得给予行政处罚”。其标准是事实清楚。对于怎样才属于“查明”了事实，《行政处罚法》在简易程序和一般程序中又分别作出规定。对于简易程序，第33条规定的标准是“违法事实确凿”;对于一般程序，第36条规定“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据”。虽然简易程序要求的是“违法事实确凿”，但却没有要求进行“全面、客观、公正地调查”，这说明这里的“确凿性”并非确凿无疑，而是清楚明了、一见即明，其证明的程度要低于一般程序。在道路交通案件中，依据简易程序作出的处罚是警告和200元以下的罚款。〔14〕参见《道路交通安全法》第107条第1款。相对而言，对被处罚人的侵害是比较轻微的。故而，对于这样的行政处罚决定，在法律已经对其证明程度作出区分的情况下，法院选取优势证据的证明标准具有合理性。

三、一对一证据的收集程序

合法性是证据的基本属性之一。按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57条第1项的规定，“严重违反法定程序收集的证据材料”“不能作为定案根据”。在本案中，如果被告收集证据的程序，亦即一人执法，严重违法，那么，法院就不能作出维持行政处罚决定的判决。

(一)法院对一般法与特别法的认定

对于一人执法的程序是否合法，法院使用了更大的篇幅去分析，毕竟这是本案中更大的难点。法院在判决第二部分的法律适用中首先指出:“行政处罚法确实有当场对公民作出的罚款只能在50元以下，行政机关调查或者检查时执法人员不得少于两人的规定。”〔15〕《最高人民法院公报》2007年第1期。这一认定的结论是正确的。因为《行政处罚法》在第37条第1款规定了一般程序的要求，“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件”，而在简易程序中并无对于执法人员人数的要求。既然简易程序作为一般程序的特别程序，在未作出特别规定时，自然应当适用一般程序的规定。如此，即便是简易程序，执法时也要有不少于两人的执法人员。从《行政处罚法》第五章“行政处罚的决定”的体系来看，在第一节“简易程序”、第二节“一般程序”和第三节“听证程序”之前还存在第30-32条的规定，该规定类似于第五章的总则性条款。那么，对于执法人员都要求至少两人，为什么不规定在“总则”中呢?如果不在“总则”中，是否就不是一般程序和简易程序的共同要求呢?第一，如果排除执法人员不得少于两人的规定，第37条就会参照第36条的做法，规定“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外”;第二，第34条和第37条分别规定了简易程序和一般程序中“出示证件”的要求，这属于共通的总则性规定，但也没有规定在第五章的“总则”中。这样，就难以用立法体例来否定两人以上执法要求的共通性了。

接下来，法院只能在《道路交通安全法》与《行政处罚法》的关系上寻求突破了。对此，重庆市渝中区人民法院认为:

《行政处罚法》制定于1996年，此后的2003年10月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《道路交通安全法》。《道路交通安全法》第1条规定:“为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，制定本法。”说明该法是处理道路交通安全问题的专门法律。为了落实道路交通安全法，国务院于2004年4月28日颁布了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》，公安部也于2004年4月30日发布了《道路交通安全违法行为处理程序规定》。一切因道路交通安全管理产生的社会关系，应当纳入上述法律、行政法规和规章的调整范畴。

法院认定的结论有两点:第一，《行政处罚法》是旧法，《道路交通安全法》是新法;《行政处罚法》是一般法，《道路交通安全法》是特别法;第二，《道路交通安全法实施条例》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》属于落实《道路交通安全法》的规定，一切道路交通的行政处罚均应纳入这些法律规范的调整范畴。对于这两点结论，都存在着讨论的余地。

根据《立法法》第83条的规定，新法优于旧法，特别法优于一般法。如此，似乎无论适用哪一条规则，都应当适用《道路交通安全法》。但适用这一冲突规则有三个前提。第一，相应的法律规范是由同一机关制定的。如果不是同一机关制定的，就可能产生法律位阶问题，就可能适用上位法优于下位法的规则。第二，特别法(新法)与一般法(旧法)之间有竞合。没有竞合，就谈不上冲突的选择。第三，特别法(新法)有不同于一般法(旧法)的专门规定。没有专门规定，就只能适用一般法(旧法)。

法院论证的重点在于特别法优于一般法，而且简单地适用了这一规则。这说明法院是认可适用这一冲突规则的三个前提的。然而，《行政处罚法》是第八届全国人民代表大会第四次会议于1996年3月17日通过的，而《道路交通安全法》是第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2003年10月28日通过的。法院明确说出《道路交通安全法》的制定者，而未提《行政处罚法》的制定者，似乎有意在回避这一问题。当然，判断全国人大与全国人大常委会是否为同一机关确实也不属于法院的职权范围。但这一问题是客观存在的，也是长期聚讼纷纷的一个问题。〔16〕参见韩大元:《全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法》，载《法学》2008年第10期;郭道晖:《国家立法权的概念与性质》，载全国人大常委会办公厅研究室编:《人民代表大会成立四十周年纪念文集》，中国民主法制出版社1995年版;王珉灿主编:《行政法概要》，法律出版社1983年版，第7、8页。

在人大的构造中，大会与它的常委会看上去是一体的，但实质上应当将其认定为两个不同的机构。首先，在存在形态上，两者各自存在，而不同时开会。在下一届人大选举产生到下届人大选出新的常委会为止的期间里，常委会是与下一届人大同时存在的，而产生它的人大已因下一届人大的产生而不复存在。某一届人大早于其常委会而产生，先于其常委会而结束任期。其次，从职权和两者的相互关系看，宪法规定了常委会是大会的常设机构，但宪法分别规定两者的职权，而且常委会并不享有大会的全部职权。既然常委会要向人大负责，从逻辑上说两者是彼此独立的。最后，两者的民意基础不同。常委会委员由人大代表选举产生，而人大代表则是由选民或下级人民代表大会选举产生。但即便两者不是同一个机关，也并不意味着两者制定的法律有位阶差别。从《宪法》第67条第3项来看，全国人大常委会有权在大会闭会期间部分修改补充大会制定的法律，但不得同该法律的基本原则相抵触。既然常委会能修改大会制定的法律，成为大会制定法律的组成部分，除了大会制定的法律的基本原则高于常委会制定的法律外，其他部分则不应有位阶的差异。故而，法院适用特别法优于一般法的第一个前提是可以成立的。

至于法条竞合的问题，当年在制定《道路交通安全法》时就有过讨论。全国人大法律委员会的意见是这样的:

有的常委委员提出，草案四次审议稿第一百零七条关于对违反道路交通管理法律、法规的行为，交通警察有权当场作出二百元以下罚款的规定和第一百零八条关于交通警察当场收缴罚款的规定，与行政处罚法规定的处罚程序不一致。法律委员会经研究认为，道路交通管理工作面临车流量大、行人流动性强、道路交通违法行为又比较多等特点，草案四次审议稿上述规定是针对交通警察在纠正道路交通违章过程中的特殊情况作出的特别规定，按照特别法的效力优于一般法的原则，这样规定是可以的。〔17〕杨景宇:《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国道路交通安全法(草案)〉修改意见的报告》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2003年第6期。

当时考虑到适用特别法优于一般法的情形主要是两部法律关于简易程序的罚款数额不同。按照《道路交通安全法》的规定当场作出200元的罚款，是不违反《行政处罚法》的。但对于执法人数问题，如果《道路交通安全法》没有对简易程序执法人数有特别规定，则仍然要适用《行政处罚法》的两人以上的规定。《道路交通安全法实施条例》和《道路交通安全违法行为处理程序规定》都属于《行政处罚法》的下位法，只能适用上位法优于下位法的规则。要构成《行政处罚法》的特别法，必须是同一位阶的《道路交通安全法》自身，而不能是作为《道路交通安全法》具体化的行政法规和规章。

(二)道路交通安全法与简易执法程序

法院似乎也明白这一点，它努力在《道路交通安全法》中寻找根据。法院的论证过程是这样的:

⑤道路交通安全管理具有其特殊性……交通警察发现交通违法行为后应当及时纠正，如果必须先取证再纠正违法，则可能既无法取得足够的证据，也无法及时纠正违法行为，甚至还可能在现场影响车辆、行人的通行。⑥考虑到上述因素，为了遵循道路交通安全法第三条确立的依法管理，方便群众，保障道路交通有序、安全、畅通的原则，道路交通安全法第七十九条规定:“公安机关交通管理部门及其交通警察实施道路交通安全管理，应当依据法定的职权和程序，简化办事手续，做到公正、严格、文明、高效。”第一百零七条规定:“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下的罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定，并出具行政处罚决定书”。《道路交通安全违法行为处理程序规定》第八条规定:“公安机关交通管理部门按照简易程序作出处罚决定的，可以由一名交通警察实施”。因此，交通警察一人执法时，当场给予行政管理相对人罚款200元的行政处罚，是合法的具体行政行为。〔18〕圆圈序号为笔者所加。

前文业已述及，⑤是用来说明道路交通执法与取证之间的关系的，系用来证明事后补充证据的正当性，而非用来说明一人执法的正当性。故而，⑥中虽然提到“考虑到上述因素”，但仅与《道路交通安全法》第3条道路安全管理的原则相关，而与后文论证一人执法的合法性并无关联。第107条也仅就简易程序的适用情形(对道路交通违法行为人予以警告、200元以下的罚款)作出规定，而并未就执法人数作出特别规定。所以，法院不得不从《道路交通安全法》第79条的规定中寻找根据:“公安机关交通管理部门及其交通警察实施道路交通安全管理，应当依据法定的职权和程序，简化办事手续，做到公正、严格、文明、高效。”法院紧接着引用《道路交通安全违法行为处理程序规定》第8条规定，其意思如果是说该规定的第8条是对《道路交通安全法》第79条的具体化，则是努力在向冲突规范的基本规则靠近，符合解释的基本要求。如果法院是基于这样的理解，而不是将相关的规章、行政法规都纳入《道路交通安全法》的法律范畴，都作为《行政处罚法》的特别法，则是极为值得称道的。

但《道路交通安全违法行为处理程序规定》第8条能否成为《道路交通安全法》第79条的具体化呢?这将面临体系解释的障碍。章节下面的条文一般不能超出章节标题所涵盖的内容。第79条所在的章节是“第六章执法监督”，而执法程序第107条的规定则处于“第七章法律责任”，这根本是两个不同内容的章节。执法监督重点在于如何确保执法的合法性、规范性和公正性，而且第六章的条文设计均可证明这一点。故而，无法从第79条中解释出有关执法程序的内容。即便不考虑体系的问题，第79条也很难解释出一人执法的可能性。这里不妨再来看一看该条的规定:“公安机关交通管理部门及其交通警察实施道路交通安全管理，应当依据法定的职权和程序，简化办事手续，做到公正、严格、文明、高效。”(着重号系笔者所加)

这里出现了“程序”和“手续”两个词。宽泛地说，这两个词并无差别，例如，日文的“行政手续法”翻译成中文就是“行政程序法”。但两者同时出现在这一个条文中，却只能说其内涵是有差别的。“程序”对应的是“法定”，而“手续”对应的是“办事”。法定程序是执法的“依据”，不能变更;而办事手续则是需要根据便民的要求进行“简化”的。法定程序追求的目标是“公正”，而办事手续追求的目标则是“高效”。“执法人员不得少于两人”，这是《行政处罚法》规定的法定程序，就是为了实现相互监督，促进公正，而防止偏私(当然从客观上说，还有保护执法人员人身安全的效果)。故而，即便从《道路交通安全法》第79条出发，也不能容许一人执法的情形出现。

法院在判决书的最后一段指出:“综上所述，原告廖宗荣违反禁令行车的事实可以认定。”可以看出，法院实际上很清楚，即便是分析一人执法的程序合法性，也是在论证违反禁令行车的事实，因为一人执法是收集证据的重要程序。但令人遗憾的是，一人执法的合法性恰恰是无法证明的，故而，即便承认行政处罚决定书所记载的事实具有优势证据的地位，也因该证据不具有合法性而无法最终认定廖宗荣违反禁令行车的事实。

四、一对一证据收集的合法化之路

分析至此，从规范上否定了一人执法的合法性，进而否定了一对一证据情形下的司法认定。面对法律规范，法院很难支持一人执法;但面对执法现实，法院否定一人执法恐怕更难。

(一)结果导向的解释可否应用

否定一人执法的合法性，将要遭遇一个更为严重的社会现实。在目前警力有限、违章频频发生的情形下，要求两人以上执法，将会给交通执法带来巨大的冲击，进而破坏交通秩序，危及人民的财产和生命安全。应当说，如此判决很可能造成这一直接结果。法院很可能考虑到了这一现实，故而想方设法去寻找合法的根据。问题在于，这种结果要不要考虑?如果要考虑，这种结果导向的思考又如何进入法院的规范分析之中呢?

结果导向的解释是一种重要的解释路径，也具有正当性。结果导向的解释，是指存在多种解释的可能性时，分析这些不同解释分别会产生哪些实际的后果，权衡这些后果中哪些应合乎正义地得到优先考虑。〔19〕参见〔德〕齐佩利乌斯:《法学方法论》，金振豹译，法律出版社2009年版，第84页。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》〔20〕法［2004］96号，最高人民法院2004年5月18日发布。曾指出:“人民法院在解释和适用法律时，应当妥善处理法律效果与社会效果的关系，既要严格适用法律规定和维护法律规定的严肃性，确保法律适用的确定性、统一性和连续性，又要注意与时俱进，注意办案的社会效果，避免刻板僵化地理解和适用法律条文，在法律适用中维护国家利益和社会公共利益。”其前提是严格适用法律规定，在此基础上再注意办案的社会效果。这与结果导向的解释有异曲同工之处。结果导向的解释仍然处于规则所涵盖的范围之内，而非对规则的破坏。它是在多种解释的可能性中权衡各种利害关系，选取那种对社会最为有益、有助于实现效益最大化的解释。

显然，法院考虑判决可能造成的后果，设法寻找可支持的法律规范，这种做法本身具有合理性。但是，结果导向解释的前提是必须存在多种解释的可能性，否则只能按照既有的解释判决。这是结果导向解释的合法性来源。〔21〕对于结果导向宪法解释的界限，可参见刘飞:《宪法解释的规则综合模式与结果取向——以联邦德国宪法法院为中心的宪法解释方法考察》，载《中国法学》2011年第2期。然而，本案中，固然可以根据交通执法的特殊性，承认收集证据、证据形式的特别处理，但对于一人执法，在《行政处罚法》乃至《道路交通安全法》均无其他合法解释的可能性时，突破解释的基本规则，寻求结果导向的解释，则是于法无据的行为，不能得到支持。

(二)一对一证据收集的完善

既然无论如何解释都无法推导出一人执法的合法性，那么，行政机关在调查取证的时候也只能按照法律的规定，至少要由两人去实施。在法律未明确授权之前，按照法治的要求，就只能扩充警力，加强执法，合法取证。

值得注意的是，同样是公安部的规章，《消防监督检查规定》〔22〕公安部令第73号，2004年6月9日发布，自2004年9月1日起施行。2009年4月30日修订(公安部令第107号)，自2009年5月1日起施行。修订前后，第14条均未作改动。第14条第1款规定:“公安机关消防机构实施消防监督检查时，检查人员不得少于两人。”它未区分简易程序和一般程序，排除了一人执法的空间。在其他领域，诸如《上海市食品药品监督管理局食品卫生监督行政处罚简易程序若干规定(试行)》第5条明确规定，“现场执法人员不得少于两人”;再如，《安全生产违法行为行政处罚办法》、〔23〕参见《安全生产违法行为行政处罚办法》第23条第1款。《烟草专卖行政处罚程序规定》〔24〕参见《烟草专卖行政处罚程序规定》第27、28条。和《湖南省行政程序规定》〔25〕参见《湖南省行政程序规定》第66条第2款。与此类似的有《凉山州行政程序规定(试行)》第57条第2款、《汕头市行政程序规定》第61条第2款、《山东省行政程序规定》第69条第2款。虽然规定了一般程序和简易程序，但仅在调查部分规定不得少于两人，而未对简易程序作出特别规定。

另外，前文述及，按照先取证后裁决的要求，只能将行政处罚决定书所记载的事实视为现场笔录。但从完善简易程序的立法出发，应当要求在行政处罚决定书作出之前制作现场笔录。如此，就避免了行政处罚决定书——一个合法性有待证明的文书——与行政处罚的证据合为一体的外在表现。当然，在交通要道或繁华地段安装摄像头，由摄像头拍摄下来的照片也可以作为证据来使用，这时可以免去制作现场笔录的要求。

五、结语

类似本案交警一人作出处罚决定的情形是大量发生的，这种一对一证据的难题可能也是法院时常面对的。针对这一案情简单的案件，法院综合运用了各种解释方法和证据学中的种种原理。可以想象法院在法律规范和社会现实之间左右为难之状，其判决不可谓不用心良苦。法院从证据的认定、证据的证明力和证明标准等几个方面认定了被告陈述的优势证据地位;从一般法与特别法的关系角度，将部门规章、行政法规纳入到《道路交通安全法》这一法律的范畴之中，又从立法目的的角度论证了简化执法程序的必要性，力图证明上述优势证据的收集程序合法。法院前半部分的审查和认定虽然存在一定的疏漏，但结论尚可维持;后半部分对于程序合法性的论证却超出了司法者应有的解释规则，其结论难以得到肯定。法律在整个社会治理的过程中只是一个功能环节，法院固然可以在法律和社会之间作出一定的沟通和协调，但法院毕竟是司“法”者，很难突破法律去裁判。在现行法之外，究竟要在执法的公正与效率之间如何作出进一步的抉择，适格者应当是立法机关。

*王贵松，中国人民大学法学院副教授，法学博士。

(责任编辑:陈越峰)