陈玉萍

我国人力资源服务业的发展与改革开放的进程同步，是从逐步推进劳动人事制度改革，建立与社会主义市场经济体制相适应的人力资源配置模式的基础上发展起来的。经过多年的努力，目前基本实现了从计划向市场的转变，初步形成了公共服务与经营性服务并重，各类人才服务机构并存的多层次、多元化的人力资源市场服务体系。但发展过程中也还存在一些需要解决的问题，本文结合介绍国外的经验和做法，提出促进我国人力资源服务业发展的思路。

一、人力资源服务业的发展历程、成就和问题

我国人力资源服务业从上世纪70年代末开始，初步打破了计划经济的人力资源配置模式，人力资源配置领域的服务开始发端，市场出现萌芽。三十多年来，伴随着人力资源配置方式从计划分配向市场配置改革进程的不断深入，人力资源服务业逐步形成并日益发展壮大，从最初的职业介绍、职业培训、流动人员人事档案管理等业务起步，逐渐发展成为包括人力资源培训、人员测评、人力资源信息网站、高级人才寻访、人力资源外包、人员派遣、人力资源管理咨询等内容的服务体系。人力资源服务业的形成与快速发展，极大地提高了人力资源市场化配置的程度，推动了人力资源的优化配置，促进了社会人力资源开发。

目前，我国人力资源服务业的市场已经形成了国有机构 (包括国有企业和事业单位)、民营企业和中外合资企业三类主体竞争发展的格局。涌现出了中智、上海外服、北京外企等一批规模化发展的国有企业，还有前程无忧、中华英才、智联招聘、万宝盛华等一批实力日渐壮大的民营和中外合资企业，多元化的人力资源市场服务体系初步形成。到“十一五”末，上海市对外服务有限公司的母公司上海东浩国际服务贸易公司、中国国际技术智力合作公司和北京外企服务集团有限公司等三家企业进入了中国企业500强榜单。

从人力资源服务业的规模来看，到2008年底，全国各类人力资源服务机构为2.74万家，从业者逾15万人，人才服务企业总营业收入超过500亿元人民币①《中国人力资源服务行业30年发展报告》，http://www.fesco.com.cn/222/2012_7_5/3_222_50949_0_1341472389453.html。到2011年全国人力资源服务机构达到5.66万家，从业人员37.8万人，全年营业收入超过了2300亿元。

目前，全球人力资源服务机构三大著名集团，德科、万宝盛华和任仕达及全球排名前十位的人力资源企业，如光辉国际、海德思哲等都已进入中国。500家大的国际人力资源服务机构中，已经有492家在上海落户。近年来外资企业与中国企业的合资和对中国企业的兼并时常出现。

由于外资的进入，中国人力资源市场竞争主体由三部分组成，分别是外资企业、国有企业和民营企业。目前，在市场分额方面外资公司和国内大的国企各有优势。外资公司在战略咨询、猎头，尤其是高端猎头服务市场占据着主导地位。这主要是由于首先外企具有全球渠道，可以在国外接全球单。其次，跨国公司要求全球的国际视野，在整个服务过程中能够在多个国家进行作业。而这些都是中国企业做不到的。目前一些大的公司在国内可以做到全覆盖，但还不具备国外的渠道和操作能力。国内大的人力资源服务机构，特别是国企的优势主要表现在与政府和其他国有企业的天然联系及由此而来的外包业务。

按照营业收入来划分，国企是绝对的市场主力。比如上海市，2011年人力资源服务业总营业收入907亿元，其中国有人力资源服务机构为677.6亿元，占全行业收入的74.7%;外资人力资源服务机构为162.2亿元，占17.9%;民营人力资源服务机构为67.6亿元，占7.4%。但从企业数量看，民营机构是人力资源服务业的主力军。比如北京市2011年经营性人力资源服务机构总数为646家，其中国有企业41家，占机构总数的6.3%;民营机构568家，占机构总数的87.9%;中外合资机构12家，占机构总数的1.85%;港澳独资机构25家，占机构总数的3.87%①北京市人保局:《建立统一规范灵活的人力资源市场调研报告选编》，2012年，第44页。。

总的来说，在外资进入的环境下，竞争市场上中小企业是直面外企，有的甚至被兼并。他们具有比较强烈的危机感，生存压力也比较大。市场的低端竞争，经营不规范，产品的同质化等问题在这里表现得更加突出。问题突出地表现在:

(一)人力资源服务企业规模小，专业人才不足。根据人力资源社会保障部的数据，到2011年全国人力资源服务机构有5.66万家，从业人员37.8万人，平均每个机构从业人员为6.68人。以发展较好的上海为例，到2011年，上海从事各类人力资源服务的机构共有1143家。其中，国有人力资源服务机构96家，占机构总数的8.4%，外资人力资源服务机构80家，占机构总数的7%，民营人力资源服务机构967家，占机构总数的84.6%。从业人员2万人左右，平均每家机构从业人数为17.5人。上海人才服务行业协会2011年对上海市286家人力资源服务业从业人员情况调查结果显示，有127家企业的员工人数在20人以下，约占调查机构数的一半，员工人数在20—50人、50—200人的机构分别为71家和31家，少数机构员工人数在200人以上②上海人才服务行业协会:《上海人才服务行业发展白皮书》2012年，第254页。。总的来说人力资源服务企业平均员工数量比较少。

从业人员学历和具有人力资源服务从业资格证书人员的比例也比较低。上海人才服务行业协会2011年对上海市286家人力资源服务业从业人员情况调查结果显示，从业人员中有硕士及以上学历的人数较少。其中，员工有硕士及以上学历人数的比例为10%以下的有131家 (占调查机构总数的55.3%);有硕士及以上学历员工的比例为10—20%和20—40%的分别为56家 (23.6%)和27家 (11.4%);仅有一家机构中硕士及以上学历员工数量超过80%。持证人员比例为20%以上的有96家 (占调查机构总数的40%);持证人员数量比例为20%—60%的有91家(37%);持证人员数量比例为60%以上的有55家 (23%)。另外，行业机构中人力资源管理专业毕业或受过人力资源权威部门培训和认证的从业人员数量在80%—100%和60%—80%的分别为29家和28家 (占调查机构总数的12%);比例为10%以下、10%—20%和20%—40%的机构分别为58家 (24%)、36家 (15%)和49家 (21%);比例为40%—60%的机构为39家 (16%)。

北京市2011年的数据显示，从业人员中硕士及以上学历人员812人，占从业人员总数6%;本科学历7306人，占从业人员总数52.2%;大专学历4388人，占从业人员总数31.4%;高中及以下学历1480人，占从业人员总数10.4%。2010年的调查表明，在1.2万名从业人员中，具有人力资源服务从业资格证书的人数为6000人，持证率为50%。这说明人力资源服务业从业人员的素质还有待提高①北京市人保局:《建立统一规范灵活的人力资源市场调研报告选编》，2012年，第257页。。特别是企业急需高级管理人才、市场策划和开发人才和内部专业顾问，但人力资源服务业从业人员素质不能满足市场需要。

(二)人力资源服务企业专业化程度不高。高级人才不足，导致人力资源服务企业专业化程度不高，开发中高端服务和产品的能力比较弱，提供个性化、综合型服务的能力不足，与跨国人力资源企业在综合服务能力方面存在明显差距。并由此导致人力资源服务企业提供的产品同质化严重，在经营中无法形成市场优势，常在低端市场以拼价格的方式进行无序竞争。

(三)缺乏统一的行业服务规范和标准。比如在网络招聘领域，有的招聘网站向小招聘网站及培训机构出售求职者信息;小型招聘网站通过定期付费获取其他人力资源服务机构的资料库;一些招聘网站上发布的招聘信息并非真正招人，而是变相的企业广告。有些虚假的招聘信息往往来自于假的“猎头公司”，网络招聘成为他们大量收集求职者资料的重要渠道。在猎头服务方面，有些公司存在专业化程度不高，操作不规范的问题。比如有些公司很少面试应聘者，也有的公司事先进行了面试，但面试报告不能实事求是，有的甚至帮应聘者造假，还有的公司在递交了几份简历后，发现客户单位不满意，马上又会转投其他客户。总之，服务的能力、水平和规范性、专业性方面都还有比较大的差距。

(四)部分机构违法经营。除了不规范的经营活动外，还有些“黑中介”机构属无照经营或超范围经营。比如有的机构提供虚假信息，欺诈求职者。特别是在派遣就业领域，在监管不力的背景下，一些劳务派遣机构恶意竞争，违犯法律进行派遣，损害了劳务派遣工的合法权益，也严重扰乱了市场秩序。

二、发展我国人力资源服务业的思路

(一)完善人力资源服务业的法律法规。应细化《劳动法》、 《就业促进法》、《劳动合同法》等法律中有关人力资源市场发展和管理的内容，制定《人力资源市场管理条例》，以立法形式建立人力资源市场的基本管理框架，建立健全人力资源市场管理制度。目前，世界上很多国家都制定了规范人才服务业的法律法规，如英国、瑞典、德国、澳大利亚、新加坡等分别制定了《就业机构条例》、《私营就业机构法》、《就业机构法》、《职业中介行为条例》、《就业安置服务法》等。国际劳工组织也于1997年通过了《私营就业机构公约》，对人才服务业的发展起到了积极的推动作用②International Labor Organization.Guide to Private Employment Agencies.Regulation，Monitoring and Enforcement.Geneva:International Labor Office，2007.。

(二)制定人力资源服务业发展规划。目前，在国家层面上人力资源服务业已写入国民经济和社会发展规划纲要，并作为鼓励类发展产业正式列入国家产业目录。人力资源服务业作为一个独立的服务行业门类的地位确立起来，在经济社会发展中的重要性日益提升。下一步应制定具体的人力资源服务业发展规划，明确人力资源市场的发展方向，提出人力资源市场建设的目标、发展思路和主要举措，形成促进人力资源服务业发展的指导意见和具体政策，采取多种措施对这一新兴产业加以扶持。具体来说这些措施应该包括:

——加大对企业的投资、融资支持力度。从国外和我们的实际经验看，有些人力资源服务业态，如网络招聘网站的创建和维护及人力资源服务新产品的开发和研究需要大量资金投入。应出台扶持政策促进金融机构与人力资源服务业项目的对接，支持人力资源服务企业利用资本市场进行直接融资，提高融资能力，多渠道筹措发展资金。鼓励各类创业风险投资机构进入人力资源服务业，促进中小人力资源服务企业的发展。加大对人力资源服务业基础设施的投入力度，改善人力资源服务业的投资环境。鼓励民营资本以独资、合资、收购、参股、联营等多种形式，进入人力资源服务领域。

——加大对中小企业的财政、税收支持力度。人力资源服务业里小规模企业所占比重很大，在它们建立和成长的初期应当在财政和税收方面予以扶持。对于比较有发展前景的人力资源服务企业，安排服务业发展专项资金和引导资金，综合运用贷款贴息、经费补助和奖励等多种方式支持它们发展壮大。

——鼓励人力资源服务企业扩大经营规模。从国外人力资源服务机构的发展历史看，激烈的市场竞争促使人力资源服务企业主动整合、优势互补、形成合力，因此，企业间的兼并、重组等方式是企业扩张和产业发展的重要途径。同等规模企业的强强联合，大企业对小企业的收购、兼并等这样的例子处处可见。比如，2010年1月韬睿咨询公司 (Towers Perrin)与华信惠悦咨询公司 (Watson Wyatt)合并，组成了新的公司——韬睿惠悦 (Towers Watson)。合并前韬睿咨询和华信惠悦的人力资源咨询服务就都在世界排名前列，合并后由于实现了优势互补，其竞争力进一步提升。目前，韬睿惠悦与财富500强中75%的企业有业务联系，是全球人力资源市场数据的主要提供者，其数据中心覆盖全球的近百个国家。

再比如，1996年Adia公司和Ecco公司合并为德科 (Adecco)集团。合并前它们是当时世界上排名前三位人力资源服务机构中的两家公司，合并后全球分支机构达到2500家，年营业额超过了54亿欧元。到2000年四年的时间里，集团业务迅猛发展，年营业额超过了116亿欧元。2011年，德科集团以162亿欧元的年营业额在全球人力资源服务机构中位居第一。

2008年任仕达和维迪欧 (Vedior)合并也是成功的案例。这两家规模相差无几的公司在人力资源服务的不同领域各有所长。任仕达在短期用工和服务外包方面拥有优势，维迪欧则在高端人才以及IT、财务/金融、健康、教育等专业化服务上占据领先地位。合并之前，维迪欧行业排名位列全球第四，仅次于任仕达。两家巨头的合并，文化相同、业务互补，任仕达很快实现了全球化运营的飞跃①http://www.randstad.com/about－us/company－information/mission－core－values。

——提高人力资源服务企业的专业化水平和自主创新能力。从目前国外人力资源服务业的发展趋势看，企业推出的服务产品技术含量越来越高，高品质、专业化的产品是直接关系企业生存和发展的核心竞争力。要加强产业体系建设，引导企业发展中高端服务项目，侧重客户导向，增加服务的技术含量和附加值。支持具有竞争优势的人力资源服务企业实现规模化、品牌化发展。

(三)推行统一的人力资源服务业从业人员职业资格制度。发展人力资源服务业需要建立具有较高专业素质的从业人员队伍，应统一从业人员培训工作，建立人力资源服务专业领域的职业资格水平认证制度，不断提升人力资源服务业从业人员的专业化水平。同时要加大人力资源服务业国际化人才引进与培养力度，建设一支具有国际视野，熟悉掌握人力资源服务专业国际化知识和国际惯例，具有较强专业研究能力和市场开发能力的国际化人才队伍。

(四)加强人力资源服务业行业协会的作用。在市场化运作体制下，它是联系会员与会员、会员与政府的桥梁。国际经验表明，各国的行业协会与国际私营就业机构联合会一起，在促进私营就业服务业发展方面起到了积极的推动作用。私营就业服务机构从发展初期被严格禁止到初步放开直至合法化并得到政府的支持，这个过程固然与全球劳动力市场变化的外部条件有关，但同样重要的是上世纪60年代国际私营就业机构联合会的成立及其积极呼吁加快了这个进程。国际私营就业机构联合会一直与国际劳工组织和其他国际组织保持着密切联系，积极与相关各方进行协商，反映会员的意见和要求，保护会员的利益。这些活动对劳工组织制定与私营就业机构有关的国际劳工公约产生了重要和深刻影响②Ciett.Adapting to Change［M］ .Brussels:International Confederation of Private Employment Agencies，2011.。

(五)鼓励人力资源服务企业加强自律。企业自身的自律是树立企业形象，维护市场健康发展的重要因素。国外人力资源服务业在发展初期很长一段时间里受到限制，甚至被废除，其中一个重要原因是由于有些企业在提供服务时没有做到规范经营，甚至有虚假和欺诈行为。为了生存和发展，企业不得不重塑形象，加强自律。现在，制定和遵守从业人员行为规范成为各级行业协会和企业的共识和通行做法。

在国际一级，国际私营就业机构联合会制定了全体成员一致同意并共同遵守的《行为准则》。主要内容包括私营就业机构必须遵守的十项行为规则;遵守社会伦理和职业操守、遵守法律、与劳动者合同条款透明、不向求职者收取费用、重视工作岗位的安全和遵守公平竞争的原则等。

在国家层面上，很多国家成立了全国性的协会组织。比如加拿大成立了加拿大寻访、就业和职工安置服务协会 (ACSESS)，其重要目的之一是保证行业内的职业道德标准和良好行为。有的国家在规律、法规中也作出了相应规定。比如澳大利亚昆士兰州制定了《私营就业机构行为准则条例》，英国制定了《职业中介行为规范》。爱尔兰企业、贸易和就业部于2005年对《就业机构法》1971年生效以来的执行情况进行了总结和评估，在广泛听取了雇主、工会组织和私营就业服务公司意见的基础上形成了关于私营就业服务业发展情况的白皮书。白皮书建议推出涵盖私营就业服务企业行为标准的行为准则，并且规定严格遵守行为准则的要求是获得经营许可证的前提条件。

企业制定内部行为规范是普遍做法，并且构成了企业文化的重要组成部分。如韬睿惠悦强调诚信正直，在公司内部有一个行为准则，而且公司规定每个员工都必须通过这个行为准则的考试，以保证在服务全过程中的诚信正直。再如，万宝盛华(Manpower Group)集团的商业行为和道德准则要求全体员工按照最高道德标准开展业务，及时举报违反道德准则的行为，决不容许对诚实举报行为进行打击报复。不允许公司任何人发起、参与、批准或纵容任何违反反垄断法或竞争法的行为，管理人员不仅要对自己的行为负责，还要对其团队的行为负责①http://files.shareholder.com/downloads/MAN/1990256589x0x538575/b6ebe8c4－8fec－4eae－86cb－0ac42e5724df/MANNews_2012_2_1_General.pdf。

国际劳工组织专家认为，人力资源市场越成熟，立法就越有条件更加宽松，因为政府可以更多地通过社会对话方式和行业企业的自律行为维护市场秩序②中国就业促进会赴欧洲考察团考察报告.2007年.http://www.lm.gov.cn/gb/faqs/2007－10/10/content_199914.htm。

(六)推进人力资源行业标准化建设和加强人力资源市场管理。目前，我国人力资源行业标准化建设已经取得了一定成绩，比如国家质检总局在2010年3月批准发布了人力资源服务行业首个国家标准，《高级人才寻访服务规范》。这些是很好的开端，还应进一步完善。

政府应加强市场监管，依法取缔无证经营的黑中介及超范围经营的违规中介机构。健全完善人力资源服务许可证制度，开展人才服务机构年度检验，实现人力资源服务机构的规范化运作。严厉惩处违规行为，直至吊销营业执照。在这方面也可以借鉴国外的做法，比如英国对违法企业最多可罚款5000英镑，最严厉的惩罚是10年内禁止进入人力资源服务行业。通过严格执法创造人力资源市场健康、稳定、有序的发展环境。