周甲文

（沈阳工程学院，辽宁 沈阳 110136）

高效能服务型政府的法制建设路径选择※
——以辽宁省为视角

周甲文

（沈阳工程学院，辽宁 沈阳 110136）

近年来，辽宁的民主法制建设取得了令人瞩目的成就，政府法制工作也有了长足进展，在全省经济建设和社会发展中发挥了重要的作用。法制建设对推进辽宁老工业基地振兴和沈阳经济区建设具有重要的意义。本文围绕着我省构建高效能服务型政府法制建设中面临的实际问题，有效地分析存在问题的原因，在此基础上提出构建高效能服务型政府法制建设的创新机制的新路径的解决对策，搭建“网络政务平台”，推进高效能服务型政府法制建设的对策建议。

服务型政府；法制建设；解决对策

一、基于法制建设中高效能服务型政府的构建

（一）法制建设是构建高效能服务型政府的必然要求

改革开放以来，我国的政府法制建设从基础相对薄弱逐渐发展起来，依法行政的能力和水平不断地提高，对推进政府法制进程起到重要的作用。随着新时期经济社会发展、社会变迁和政府机构体制改革的逐步深入和全面展开，法制建设日益凸显其重要作用，尤其处于社会转型时期的政府在经济、政治、文化和社会等方面进行改革时，须要以制度化确保改革能稳步地进行、营造一个稳定的社会环境。

政府行政模式从管理行政到给付行政、指导行政、服务行政、责任行政和效能行政的转型发展，推进高效能服务型政府的建设具有深远的意义。法制建设是以制度化保障构建高效能服务型政府，提升政府效能建设为前提。也是落实政府各项工作的重要组成部分，为社会和谐发展奠定良好的环境，同时以制度化保障“公民本位”的政府执政理念，彰显社会民主政治与依法行政建设。与此同时，高效能服务型政府建设应遵循良治的六个特征，即合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。高效能服务型政府构建需要践行依法行政，推进政府法制建设。高效能服务型政府涵盖着政府是依法行政的政府、有限政府、责任政府和法制政府的层次，而且还更加注重行政的效能建设和行政的社会效益。

（二）当前高效能服务型政府法制建设中面临的主要障碍与存在的问题

依法行政与完善高效能服务型政府的法制建设是符合社会历史发展的客观要求，保障社会改革成果、社会进步与演化的有利支撑，它势必会受到各种因素的制约和影响，这些障碍与存在问题对构建高效能服务型政府的法制建设具有重要影响。

1.当前高效能服务型政府法制建设中面临的主要障碍。（1）思想障碍——中国传统法律与行政文化的负面影响。其中包括传统的官本位思想的影响；法律工具主义观念的存在，即为部分领导干部将法律仅视为一种治人的工具，而不具有法律的目标价值观念。（2）立法障碍——当前行政立法领域存在的缺陷使依法行政缺乏良好的法律环境，行政法律规范对行政主体的授权不明确，缺乏充分保障公民权利的条款，没有相应的行政程序规则规范行政行为，某些领域或部门缺乏有效的论证或民主决策质询；行政立法的信息公开、透明和民主参与不足，缺乏有效评估机制；缺乏统一的行政程序法，政府行政与行政问责信息反馈的法律保障机制须完善等。（3）体制机制障碍——现行行政执法机制体制存在弊端，缺乏有效的现行监督制约机制。当前行政执法存在问题在一定程度上可以从行政执法的行政执法体制和财政保障机制以及现行监督制约机制上剖析原因，有些制度上的缺陷甚至已成为不当行政、违法行政的直接诱因。

2.当前高效能服务型政府法制建设中存在的问题。如立法质量有待提高；执法环境有待完善；监督力度有待加强；政务公开制度初步建立但仍需完善，公民参与决策的制定、执行和信息反馈过程中缺乏有效法律保障；基层乡镇依法行政理念有待提升以及行政问责与行政绩效评估缺乏有效指标体系等问题。

二、法制建设推进高效能服务型政府的建设有效路径

改革开放以来，我国的法制建设进程正逐渐深入，有效地推进政府法制建设进程对于构建高效能服务型政府具有极其重要的现实意义。

当前我国法制建设主要包括立法、执法和监督等多方面内容，对内设计本系统的各个执法机构，对外涉及人大、司法机关、政府各部门，是一项综合性很强的工作。要加强与人大、法制办、政法委和公检法等部门的沟通、协调，要高度重视与政府各职能部门、行政执法机关、司法机关和其他企事业单位的联系。关于高效能服务型政府的构建，探索一条制度框架下规范与制约政府行为在行使公共权力、分配公共资源、约束与规范政府行为等，提高政府行使行政权力的行政效能和社会效益，不断提高为人民服务的水平。在一定程度上规范与制约了政府的行为，有效地贯彻落实全面推进依法行政的进程，实现合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一的依法行政的基本要求。政府法制建设也为政府在经济社会发展和改革过程中起到了稳定的作用，保障了各项改革在稳步中前进和社会的稳定与和谐发展。进而提升政府行政文化建设，推进依法行政理念的落实，规范政府行政执法行为、提高行政执法水平、对科学民主决策、防范与化解社会矛盾和提高政府行政工作人员的素质等方面具有重要作用。可见，政府法制建设对推进高效能服务型政府的建设提供制度化保障，从法律上保证了政府应该赋予的权力、责任、职能、权利和义务等权限与范围。

鉴于此，高效能服务型政府不仅具有服务型政府具有的依法行政的政府、有限政府、责任政府和法制政府的层次，而且还更加注重行政的效能建设和行政的社会效益。与此同时，依法治国和依法行政是推进政府法制的强有力的途径，也是构建高效能服务型政府的客观要求之一。

三、解决对策与创新机制研究

针对构建高效能服务型政府中存在的诸多问题，在实证调研的量化分析与必要的定性分析相结合的基础上提出有关科学合理的解决对策与创新机制对策建议。

（一）解决对策

1.提高行政立法质量。（1）完善立法程序。一要建立和完善行政立法专家论证制度；二要完善行政立法听证制度；三要积极推行法律法规跟踪问效制度。（2）不仅要注重立法的专业性技术，而且也更应该注重立法的信息公开与群众参与机制的构建，利用多渠道的方式，建立健全执行的信息反馈机制，以便及时修正，避免存在漏洞。

2.推进行政执法改革。转变行政执法观念，提升行政执法人员职业素质、改革行政执法体制机制，完善行政执法职能、建立与完善行政执法责任制以及科学有效地实施行政指导，促进行政文化建设，实现政府“善治”。

3.完善行政监督制约体制机制。建立统一的行政监督情报信息网、联席会议等方式的行政监督体系的协调机制；健全权力约束的行政监督制约机制，即加强党对政府各职能部门或行政机关的领导和监督的同时，也应强化人大、政协监督制约机制以及增强行政监察部门的权威性；完善群众监督制约机制，尤其是加强县区或乡镇基层民主监督机制建设；完善网络和新闻媒介的舆论监督制约机制等。

4.提升公民参与社会管理创新的意识，通过有效的量化评估政府效能，即由政府法制工作部门牵头，并组织专家进行论证、民意征询等方式，建立与完善政府法制的行政指标体系。

5.多渠道的宣传，提升县区或乡镇基层的法律意识，对一些政府本身的违法行为，营造良好的社会法制宣传与普法氛围。

6.加强行政人员的队伍建设，提升思想道德素质与专业素质，树立公民本位和以人为本的服务观念。

7.建立高效能的政府服务体系。使政府的行政程序法制化，进一步健全和创新制度，注重以制度创新促服务、提效率。

（二）创新机制研究——构建高效能服务型政府法制建设的创新机制的路径选择

1.以立法创新为重点，营造良好的法律环境。（1）要把立法创新的重点放在解决制约和影响东北老工业基地振兴、产业结构调整、沈阳经济区一体化建设和民生问题上，着力推进立法创新，维护与保障我省社会稳定和营造良好的发展环境，落实科学发展观和实现政府生态行政建设。（2）逐步实现从单一的政府部门起草渠道向人大、政府、社会团体以及专家学者等多层次、多渠道起草的转变，推行委托起草，探索建立网上立法听证、微博咨政等新办法，不断提高公民参与度和知情权，立法机制创新推进立法的民主化、科学化。（3）以立法理念创新提高立法质量。法律法规的制定着力于新办法解决新问题，注重针对可操作性的问题，因时而异、因地制宜，注重“小而精”，多搞单项法规，多作具体决定，在实践中不断地更新立法的理念创新，提高立法质量。

2.把行政执法体制创新作为政府规制创新的重中之重，优化经济发展的行政环境。其中包括建立和落实依法行政制度体系，即制定建立和落实以法制责任为核心，以评议考核制、执法过错责任追究制、政务公开制、持证上岗制相配套的依法行政制度体系建设，严格按照法律规定的权限和程序行使权力，提升执政能力和社会效益；推进相对集中行政处罚权和综合行政执法的法制建设进程；继续深化行政审批制度改革以及深入探索政府行政机关开展行政效能建设和效能监察工作的有效路径。

3.以司法改革和创新促进公正司法，营造良好的司法环境。包括审判机关要以审判管理、审判方式、法官管理体制改革为主要内容，努力探索法院改革的新路径；审判机关要紧紧围绕“强化法律监督，维护公平主义”的检察工作为主题，积极稳妥地推进检察改革，提高执法水平和办案质量，强化和规范诉讼监督工作；推进司法机关的综合改革，完善司法系统内部制约机制。

4.在创新中加强基层民主法制建设和社会治安综合治理，创造良好的社会环境。进一步加强基层法制宣传教育，提高广大人民群众的法律素质，增强基层干部群众的法制观念和依法办事的能力，坚持为基层工作大局服务，推进基层依法治理，提高基层法制化管理水平。包括创新法律宣传方式，提高普法效果；推进法制基础工作创新，强化乡镇司法所功能；加强基层民主制度建设和依法行政治理工作；创新社会治安综合管理工作制度，全面推进社会治安综合治理，从源头上化解重大突发（群体）事件的发生。

5.创新权力制约与监督机制，规范权力运行，促进廉政建设，保证宪法和法律的正确有效实施，保证法律法规的贯彻和执行。包括发扬党内民主，强化党内监督，保证党和党的一切成员在宪法和法律的范围内活动；加强党委政法委对司法机关执法工作的党内执法监督；在创新中加强人大监督；围绕治理和优化经济环境开展各种监督活动，即建立健全经济责任审计、招投标、政府采购等项制度等；加强对“人权钱”的管理和使用监督；以整合监督力量 提高监督实效，即探索建立由人大、政协、政法委、纪检监察、新闻媒体等有监督职责的单位组成联席会议制度的“大监督”机制，变分散监督为合力监督。

四、关于我省搭建“网络政务平台”推进高效能服务型政府法制建设的对策建议

近年来省委、省政府充分发挥组织优势和牵动作用，构建了切实有效的统筹协调机构和工作联动机制，采取许多创新措施推进我省法制建设进程和依法行政，并取得了良好效果。在“十二五”规划开局之年，政府法制建设将面临着新的挑战，搭建“网络政务平台”推进高效能服务型政府法制建设具有重要的现实意义。

1.政府应加大政策支持力度，推进政府法制工作的创新，利用互联网、新闻媒介和报纸等多渠道，搭建“政务信息公开”平台，实现社会公众对政府工作的联动监督与制约。

2.有效地利用“网络资源”以推进政府公开创新机制建设，健全与完善有关网络安全的法律法规，培育社会公众的网络道德文化建设，切实推进网络健康发展，防止网络群体性事件的发生。

3.扎实、稳步地推进政府工作的“网络办公”、“一站式服务”等建设，构建信访工作的有效信息反馈机制。（1）探索政务公开及政府办事的新途径。通过有效地实施 “网络行政预约与办公”、“一站式服务”等措施，推进政府行政管理创新，能够及时地了解与处置社会群众诉求，既能节约政府行政成本，又能提高政府行政效能建设。（2）建构信访工作有效信息反馈机制。在推进“网络政务公开”建设过程中，建立和完善信访工作信息反馈机制，对社会群众反映的一些突出问题，与社会群众的利益相关的民生问题。通过网络对信访工作的整个流程进行公开反馈，规范政府办事行为，以便能接受社会群众的监督与制约，提升政府的公信力。

4.政府法制部门应该牵头，协同其他职能部门，为建立健全相关法律法规对于社会舆论监督与制约予以制度性保障，提高社会公众参与解决民生问题、社会政策的制定、执行和实施过程中的监督与制约，保护广大人民的根本利益。

5.有关政府法制工作部门应该加强县区或乡镇基层地区的普法宣传工作，提高基层政府行政人员和社会群众的法律意识，为构建高效能服务型政府营造良好的法律氛围。

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责任编辑 宋桂祝

D920.1

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1672－2426（2012）02－0020－03

周甲文（1964－ ），男，辽宁沈阳人，沈阳工程学院法学副教授，主要研究方向为政府法制建设。

※本文系2010年辽宁省依法行政研究课题自选项目（项目编号LNYFXZC024）的最终成果。