曹明德，崔金星

（1.中国政法大学 民商经济法学院，北京100088；2.西南科技大学 法学院，四川 绵阳621010）

欧盟、德国温室气体监测统计报告制度立法经验及政策建议＊

曹明德1，崔金星2

（1.中国政法大学 民商经济法学院，北京100088；2.西南科技大学 法学院，四川 绵阳621010）

欧盟、德国温室气体监测统计报告制度，作为欧盟及德国温室气体排放监管体制的基本要素，不仅是欧盟温室气体排放监管的基本手段和行政执法的重要依据，也是欧盟和德国进行温室气体减排政策创新以及构建基于市场机制的温室气体减排制度体系的物质保障和法律政策保障。其在监管主体权责科学配置，确保排放主体如实履行报告义务，第三方查验机构准入监管和核证机制构建，碳配额登记与交易注册平台建设等方面的立法经验，值得我们在建立和完善碳减排政策体系和进行减排制度创新时予以借鉴。

欧盟；德国；温室气体监测制度；报告制度；立法经验

欧盟温室气体排放监测统计报告制度，是欧盟及其成员国温室气体减排政策体系构建和碳减排制度创新的重要制度基础和机制保障。德国作为欧盟最重要的经济体之一，一直是欧盟气候政策和碳减排制度创新和实施的推动者和先行者。欧盟、德国温室气体监测统计报告制度，一方面是欧盟及德国温室气体排放监管的重要手段和减排执法的重要依据，也是欧盟及德国进行碳减排制度创新以及构建基于市场机制的减排政策体系的物质保障和法律政策保障。总体上，欧盟及德国温室气体排放监测统计报告制度，是通过系统性的立法所确立的温室气体排放申报与许可制度、配额申请与分配制度、温室气体减排额查验与核证制度、温室气体配额登记与管理制度、温室气体配额交易注册及结转制度等管理制度体系构成。不仅形成了欧盟及其成员国温室气体排放监测管理体制的主体，也为欧盟及德国温室气体管理创新的碳减排路线奠定了基础。在此，温室气体排放监测统计报告制度，担负着温室气体排放监管的评价和考核职能以及创新和发展碳减排政策工具政策和制度保障功能，也为自愿性碳市场的排放监管积累了经验。

欧盟、德国温室气体排放监测统计报告制度的顺利运行，依赖于系统化的立法推进。欧盟及德国通过立法，确立了欧盟及成员国排放主管机构的职责职能，明晰了监管主体的权利义务，通过多重的激励和惩罚措施，确保排放主体如实履行排放的申报报告和监测义务。欧盟及德国确立温室气体排放监测统计报告体制的立法重点，集中于排放主体的排放申报与许可，排放配额的申请与分配，减排额度的查验与核证，以及配额登记系统与交易注册平台建立等领域。学习和吸纳二者在碳排放监测统计报告制度及管理体制建立和完善方面的成熟与系统的立法成果及立法经验，指导我国温室气体排放管理立法，以强化排放监管的透明化、规范化和系统化，促进我国碳减排交易市场的构建和碳减排路线的温室气体管理制度体系的完善，是当前温室气体控制立法的重要课题。通过发掘欧盟及德国温室气体排放监测统计报告制度在环境监管中的作用，梳理其立法成果和立法经验，在构建我国温室气体排放监管体制和进行碳减排法律政策创新时予以借鉴，具有非常重要的价值和意义。

一、欧盟、德国温室气体排放监测统计报告制度在环境监管中的作用

欧盟温室气体排放监测统计报告制度，是欧盟及其成员国为履行京都议定书和促进其共同体温室气体减排制度的顺利实施而建立的关于温室气体排放监测报告统计的管理体制和工作程序。它包括两部分：一是欧盟议会及理事会第280－2004－EC号决定所要求的成员国构建并实施的关于国家减排和履约规划、国家清单系统、国家GHG注册登记系统、进展报告义务、配额分配等欧盟层面的管理体系；二是成员国为履行京都议定书所建立的，符合欧盟关于履约和减排的一致性、透明性、完整性、可比性和准确性要求与欧盟排放贸易相衔接并纳入欧盟层面登记系统的GHG签发、持有、转让、注销和撤销的国家注册登记系统和管理系统①。

欧盟温室气体监测统计报告法律制度，是由欧盟排放贸易框架下关于监测统计报告的法律规定（主要包括欧盟排放贸易指令Directive 2003/87/EC和链接指令 Directive 2009/29/EC，欧盟配额登记条例Regulation No 2216/2004，监测报告指南MRG2004和MRG2007等），以及欧盟监测决定（Decision 280/2004）和欧盟温室气体监测机制运行决定（Decision 2005/166/EC）等相关法律规定共同组成。从欧盟温室气体排放监测统计报告法律制度形成与发展的历程、演变规律来看，有两个较为明显的特征：其一是形成于欧盟应对气候变化战略与政策制定过程中，遵循了科学立法和民主立法的原则，经过了严格的监管影响评估，并伴随着欧盟气候战略的系统化逐步完善，合理性和实用性不断增强；其二是欧盟温室气体监测统计报告制度的建立和完善，服务于欧盟排放贸易体系EUETS的运作顺畅和减排效率，朝着统一监管体制，统一交易结转平台，统一登记注册体系，统一核定核查方法等“四统一”的顺畅、方便高效的碳交易运转体系发展。因此，欧盟、德国温室气体排放监测统计报告制度在环境监管中的作用体现在如下几方面。

其一，温室气体排放监测统计报告制度是欧盟温室气体排放监管的重要手段和温室气体减排行政执法的重要依据②。欧盟温室气体监测统计制度，是由一系列关于监测统计主管机构，协商程序，监测统计口径和方法学，成员国及排放实体报告要求与格式，监测标准与原则，配额分配计划的备案与审核，数据平台建设与交流等内容构成的。该制度体系的价值，不仅在于为欧盟各成员国进行温室气体减排活动提供统一的可操作的可量化的数据平台，还为欧盟对成员国履行国际义务，履行京都议定书减排承诺，排放实体减排活动的审查、核证、统计等提供重要的监管手段和进行温室气体监测统计执法的法律依据。根据欧盟排放监测决定（Decision 280/2004）规定，建立 GHG排放监测制度和体制，成员国不仅需要建立本国监测和核证的制度及工作规则，还需要按照欧盟监测决定的规定，向欧委会提交监测报告和执行情况报告③。据此，欧委会可根据成员国及其排放实体履行国际义务和共同体义务情况，对成员国或排放实体实施环境管制，课加法律责任或予以奖励。相应地，各成员国依照共同体监测统计报告条例和指令的规定，颁布或转化为本国温室气体排放监测管理体制和监测报告统计制度，对本国排放实体温室气体排放进行监测统计，建立配额分配、交易及统计信息的交流合作平台，并据此对企业或实体进行奖励激励或课以法律责任。

其二，温室气体排放监测统计报告制度是欧盟成员国开展碳配额贸易和建立本国或多国间排放监管体制的法律依据。根据欧盟法律制定权限和立法体制，在环境领域，欧委会、欧盟部长理事会、欧洲法院按照“一致同意”或“共同决策”程序分别或共享立法动议权、立法权、执法权及咨询建议权。据此形成的法律文件，或需要成员国转化为本国法律（如指令），或直接在成员国得到执行和实施（如条例和决定）。根据欧盟排放贸易指令，授权欧委会制定GHG排放监测报告指引文件（第14条）和指定排放交易中央主管机构，并建立统一的交易平台（Independent Transaction Log，ITL），发布标准化的电子数据库注册规范条例（第19条），对每一笔配额的签发、转让及撤销记录进行核查和维护（第20条），建立信息交换机制，及时将配额签发、注册系统运行情况、监测机制、排放报告、核证及遵守情况在成员国主管机构间进行通报（第21条）。

有关温室气体排放的指令对成员国建立本国或多国排放监管体制作出了具体的要求：一是成员国根据欧盟总体配额分配方案，制定本国配额分配方案NAPs（排放指令第9条），按排放指令附录三要求对配额进行分配；二是要求成员国认可其他成员国主管机构签发的配额（第12条）；三是确保本国排放实体排放报告符合欧委会制定的排放监测报告指引（MRG）要求（排放指令第14条第3款），确保排放实体经核证的排放报告符合附录五规定的核证标准，并禁止未通过核证审核的排放实体的配额进行交易（第15条）；四是要求成员国单独或共同建立并维护本国准确统计配额签发、持有、流转及及注销情况的登记系统（第19条）；五是对欧委会指定的中央管理机构审查出的不符合要求的交易进行管制，不得对其注册，不得继续交易（第20条）；六是按规定提交成员国排放清单报告（第21条）。

据此，各成员国按照排放贸易指令规定的内容，建立了本国温室气体排放国家清单编制制度、配额分配方案、排放实体报告制度、核证程序、配额交易注册登记系统，形成了本国或多国间的排放监管体制和排放监测统计报告管理制度。同时指令还要求各成员国建立配额签发相互承认的机制（第12条第2款）。

其三，温室气体排放监测统计报告制度是基于市场机制的有效实施温室气体减排政策措施的制度和物质保障④。在温室气体减排管理方面，利用市场手段让减排成本最低的地区和企业减排，保护国民经济关键企业/行业的竞争力，是应对气候变化问题的核心指导思想，也是应对气候变化问题中尽量减少对经济的不利影响的重要对策。欧盟应对气候变化减缓的政策核心是排放贸易机制。排放贸易包括强制性的配额贸易EUETS和自愿性的碳交易，二者有很强的互补和协同作用的效应［1］。排放贸易平稳运转的前提包括市场建立和市场需求创造，配额交易流转的统一规则，配额签发流转登记及注销管理的统一平台，各成员国顺利对接的注册系统等制度保障和物质保障。从EUETS运转情况看，强制性排放贸易担负着积累经验，完善规则，建立市场的职能，上述保障因素的完善为下一步开展自愿性排放贸易奠定了良好的基础。建立在强制性和自愿性基础上的配额贸易和信用贸易的协作互补，可以兼顾减排质量与减排效益，有效增强碳交易市场的稳定性和适应能力。欧盟基于EUETS框架下的温室气体监测统计报告制度的建立与高效运作，一方面建构了在欧盟层面对成员国温室气体减排进展及配额使用情况进行审核监测，并建立配额分配、流转的交易平台系统和管理机制，另一方面为EUETS与区域外排放贸易体系、京都灵活机制以及自愿性交易机制衔接，建立了统一的标准和核证系统。

其四，温室气体排放监测统计报告制度是欧盟对成员国建立排放监管体制及增强监管能力评价和考核的依据⑤。欧盟对温室气体排放管理的监管体系，依托于欧盟层面和成员国层面的监测指引、报告制度、配额签发转让及注销平台、成员国配额签发转让及注销系统、核证规则与程序，以及系统对接规则等要素和环节。欧盟据此对成员国配额使用情况及交易运转情况进行监测、考核及评估，在此基础上形成欧盟层面的配额使用报告、减排报告，建立欧盟层面履约和减排政策实施状况的评价体系。欧盟对成员国监管能力建设和排放监管能力的评价内容包括：成员国配额主管机构职能设置，成员国排放报告核证标准遵守情况，成员国注册系统完备情况，成员国之间注册系统对接情况，成员国对本国排放实体排放量监测规则执行情况等。为反映京都议定书对缔约方温室气体排放监测和报告方案和程序的具体要求，该系统增加了温室气体排放及减排国家方案提交内容和监测程序，增加履约评估和报告提交的内容。2004年又增加了和京都灵活三机制相互协调的内容⑥。从而较系统地建立了共同体温室气体排放管理的监测报告等制度框架，为共同体对成员国履行国际义务，以及承担共同体范围内的减排义务提供了考评标准和依据。

其五，温室气体排放监测统计报告制度是创新和发展碳减排政策工具的制度和政策保障。欧盟范围内的温室气体减排政策，从采用策略和实施基础来讲，分为三类：一是以效能标准为代表的强制性管制政策和措施；二是以碳标识和碳足迹为代表的为竞争市场份额和培育未来碳竞争实力而采取的自愿性碳盘查；三是基于市场的排放贸易和权交易。在欧盟层面，减排策略以排放贸易为主，在各成员国则在排放贸易之外发展实施程度不一的自愿性碳盘查和减排协议。欧盟温室气体排放监测统计制度，为欧盟及其成员国各种减排策略提供了技术平台和发展创新的技术保障。藉此，各种不同类型的碳减排政策和实施工具得以顺利运行，并从以下四个方面发挥减排效益。

第一，培育和促进欧盟碳减排市场的发展，成为技术更新的重要驱动力。欧盟为确保EUETS在2005年后顺利运行，在欧盟层面对成员国温室气体减排进展及配额使用情况进行审核监测，并建立配额分配、流转的交易平台系统，同时也为EUETS与区域外排放贸易体系和京都灵活机制衔接建立统一的标准和核证系统。1997年京都议定书在COP3通过，欧盟为反映KP对缔约方温室气体排放监测和报告方案和程序的具体要求，对原来监测管理决定予以修正，更新了国家方案提交内容和监测程序，增加履约评估和报告提交的内容。2004年颁布Decision No 280/2004/EC“履行京都议定书，建立欧盟温室气体排放监测和报告体制的决定”，建立与京都灵活机制下CERs、ERUs、AAUs和RUs流转与注册制度的规定，建立了比较完善的与UNFCCC和KP框架相协调的温室气体排放及减排量监测、报告、核证及统计规则。自此，来自欧盟内外两个市场的减排量都可以经由欧盟内部的核准体系，进入碳减排市场进行交易，极大地便利了从事碳减排活动的企业和实体进行基于市场的碳减排项目和方案的实施，对促进欧盟碳市场良性发育和迅速扩张奠定了基础。

第二，为自愿性碳市场的排放监管积累经验。自愿性碳市场，指由政府与产业签署契约或协议，通过订立节能或减排目标，并在一定期间内实现来达到减排的目的。自愿性减排往往搭配现行的或未来排放管制的有利条件，或税费优惠等措施来促使自愿减排目标的实现。除此之外还有产业界为在未来的碳市场抢占先机，主动进行减排认证，藉此发展自身碳资产管理能力，占据未来碳市场技术高地。尽管欧盟层面尚未形成统一的自愿性碳市场，但各成员国本国内的自愿性碳市场发展却是如火如荼，迫切需要统一减排标准，协调欧盟层面的减排监管措施，与EUETS并轨，发展相互认可的减排认证。在此背景下，各国碳排放监测统计制度为服务于本国自愿性和强制性减排两个市场产生的减排额顺利得到认可和获得更大范围的认证，自觉对减排额的认证、核证和减排信用的签发等标准进行协调，从而为建立欧盟层面的自愿性碳排放市场监管积累经验，为一体化的碳市场监管规则的统一和减排标准的统一提供了可能性。

参与自愿减排活动的企业可以获得的利益包括：有利的政策优惠；尽早获得减排的经验；响应市场对绿色商品之需求；避免面临更严格的管制措施；提高企业环保形象。

基于市场的灵活机制和自愿履行机制，增加了实现温室气体排放控制和减排目标的可能性，还可以改变温室气体排放监管过于依赖行政执法和监管从而导致执法成本过高的问题。因此基于自愿性减排的碳市场是今后欧盟培育和发展的重要方向。自愿减排协议的实施关键则是企业减排潜力的评估和在评估基础上设定合理的减排目标。而二者，都离不开合理且可行的温室气体监测统计制度。因此，欧盟温室气体监测统计制度的建立和完善，对促进自愿性减排量交易平台的建立和基于自愿减排碳市场的形成，无疑具有巨大的推动作用。

在德国，自愿协议是工业领域各行业参与温室气体减排的主要方式，在减少环境有害产品和废物管理方面发挥了积极作用，推动了工业和废弃物领域非CO2减排。德国关于19个工业和能源供应协会参与的《防止全球变暖的产业发展宣言》是工业领域各行业参与温室气体减排的主要方式［2］。工业联盟是领导工业企业自愿协议最重要的机构，涉及多个行业⑦。自愿协议是法规手段的重要补充，但至今自愿协议的地位没有作出明确的界定，97%的自愿协议是都是一家或多家商业协会在宣言中表示要承担的没有约束性的义务，政府各部没有作为正式合作者参与进来，尽管环境管理部门已经在鼓励以及促成协议方面发挥了作用。总体上看，自愿性GHG减排协议的环境有效性在很大程度上取决于GHG监测和报告的质量，以及监测统计制度的完善与否。健全和有效的温室气体监测统计制度可以促进德国自愿减排协议的发展，使之从自发走向规范管理，并逐渐在重要工业领域发挥较大的作用。同时能够积极推动政府参与到自愿减排协议中来，增强协议的约束力和有效性。

第三，成为进行排放配额公平合理分配的基础和条件。在欧盟EUETs框架下，依据历史排放水平的“祖父法则”分配各排放实体排放配额，需要成员国对纳入排放贸易的排放实体的历史排放水平和设备产出能力进行监测、统计；德国根据《温室气体排放交易法》对申请排放配额的分配，也要根据独立检验机构对企业监测报告和监测计划（Monitoring Plan）出具的核证报告的基础上进行分配。另外，在德国自愿性排放贸易体系下，各排放实体减排额度的签发与认证，也要依据独立的检验机构对历史排放数据和监测计划出具的核证报告。

对德国来讲，无论是历史排放水平，还是设备历史产出和产品排放价值的计算，都离不开对排放量和排放源的监测统计。因此，温室气体排放监测统计制度的完善和更新，是排放许可贸易和排放配额分配的基础，是确保排放贸易顺利进行的条件。根据德国法律规定，功率在2 000万瓦以上的设备，都必须实行排放最高限额限制和参与排放交易。为保障额度分配的公平，2008—2012年的法案规定，免费的额度根据设备委员会考虑和能源使用设备的效率。确定的标准是：产业设备和年排放CO2低于25 000吨的能源使用设备，依据其前期历史平均排放水平，要求每年降低1.25%的减排额度，其余98.75%是免费的。大的能源设备的额度分配，则要根据设备的历史产出（电和热）和个别产品的排放价值进行计算。没有使用历史数据的新设备，将以相关设备的标准值进行计算。设备使用燃料的效率越高，额度削减得越少［3］。

二、欧盟、德国温室气体排放监测统计报告制度及管理体制的立法经验及借鉴意义

据此，我们归纳提炼欧盟、德国温室气体排放监测统计报告制度及管理体制形成上的立法成果和管理经验，可以发现，明晰各方权利义务关系，构建顺畅协调的管理体系，建立便捷透明的排放配额登记与交易的物质保障和程序保障体系，是欧盟及德国排放监管立法的主要经验。

（一）各方主体权责明确内容具体

在欧盟GHG排放监测统计和报告管理体系中，明确共同体、成员国及各国排放主管机构各方职责权限及相互关系，是欧盟排放监测统计报告制度得以有效实施的保障。

对共同体来讲，欧委会及其指定的排放中央管理机构，肩负共同体层面的排放监测统计报告指引（MRG）制定职责，为各国监测统计本国排放实体提供方法学指导；建立标准化、口径一致的电子数据库注册系统，协调各国配额签发、持有、流转及注销各登记系统；指定共同体统一的排放监管中央管理机构，运营一个独立的交易平台（Independent Transaction Log，ITL），对每一笔配额交易的签发、转让及注销进行记录；中央管理机构通过ITL对每一笔注册的交易进行审查，并对不符合要求的通报成员国，督促其采取措施（第20条）；建立配额交易及运转信息交流平台，协调各成员国排放主管机构信息沟通；成立独立的气候变化委员会担负政策咨询和政策建议职能。

对成员国来讲，根据排放指令要求，需要指定或成立本国排放主管机构，成立本国配额签发、持有及流转登记平台，需要按欧委会MRG要求规范本国排放实体排放许可行为及授予规范，确保企业排放报告及许可申请符合MRG要求和核证规范要求，对不符合要求的企业排放报告和交易行为，予以惩戒，不允许其注册或继续交易，按要求提供国家报告等义务。

对各排放实体来讲，权利义务规定得更为具体：一是必须向成员国提交排放许可申请以获得排放配额，许可申请时，必须按照欧委会MRG要求提交排放报告；二是经营者的排放报告要包括对排放量监测统计的方法和程序，按排放许可证载明的监测要求方法及报告要求使用配额；三是每一笔交易都必须经欧委会指定的中央管理机构审查，未获通过不得继续交易；四是企业排放报告要按欧委会监测报告指引要求提交给本国主管机构，所有排放都要按指引进行监测；五是排放报告未按要求进行核证，不得签发配额，交易不得注册。

（二）多管齐下，确保企业如实履行监测、报告义务

排放监测统计管理机制的顺利运行，关键在于如果确保监管对象如实履行排放监测统计义务，欧盟及成员国采用多层次、多方位措施，多管齐下，确保企业履行监测报告义务。一是要求成员国指定主管机构（排放贸易指令第18条）严格排放许可授予的程序和许可使用的监管，企业必须按规定提交监测报告以申请排放许可，并按许可证载明方法进行监测和提交排放报告；二是企业申请排放许可及进行交易注册时，提交排放报告须说明监测方法和手段，要符合欧委会颁布的MRG指引要求，并经指定核证机构核证，未经核证配额不得转让；三是企业在每年末必须向成员国指定的排放主管机构报告经核证的排放量四是欧委会授权的中央管理机构建立并维持独立交易平台（ITL），对每一笔交易进行注册登记和审查，不符合要求者不允许注册和继续交易；五是将交易及配额使用情况向社会公布，接受公众监督（排放贸易指令第17条）。

（三）各司其职，分工协作

欧委会成员国及各级排放主管机构各司其职，分工协作，在欧盟和成员国层面分别建立一套完整的运转平顺的监管机制。欧委会及中央管理机构、气候变化委员会由上而下形成欧盟层面的对成员国及排放实体监管体制；在成员国内部，由排放主管机构及交易平台形成一套本国排放监管体制。两套体制协作有序，在保障和尊重成员国较充分的配额总量确定、配额分配及涵盖实体等经济自主权的前提下，确保欧盟层面减排效率和排放量实质性降低。

（四）发达的独立第三方核证或验证机构

无论企业排放许可申请，还是交易注册、配额结转，均需要对企业排放报告监测方法和报告内容进行审查和核证。为保证核证的中立性和客观性，各方都很重视独立核证机构的建立。欧盟和德国排放贸易的发达，客观上促进了核证服务业的发展和完善。核证机构的规范运作，又为排放贸易的扩张和排放许可管理创造了物质保障。欧盟排放贸易指令授权欧委会制定核证业务规程、核证机构准入条件和资质要求，并要求各成员国制定本国核证义务工作规范和核证机构准入标准。巨大的核证市场和核证环节在排放贸易中的重要作用，促使了核证机构的发达和业务的成熟。

德国不同于欧盟的最大特点是德国依靠强大的工业基础和良好的行业自律传统实现减排。德国自愿性排放贸易非常发达，相关的第三方核证和服务机构及设施完善，企业界和政府有良好合作的传统。因此德国排放监测体制的运行，较大程度上服务于排放许可的申请、授予、使用监管和交易流转。

（五）统一协调的配额登记系统及交易注册平台

在排放贸易体制下，成员国和欧盟都建立了一套准确统计配额签发、持有、流转注销的登记系统，并要求各成员国登记系统能够兼容，以接受和承认其他国家主管机构签发的配额。多个成员国可以共同开发统一的配额登记系统。欧委会应制定法律，建立标准化和安全的电子数据库形式的注册登记系统，以跟踪配额的签发、持有、流转及注销，并确保配额交易和履行京都议定书规定的义务相一致（第19条）。欧委会指定中央管理机构运转独立交易平台ITL，以记录配额的签发、转让及注销。中央管理机构通过ITL对每笔注册的交易进行审查，并将审查结果报通报各国主管机构。

在此基础上，欧盟和包括德国在内的各成员国都建立有自己的温室气体排放登录注册平台。随着EUETS范围的扩大和交易机制的成熟，欧盟力促全共同体内交易平台的统一和对接，并颁布一系列法令促使交易平台的承接和相关信息数据交流，为排放贸易机制的扩张和涵盖更大领域排放源创造了条件，也促进了排放监测统计制度的完善。

三、构建我国温室气体排放监测统计报告法律制度体系的政策建议

在欧盟和德国GHG排放监测统计和报告制度及排放监管体制经验的基础上，基于我国东西部发展不平衡和产业结构存在较大差异的现状，规划我国温室气体排放监测统计报告体制路线图，构建和完善我国温室气体排放监测统计报告法律制度体系，应充分考虑我国的制度环境和基本国情及原有的环境行政监管体系相互之间的职责范围、权限划分、监管制度协作水平等因素。

（一）立足国情，建立国家和地方两级分工协作的监管体系

基于我国国情和地方产业机构与布局的差异性，我国可考虑建立国家和区域两级温室气体排放监测统计报告体系和工作机制。我国有较为健全的地方环境监测管理机构和分工协作的工作传统，为建立我国中央与地方两级GHG排放监管机制奠定了较为有利的组织基础。在国家层面，可考虑在现有温室气体监管机构范围内，整合资源，形成专司排放配额总量确定，分配方案制定，配额涵盖行业领域，配额转让交易条件与程序的主管机构，在现有环保系统、计划部门、气象部门、工业部门等已有的规划制定、政策研究、产业减排技术保障、减排政策制定等力量基础上，形成主管机构；在地方一级，整合地方环境监管力量，增加温室气体排放监管职能，建立地方一级或分区域建立地方性温室气体排放及交易监管主管机构。

（二）目标明确，服务于排放监管和排放贸易机制的实施

我国GHG排放监管机制的建立，应明确目的和宗旨——服务于当前减排战略，并为实施温室气体排放贸易机制形成制度基础和组织基础。排放监管法律制度和机制，服务于当前各项减排政策的顺利实施，为减排效益的发挥提供制度支撑和技术保障；同时，考虑到以排放贸易和碳税为主体的减排政策，建立温室气体排放监测统计及报告制度应优先考虑排放贸易机制对监管能力建设的需求，根据我国参加排放贸易的主要行业领域、企业范围、排放总量及排放配额的确定，排放配额分配，排放许可制度的实施，配额管理平台及交易平台建设等环节，构建我国温室气体排放监测统计及报告制度和排放监管体制。

（三）各负其责，中央和地方监管机构权限明确，职责确定

中央和地方政府及两级温室气体主管机构应各司其职，各负其责，要按照温室气体减排战略及排放贸易运行的基本规律和技术要求，进行科学分工，确定各级职责权限。从欧盟和德国减排政策及排放贸易运行的客观规律和基本经验来看，温室气体排放监测统计报告制度的重点是排放配额的分配、企业排放许可的授予、企业排放监测报告义务的履行保障、排放量核证、配额流转及交易注册登记等环节。

对于中央温室气体排放主管机构来说，职责重点在于配额分配政策制定，监测报告方法内容要求确定，协调各地注册登记系统顺畅对接并实时监控，信息通报交流等方面。第一，应根据我国排放贸易推行的基本路线（配额贸易和减排信用贸易政策方向及如何协调）制定我国排放配额分配的基本原则和方法；第二，制定企业申请排放许可的文件要求，包括对企业自主监测能力要求、报告内容格式、申请许可排放量核证程序、核证文件要求等；第三，制定并发布企业温室气体排放监测报告规则指引，对企业履行自主监测的方法、采用的方法学等内容进行规定，对企业排放量报告内容、格式进行规定，对企业配额使用进行说明等；第四，制定并发布第三方核证机构准入资质标准及核证机构工作规程，制定核证业发展规划，制定企业温室气体排放报告核证要求；第五，建立并维护国家级温室气体配额签发、持有、流转、注销注册登记系统和平台，制定各地方注册登记系统和平台能够共同适用的，标准统一的，口径一致的注册登记规范，并实现电子数据化和配额使用信息的实时更新，建立与各地配额管理平台信息共享与交流的机制；第六，制定和实施激励企业遵守排放监测义务及排放报告义务的政策措施，并优先考虑排放配额奖励和税收减免等手段，激励企业按规定进行监测，并提交排放报告；最后，建立对排放配额使用及交易的检查、核查机制，以审查是否符合规定。

对地方主管机构来讲，其职责主要包括：对本区域配额进行分配并监督管理配额的使用；对本区域纳入监管范围的企业和排放实体排放报告进行审查，以确定是否符合监测报告指引和核证程序的要求；按照统一规格和标准，建立本区域排放配额签发、持有、转让及注销的注册登记系统与平台管理规范；配合中央主管机构，对地方排放实体配额使用情况和交易情况进行统计和汇总，并按中央平台检查核查意见，对配额使用情况及交易情况进行复查；定期上交地方排放监管报告；指导地方核证机制顺利运转和核证机构的工作。

（四）完备设施，建立国家和地方层面的配额签发、流转、注销的登记统计系统和平台

温室气体排放及减排信息数据的登录、注册和交易流转平台，是一国温室气体排放监测管理制度的重要组成部分和发展排放贸易市场的重要物质保障。发展我国自主的交易平台，并在发展到一定阶段后与国际主要碳交易市场平台相链接。建立温室气体排放额度减排额相互承认机制和碳信用签发的共通规则，才能够为市场发育创造良好的制度环境，保障减排企业减排效益和利益，增强国内产业在未来碳竞争和碳金融领域的市场适应能力和市场竞争力。培育具有国际影响力的企业实体，是确保我国在气候竞争和碳市场竞争中立于不败之地的最根本途径。

（五）健全机制，建立我国自主的独立核证机制和核证机构

发达的核证机构和核证市场，是GHG减排额顺利进入交易的关键，是碳市场快速运转的“血液”。受制于碳管理规则的初级和落后，我国核证机构和市场发育水平极低，这一领域更多是被外方企业占据，很大程度上制约了我国温室气体排放监测统计报告制度的发育和成熟。核证机构和市场的成长同样需要引进和借鉴国外温室气体管理成熟模式和建立排放监测统计和报告制度，制定发展核证业的规划，指导核证机构和核证市场的健康发展。

（六）强化意识，早日形成国家统一的与国际规则一致的减排标准

减排标准，实质就是由排放许可、排放报告、许可申请、减排核证及程序、碳信用签发等环节组成的温室气体管理系统，是国家温室气体排放监测统计报告制度体系的重要内容。减排标准的形成是一国温室气体排放监管能力建设向更高阶段发展的标志，是排放贸易发展和市场扩张的最重要保障，其起着稳固市场，稳定投资信心，扩大交易影响力的作用。

当前国际成熟的项目层面和组织层面的减排标准有多种，如ISO14064、温室气体议定书、黄金标准等。我国有自行开发的北京环境交易所发布的熊猫标准，湖南和湖北自行开发的区域性标准，我国台湾有金龙标准等，标准的各自为政和自行发展必然影响我国碳市场和碳规则的尽快形成。欧盟长期致力于自身碳管理体系的推广和区域外适用，更多是为争夺碳交易规则制定权和发言权，我国当前各自为政的局面不仅对形成我国产业界温室气体管理能力无助，更不利于我国形成统一的温室气体监测统计报告制度，也无法形成我国契合国际UNFCCC和KP框架下的监测统计制度和碳交易规则体系，更遑论扩大我国第一减排额“卖方市场”优势地位的发挥了。以立法的形式颁布和统一减排标准，建立我国完善的温室气体排放监管体系，培育和提高我国碳减排额“卖方市场”竞价能力，扩张我国碳交易规则的适用范围，最终形成以我国国家利益为核心的碳交易规则和市场份额。

（七）尽早出台《温室气体排放贸易促进法》及《温室气体排放监测统计报告管理规定》

欧盟和德国温室气体排放监测统计制度的经验和实践给予我们的启示是，必须完善相关立法。鉴于我国温室气体管理水平和监测统计平台薄弱的现状，我国当前直接出台GHG交易法为时尚早，但出台温室气体排放贸易促进法时机已经成熟。首先在当前我国气候政策背景下，我国产业界已经形成共识，排放削减的自觉性和主动性大大增强；其次我国已经成立地方和拟议成立国家层面排放交易中心，并且各地交易中心已经进行了大量的知识储备和管理实践积累，为我国出台温室气体排放贸易促进法奠定了一定的物质基础；第三，尽管各地交易中心多限于“无米下锅”的处境，但深刻反思现状背后，却是因为排放许可管理的落后和监测手段的缺陷。而完善排放许可制度我国已经有了较长期的制度环境，监测手段的发展却需要长期的积累和大量的投入，但等待一切条件具备恐怕会错过发展碳贸易的最佳时机。当前可取可行的途径是，尽快引进欧盟或其他机构规范的减排标准，将之转化为我国的立法标准，并佐之于有效的排放许可制度的实施，走出一条我国自己的充分发挥我国“后发优势”的碳贸易发展道路。

注释：

① 欧盟关于温室气体排放监测及履行京都议定书的决定（Decision No 280/2004/EC）第6条。

② 欧盟关于温室气体排放监测及履行京都议定书的决定（Decision No 280/2004/EC）第1条。

③ 欧盟关于温室气体排放监测及履行京都议定书的决定（Decision No 280/2004/EC）第3条第2款。

④ 欧盟温室气体监测制度服务于基于市场的减排手段首要的应用领域是温室气体排放贸易。监测制度的建立构筑了EUETS运行的平台和技术架构。各成员国在欧盟排放贸易指令要求下，按照监测决定的规定，建立各国国家方案、清单系统、注册登记系统、进展报告规则，以及配额签发、持有、注销和撤销的技术平台，并与欧盟注册登记系统相对接。

⑤ 早在1993年，当时欧共体已经充分认识到排放监测制度对开展各项履约评估的重要意义，故发布“关于GHG监测机 制的决定”（Council Decision 93/389/EEC），强调排放监测机制的作用（序言第8条）。其后Council Decision 1999/296/EC（1999 年 4 月 26日）代替 Decision 93/389/EEC，再次强调“监测机制是开展评估活动的非常关键的工具”（序言第6条），至Decision 280/2004/EC（2004年2月11日）颁布，较系统地建立了欧盟GHG排放监测机制和制度。2005年欧盟执行委员会依据Directive 2003/87/EC之授权，对受排放交易规范者实际CO2排放量之监测、报告，更是订定详细的指导原则（Council Decision 2004/156/EC“建立GHG监测报告指导准则的决定”）。

⑥ 欧盟排放监测体制决定（Decision No 280/2004/EC）规定了成员国建立国家清单系统和注册登记系统的义务。并规定成员国定期向欧委会提交履约情况报告。为保证各国和欧盟注册登记系统的一致性，尤其是能够纳入排放贸易体系所建立的注册登记系统中，欧盟颁布2008（994）条例（欧盟关于标准化和安全性注册系统的条例），2010年颁布2010（920）条例对其修正，规定了建立注册登记系统的管理规范和技术标准。

⑦ 由产业主动达成其所承诺的减排目标，政府将延缓执行额外的防止全球暖化管制措施。德国政府一再表示，针对环境问题，政府对于谈判的决议（negotiated solutions）将优先考虑。德国工业联盟（Federation of German Industry，BDI）于1996年与政府完成谈判，承诺其成员愿意将CO2排放及能源消费总量至2005年时，相较于1990年的水平减量20%。这些产业涵盖德国所有工业最终能源消费的71%，并涵盖超过99%的公用发电部门能秏。在总量目标下，各产业又有不同的减量目标，例如钢铁工业协会为16%，而碳酸钾工业协会（potash association）为66%。此外，另有一独立机构 Rheinisch－West－falisches Institut fur Wirtschafts－forschung（RWI）负责监测这些产业有无遵守承诺。如果产业完全达成所承诺的减量目标，将可获得免除能源税的优惠。

［1］杨 志，陈 波.碳交易市场走势与欧盟碳金融全球化战略研究［J］.经济纵横，2011（1）：26－27.

［2］能源与交通创新中心、气候注册组织、商业社会责任国际协会.建立中国能效与碳排放注册系统［EB/OL］.（2009－07－30）［2011－03－21］http：∥www.chinaclimateregistry.org/adminis/uploadfile/20109710 31235380.pdf.

［3］陈炳才，郑 慧，陈安国.德国的碳排放交易制度［N］.中国经济时报，2011－01－21（A01）.

The Legislative Experience and Policy Recommendations of the EU and German GHG Monitoring and Reporting System

CAO Ming－de1，CUI Jing－xing2
（1.School of Civil ＆ Business Law，China University of Political Science and Law，Beijing100088，China；2.School of Law，Southwest University of Science and Technology，Mianyang621010，Sichuan，China）

The GHG monitoring and reporting legal systems in EU and Germany，serving as the basic elements of the GHG emission regulatory system，are not only the most important tools of the administrative laws of GHG emission，but also the material security and institutional guarantee for the policies innovation of GHG emission reduction.More importantly，they provide the legal foundation for innovation of the market－based emission reduction systems.It is worthy of learning for us from the legislative experiences in configuration of the powers and responsibilities for regulatory body，ensuring the emitters to fulfill the reporting obligation faithfully，building the accreditation mechanism of thirdparty inspection agencies，constructing the platforms for the registration，enrollment and recording of emission allowances and the trade of carbon credits.

EU；Germany；GHG monitoring system；reporting system；legislative experiences

D912.29；DF969

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.02.001

2012－02－10

曹明德（1965－），男，安徽省庐江市人，中国政法大学民商经济法学院教授，博士生导师，主要从事环境法研究；崔金星（1977－），男，河南省浚县人，西南科技大学法学院讲师，西南政法大学环境资源法博士研究生，主要从事环境资源法研究。

国家社会科学基金重点项目（11AFX007）；教育部人文社会科学研究项目基金资助（09YJA820089）

（责任编辑 江海波）