赵维良

（辽宁师范大学，辽宁 大连 116029）

发达国家公共安全意识培养及借鉴

赵维良

（辽宁师范大学，辽宁 大连 116029）

发达国家十分重视对公民进行经常性的安全意识教育和培养，公民普遍具有较高的心理素质和危机应对能力。我国公民所具有的公共安全意识还很薄弱，急需学习和借鉴发达国家的做法和经验，努力建立健全我国的公共安全管理体系。增强各级政府及整个社会的公共安全意识、加强安全知识教育、总结突发事件的处理经验对我国未来的社会稳定和发展具有重要借鉴作用。

公共安全意识；培养；借鉴

公共安全意识是公民应对突发公共事件所应具备的综合素质，包括警觉的心理状态、面对突发事件的心理承受能力、所掌握的应急知识和自救互救技能等。理性的公共安全意识是一种宝贵的精神财富，也是公共安全管理的基础，公民公共安全意识的强弱直接关系到政府公共安全管理的效果。西方发达国家不仅强化公共管理者的安全意识，同样重视对公民进行经常性的安全意识教育和培养，公民具有较高的心理素质和危机应对能力。而我国不论是公共管理者还是公民公共安全意识、自救互救知识和能力都十分薄弱，往往很小的灾害也会造成重大的人员伤亡。公共安全意识教育是防灾减灾中一个重要的环节，也是减少灾害损失的有效途径，普及公共安全意识教育对国家安全与稳定有极其重要的作用。因此，学习和借鉴西方发达国家公民公共安全意识培养的做法和经验，是加强我国的公民公共安全意识培养的当务之急。

一、发达国家公民公共安全意识培养

灾害的发生通常具有突然性和不可预测性，并且有较强的破坏性，一旦爆发，常常会出现国民恐慌的局面，并可能由此而造成危机的进一步恶化。为此，在平时加强对公民的公共安全教育，使他们增强防范突发事件的意识就显得十分必要和迫切。在公共安全意识培养上，美国、日本、韩国、澳大利亚、德国、以色列等国家的许多做法值得我们学习和借鉴。

1.常备不懈的防灾意识。发达国家和地区特别注重安全知识的教育，从幼儿时期就开始通过书本、网络、影视、宣传册、模拟演习、自身参与等方式向孩子灌输安全知识，教孩子在面对自然突发性灾害时怎样自我保护和应对灾害［1］。

日本国民向来就有强烈的忧患意识和危机感，为了提高国民防灾救灾的意识，日本将每年的9月1日定为“防灾日”。每年的这一天，都要举行防灾演习，有国家组织的演习，也有各都道府县和市町村组织的演习［2］。孩子们刚上幼儿园，就会被带到地震模拟车上体会大自然狰狞的一面，家家户户的门窗附近，都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒以及急救包。通过这些举措，日本国民不但提高了防灾意识，而且掌握了急救知识、逃生的要领以及自救互救的本领。

韩国也非常重视防灾宣传和教育，印制的防灾宣传手册，图文并茂，易看易懂，效果很好。韩国政府还规定每年的5月25日为“全国防灾日”，在这一天举行全国性的综合防灾训练，通过防灾演习让政府官员和普通群众熟悉防灾业务，增强防灾意识提高应对灾害的能力［3］。

2.制度化的教育培训。为了提高公民的安全意识和对抗灾害的能力，许多国家的政府都重视全民的安全管理教育、应对灾难的培训和实地演习等，有效的提高了突发公共事件的应急救援和处理能力。

以色列的公共安全教育主要是对恐怖事件的处理，学者们在大学课堂里讲授恐怖主义范畴和特性等方面的课程，并向社会各界人士开放。学校还开设有关在恐怖事件发生后如何进行救护的课程，讲授包扎、人工呼吸等急救知识，学校中的反恐专家也经常应邀到社会各部门介绍反恐方面的知识。“9·11”事件后，美国也制定了具体的行动规则，加强防恐训练。

日本有以中央政府安全和危机管理及部门协调为主要内容的每年一度的防灾训练。地方也根据当地的具体情况加强防灾训练特别是跨行政区的联合防灾训练。比如，首都圈的7个地方政府共同签署了“七都县市灾害时相互援助协定”，每年要针对如何开展相互支援进行演练；阪神地区的9个地方政府自阪神大地震发生以来每年都进行联合防灾训练。［4］

澳大利亚的防灾教育深入人心，政府不仅设立了全国灾害管理学院，培养危机管理的专业人才，而且不忘对普通百姓灌输危机防范意识，如向每户居民邮寄有关反恐的资料，指导人们在发生恐怖事件时如何应对。

德国把增强国民的危机意识作为危机管理的一项重要内容，政府利用“危机预防信息系统”向人们集中提供各种公民保护以及危急情况下自我保护的知识。例如，通过宣传手册、互联网、展览以及听众热线，重点介绍如何应对新型急性瘟疫、化学品泄漏和恐怖危机等［5］。

3.广泛参与的民间组织。在公共安全管理过程中，由于政府在资源禀赋、人员结构、组织体系等方面存在的局限性，需要全社会的参与来提高公共安全管理能力，同时，通过广泛的参与也提高了公民的公共安全意识。各种非政府公共部门、社会组织、社区等民间组织是公民参与的平台，在公共安全管理的各个阶段都发挥着重要的作用。

美国特别注重建立民间组织灾难联防体系，通过各种措施吸纳民间组织参与公共安全管理。政府制定了各级救灾组织、指挥体系、作业标准流程及质量要求与奖惩规定，呼吁民间的专业人士投入第一线的救灾工作，广泛动员民间慈善团体和宗教系统参与救灾防灾工作，调查灾民需求，建立发放物资的渠道等。“9·11”事件发生后，民间组织动员人民献血、捐款、捐物；教堂主持各类追悼仪式，这些民间社会力量的参与，极大地缓解了社会对政府的压力。

日本也改变了以行政为中心的救灾体系，提出以行政、居民、民间企业、非政府组织、非营利团体、自愿者等相互合作的“公救”、“共救”、“自救”体系。各地区还成立了许多群众自发组织的防灾救灾团体，如消防团、水防团、妇女防火俱乐部、少年防火俱乐部、儿童防火俱乐部等。截止到2002年4月，在全国的3241个市町村中，已有2525个市町村建立了104539个自发防灾组织，组织率（加入防灾组织的户籍数与全国户籍数的比例）达到59.7%［6］。

4.重视媒体的作用。社会媒体可以充分利用现代信息手段，对不同类型的公共安全预警预防制度和应急制度进行广泛宣传和普及，把社会公众对灾害的舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来，促进灾难得到及时有效的解决。

美国联邦应急管理委员会（FEMA）在其官方网站上专门设立了灾害知识版，可供社会不同年龄、不同文化层次的人了解相关知识，媒体在美国政府应对“9·11事件”中发挥了不可替代的作用。

俄政府非常注重及时发布权威信息，主导舆论。最近几年，俄飞机失事、地铁爆炸、市场爆炸等突发事件频繁发生，俄警方、紧急情况部等部门官员基本能在第一时间出面发布权威信息，制止了谣言和社会恐慌的扩散，掌握了工作的主动权。

英国重视突发事件中政府与媒体的协作，要求有关机构在平时必须做好准备，把配合媒体作为紧急反应计划的一部分进行讨论和演习，并任命受过专门训练的新闻官员负责媒体事务。

德国政府要求政府公务员自觉遵守 “回答记者和传媒提出的每一项问题”的原则。日本将媒体视为“政府应对危机的最好朋友”。早在1961年制定的《灾害对策基本法》中就明确规定日本广播协会属于国家指定的防灾公共机构，从法律上确立了公共电视台在国家防灾体制中的地位。

二、中国公民公共安全意识严重不足

1.防灾意识欠缺。目前，我国很多灾害的发生，除自然原因外，往往是由于人们防灾意识和知识的缺乏而引起的。由于平时对防灾减灾知识的教育和宣传很少，人们缺乏对灾害知识的了解，没有充分认识到灾害的潜在威胁，因此在灾害来临时，蒙受了许多不必要的损失。

国外的大中小学都开设有安全教育、急救方面的课程，政府跟社区、家庭也经常联动做演练。目前中国国民安全教育尚未形成健全体系，在学历教育、职业教育和就业培训中加入安全内容，已成当务之急。教育部日前发布的《幼儿园、中小学生安全教育管理调查报告》显示：我国中小学安全教育资源普遍缺乏、时间不足、预防演习少。近六成的教师报告每学期对学生开展主题安全教育的时间累计在10课时以下，不到四成的教师及五成半左右的学生报告学校从未开展过预防灾害的演习活动。公共安全教育的缺乏导致了许多灾害后果的加重。

2.社会参与机制缺位。我国城市应急管理体系仅仅存在于政府行政管理系统之中。这种缺少社会参与的一元性的应急反应机制强调的是各级地方政府及其相关部门的作用，而各类社会组织、经济组织，公民以及舆论则处于被动员、被安排的被动处境之中，从而使得应对突发公共事件实际上完全变成了政府的内部事务，这就导致在突发事件发生后无法充分动员全社会的力量参与应对。由于政府的局限性，组织指挥不统一，信息渠道不畅通，以致使防灾工作有时会陷入被动局面。我们急需从整体考虑公共安全管理系统的构建问题，让全社会参与共同对抗灾害。

3.未能建立有效的事后学习机制。每一次突发事件，对政府都是一次新的考验和学习，当危机结束后,要迅速进行恢复重建,尽快恢复生产、生活,并且进行总结学习。而在实际工作中，一些城市部门在突发事件后却往往敷衍应付草草了事，未能从事故中吸取经验教训，导致同类事件重复发生。

4.民间组织不完善。从发达国家经验看，危机时刻民间组织往往极为活跃，并表现出及时、高效、灵活等优点，从而对危机管理起到了十分积极的作用。如日本阪神大地震中，最先赶到现场并发挥作用的是民间组织、韩国金融危机中，在民间组织的广泛动员下，民众表现出了极大的爱国热情。而我国在抗灾的斗争中，基本看不到民间组织的活动。我国的民间组织大多数仍然缺乏自主性，活动独立、反应灵敏、行动灵活的优势没有得到充分发挥。尽管有些民间组织的反应灵敏性大大优于政府机构，但多数情况下仍然是跟着政府的脚步采取行动，对于被政府忽视的领域，也往往视而不见。

三、发达国家公民公共安全意识培养对我国的启示

我国的公共安全管理体制还不完善，应从公共安全管理的实际水平出发，在借鉴国外基本经验的基础上积极培养公民的公共安全意识，努力建立健全我国的公共安全管理体系。

1.强化公共安全意识。增强各级政府及整个社会的公共安全意识。我们应当清醒地意识到，我国己经进入一个危机频发时期，而且危机的高频发生将是常态。借鉴国外的经验设立灾害宣传日，每年在全国范围内开展防灾教育，让人们了解各种灾害的基本特征及灾害发生时的应对措施，这样不仅可以达到广泛宣传的效果，还可以较综合地提高群众的安全意识。对于各种公共安全突发事件，政府应该与社会个体互动，通过宣传安全知识，提高民众的防范意识和自我保护的能力。要特别重视对中小学生进行安全教育和防灾教育，从小培养他们树立安全观念，增强安全防范意识，营造防灾减灾的社会氛围，打造城市可持续发展的文化心理基础。

2.积极培育和发展民间组织。公共安全管理应该充分发挥社会力量，整合社会资源。面对突发公共事件，社会承担的责任应当是分层次的，每个主体都有自己的角色定位。从世界各国的经验来看，公共安全事务必须有广泛的参与性。民间组织可以成为及时疏导社会不良情绪的“减压阀”和突发事件的“预警器”，而当突发事件真正到来的时候，又可以协助政府进行社会管理和紧急救助。我国民间组织还不够壮大，社会动员能力仍然十分薄弱，在危机管理中所起的作用还是微乎其微，从而也就加重了政府的负担。这就需要积极培育和发展民间组织，全面营造鼓励民间组织发展的社会氛围，尽快建立支持民间组织发展的制度和机制，形成政府和社会共同管理危机的治理结构。

3.加强安全知识教育。面对高风险的社会，安全知识亟须纳入正规的教育课程，要将防灾减灾知识的教育纳入到小学、中学、大学教学内容中，并随着年级的增长，安全知识的范围应扩大，教学深入程度也应不断加深。调动各种资源，运用多种手段，广泛宣传有关预防、避险、自救、互救、减灾等知识，发达国家都积极利用媒体的宣传效应，对社会进行广泛的宣传，如电视专题节目、发放宣传册子等，都起到了明显的效果。此外，还要经常性的组织公民进行防灾教育和应急训练，并形成长效教育机制，以提高民众的危机应对能力。防灾教育和训练可以通过建立社区防灾组织来实施，政府或相应机关团体对社区防灾组织的负责人员进行防灾知识教育，进行各种灾害模拟训练、社区灾害管理知识培训等，通过提高他们的防灾意识来带动社区民众参与防灾活动，提高民众的抗风险能力。

4.总结突发事件的处理经验。面对如此众多的突发事件，事后的处理和总结也非常重要，危机消除后，政府应该迅速查找发生灾害或事故的原因、进行事故分析评估、追究相关人员责任，总结处理突发事件各阶段的经验教训，有效的总结可以对未来的突发事件的发生提供警示和预防。同时，加强突发事件的反思和宣传，还可以支持、安抚受灾群众，增强人们对灾害的认识，提高人们的公共安全意识和防灾减灾知识。

［1］DavidR.Godschalk,SamuelBrody,RaymondBurby.Public Participation in Natural Hazard Mitigation Policy Formation:Challenges for Comprehensive Planning［J］.Journal of Environmental Planning and Management,2003,46,（5）:733－754.

［2］Friedman F.D.Public relations in disaster management and planning for emergency physicians ［J］.Journal of Emergency Medicine,1995,13（5）:661－668.

［3］李洁.安全意识重在到人［J］.瞭望新闻周刊，2007，（4）.

［4］顾林生.从防灾减灾走向危机管理的日本［J］.城市与减灾，2003，（4）.

［5］王德迅.国外公共危机管理机制纵横谈 ［J］.求是，2005，（20）.

［6］［日］防灾白皮书［z］.2003：154.

［7］周文彧.加强城市防灾减灾教育的思考［J］.中国减灾，2007，（5）.

责任编辑 侯 琦

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赵维良（1978－），男，辽宁铁岭人，辽宁师范大学管理学院讲师，管理学博士，主要研究方向为公共政策。