张红宇

（渤海大学，辽宁 锦州 121000）

不同国家政府经济行为倾向对我国的启示
——基于公平与效率的维度

张红宇

（渤海大学，辽宁 锦州 121000）

如何正确对待公平与效率的关系问题，是世界各国经济发展中普遍面临的一个共同难题。不同的国家基于不同的文化背景、价值理念、经济环境和制度体系，其政府行为也在公平与效率间进行着不同的选择和摇摆。本文通过对美国、瑞典及巴西三国政府经济行为的价值取向进行比较分析，以从中寻找对我国有益的经验启示。

倾向；公平；效率；启示

如何正确对待公平与效率的关系问题，是世界各国经济发展中普遍面临的一个共同难题。不同的国家基于不同的文化背景、价值理念、经济环境和制度体系，其政府行为也在公平与效率间进行着不同的选择和摇摆。

一、不同国家政府经济行为倾向

（一）美国：重效率、轻公平

从公平与效率的具体结合情况看，美国所体现出来的特点是：一方面机会公平程度和经济发展水平高，另一方面结果公平程度低，收入水平差异大。不论是从经济政策还是从福利政策来看，美国政府在公平和效率间总是倾向于效率的。

从美国经济的发展来看，美国经济发展水平和经济效率的提高处处体现着知识技术和产业结构调整的巨大作用。19世纪上半叶的美国还只是一个单纯的农业国，之所以到20世纪20年代就成为世界经济大国，其原因就在于这一阶段美国经济产业结构的工业化调整推动了其经济现代化的发展。二战后，更是大力发展科学技术，进而推动了集约化经济增长，由此奠定了美国的世界经济霸主地位。根据世界银行的《1995年世界发展报告》，1950－1960年间，美国GNP的年平均增长率是3.3%；在上世纪60年代，平均每年的经济增长率为4.5%；而上世纪90年代以来，美国年均经济增长率仅为2.1%。［1］在经济不断发展的同时，美国的不公平趋势也在不断上升。［2］通过把1929年到1994年美国人口最贫困的1／5与最富裕的1／5的收入比例与其他国家进行比较，会发现在发达国家范围内，美国已步入最不公平国家之列。如表1所示。

美国经济社会之所以会出现经济效率与不公平程度双高的特征，可以从下面几种原因分析中找到答案。

首先，从社会文化和价值观念看，美国市场经济中行为主体的目标倾向于效率。这种社会选择和行为偏好反映在经济领域，必然体现为反对国家过多干预，崇尚自由竞争，主张市场配置资源和要素，强调各行为主体之间的机会平等和个人价值的实现。

其次，效率导向型的市场经济必然倾向机会公平。1992年克林顿入主白宫之后，采取经济刺激和其他手段鼓励变革和创新，促进生产要素流动，提高企业竞争力和工作效率，以实现各经济部门的有效结合和有序运行。同时，美国拥有世界上最完善的教育体系，基础教育得到广泛普及，高等教育受益人数众多。由于教育对经济发展存在着正外部性，因此，国民受教育层次的提高不仅有利于整个社会劳动生产率的提高。而且还有利于促进机会公平。从这个角度上讲，我们又可以认为在美国体现了高效率与高机会公平的一致和均衡。

再次，相对其他国家来说美国人均收入虽高，但社会福利体系并不广泛，这也造成了收入不公平的程度比较高。美国是后起的福利国家。20世纪30年代罗斯福新政后，联邦政府开始介入社会福利领域，但美国的福利政策具有“低国家性”。具体来说，美国秉承的福利原则体现为以下几个方面：第一，政府应该尽量控制社会保障支出额度；第二，政府在公共援助中不应承担主要角色，应更多发展社会慈善事业；第三，政府公共援助的时间和范围应尽量缩小。可见，美国人强调政府功能有限性的传统，必然难以催生扩大政府权限、干预社会再分配的政策。美国更强调机会的平等而非结果的平等，因此在美国不可能建立一种全面的、高福利的社会保障模式。

（二）瑞典：重公平、轻效率

瑞典是世界上福利制度最完善的国家之一，瑞典政府制定政策的原则始终体现着公平和效率的目标。

从1870到1970年，瑞典经济持续了年均2.5%的持续增长，创造了经济增长的奇迹。而其中上个世纪50年代末至70年代初这段时期，经济增长表现更是尤为突出，在1964年达到了6.8%的高峰。与此同时，瑞典的福利制度也发展到了极致。但是1973年的“石油危机”给瑞典带来了严重的冲击，到1977年瑞典经济已跌至谷底，增长率为－1.7%，通胀率高达11.3%。面对经济状况的恶化，为了保持国民原有的生活水平，瑞典政府不得不扩大社会福利支出，因此加重了政府的财政负担。政府负债占GDP比重从1973年的20%攀升到80年代初的60%以上［3］。经济上的困难使瑞典政府越来越难以维持社会福利制度的运行，因此瑞典政府不得不痛下决心对福利制度进行改革。从上世纪90年代初，瑞典政府从两个方面开始着手改革。一方面，通过提高税率、减少公共开支、减少社会保障支出等手段消除财政赤字；另一方面，大力发展教育，重视人力资本培训，推动失业劳动力再就业。这一阶段，瑞典公共教育支出占GDP的6%以上［4］，远远高于经合组织成员国平均水平。福利制度改革后，瑞典的财政赤字明显减少，各项经济指标明显好转，经济增长率年均超过3%。据联合国开发计划署《2002年人类发展指数》报告，瑞典的人类发展指数为0.941，位居世界第二；2006年的达沃斯世界经济年会，瑞典全球竞争力排名第三，其基尼系数为0.258。［5］从这些数据我们可以看出，在一定的社会生产力水平上，公平与效率并不一定就是矛盾对立的，公平不必然带来低效率，只要处理的好，就能实现二者的均衡发展。

瑞典经济社会发展中，公平与效率的结合状况之所以经历了这样的发展过程，主要在于其建立了一种以公平促进效率的机制。

第一，高度重视发展教育在促进公平中的重要性。二战后，瑞典通过实行教育改革，大力发展教育。对适龄儿童普遍实行9年制义务教育，完成义务教育的学生中90%以上会升入高中继续学习，从而尽可能使更多的人获得接受高等教育的机会。在瑞典，公立或免收学费的高校有30多所；20世纪50年代以来，这些学校为很多普通劳动者子女提供了更多的发展机会；到20世纪60年代末，这些高等学校中普通劳动者子女人数占到了学生总数的20%；到80年代末，高等教育在瑞典已经基本得到普及。

第二，实施积极的劳动力市场政策。自从20世纪60年代以来，瑞典一直保持着低失业率，1973年为2.4%；1986－1990年为2.0%。1991－1994年间，由于瑞典经济滑坡，GDP出现了负增长，失去了60万个就业岗位，失业率曾一度上升到15%；［6］但这一局面得到了政府的有效控制，2005年失业率为5.8%；2006年为5.0%。［7］

瑞典自1997年以来经济恢复和较低失业率的取得，是政府推行积极的劳动力市场政策发挥作用的必然结果。积极的劳动力市场政策是瑞典社会经济政策的一项重要内容。瑞典政府通过对失业人员实行培训、实习、职业介绍、岗位轮替等计划，将失业人员纳入积极的劳动力市场计划，以促进劳动力供给与需求的衔接。这些政策的实施不仅提高了劳动者的素质和劳动积极性，降低了失业率，而且为经济发展储备了大量的人力资源。

第三，实施积极的公共财政政策。二战后，瑞典政府基本采取“高社保、高福利、高税收”的模式，实行积极的公共财政政策。这一公共财政政策的逻辑主线体现为政府通过累进所得税等一系列税收制度增加政府财政收入，通过政府社会性支出提供公共物品和公共服务，建立完备的社会保障和福利设施，进而实现居民收入水平和消费水平的基本均等。20世纪60年代中期，瑞典公共支出占国内生产总值的比例为35%，到80年代增加到60%。虽然随后出现的大量财政赤字迫使瑞典不得不对社会福利制度进行改革，但是转移支付在基本税收中的比例仍平均占到35%左右［8］。不可否认，瑞典政府通过加大社会保障方面的公共支出，确实起到了调节收入再分配、提高国民整体福利水平、促进社会公平的作用。

（三）巴西：重效率、轻公平

巴西是拉丁美洲最大的国家，在摆脱殖民统治后，巴西经济得到了迅速发展。1950－1980年，巴西的国内生产总值年均增长5.5%，人均国内生产总值年均增长2.7%；20世纪90年代的年均增长率高于80年代，除了1992年出现负增长以外，其他年份均有一定程度的提高，各项宏观经济指标也有一定的增长；2006年，巴西的国内生产总值已达8000多亿美元，约占整个拉美地区的40%［9］；但与此同时，通货膨胀和居民的贫困化问题却日益严重。1960年巴西的基尼系数为0.57；1980年上升到0.60以上；1998年为0.567；2008年为0.515。［10］10%的最高收入家庭获得总收入的近59%，而40%的低收入家庭只获得总收入的16%。如果按照巴西新闻媒体将月生活费不足80美元视为穷人的划分标准，目前巴西穷人总数为4600万人，约占全国人口总数的37%。［11］

具体来说，造成巴西经济社会发展如此失衡主要有三个方面的原因。第一，土地占有权高度集中，土地占有极不平衡。一方面，一些巨型地主所掌握的土地数量甚至超过了世界上许多国家的国土面积；而另一方面，巴西农村人口的1／3却没有任何土地。在土地集中的过程中，大地主和官员相互勾结，掠夺小地主和农民的土地，大量农民被迫涌入城市，又导致大量工人失业，加剧了社会不公。

第二，历史因素和教育发展情况决定了巴西存在着严重的起点不公和机会不公的社会现象。从历史因素看，19世纪末巴西废除奴隶制后，获得解放的奴隶因为没有土地，只能涌向城市边缘；但由于城市化过程的缓慢，城市在短期内不可能吸收过多的劳动力，这样就导致大量的奴隶虽然获得了人身自由，但却被剥夺了生存的能力。而且这种情况延续在他们的子女身上，形成了“黑人穷因为他生下来就穷”的状况，机会不公平加剧了贫穷在代际间的延伸。从教育发展状况来看，巴西落后的国民教育发展状况以及不合理的教育模式不利于国民收入的合理分配。巴西教育体现出来的一个特点是对基础教育重视不足。国际经验表明，在发展中国家，基础教育可以产生出比其他教育阶段更大的经济效益。根据巴西教育法，10－14岁的少年必须接受学校教育；然而就巴西全国而言，这一年龄段的文盲率高达14%，远远高于智利、阿根廷、乌拉圭等教育比较先进的拉美国家3%的文盲率水平。据巴西地理统计局统计，巴西人均受教育程度为4.88年。［12］相对于国民可怜的受教育机会，巴西政府却非常重视发展高等教育，高等教育在三级教育中所占比重最高。教育体系的不发达，以及教育发展模式的错位不仅导致普通劳动力的素质较低，阻碍国家经济发展；而且直接影响到劳动者的收入状况，加剧国民间收入分配的不平等。

第三，社会支出分配不合理。目前，巴西的社会支出约占GDP的20%，这一比重不算小，但从其支出结构上看，基本上在为中产阶级以上的富人创造利益。从教育支出看，巴西教育投入支出明显向高等教育倾斜，而有机会接受高等教育的又多是富人，这就导致真正从教育支出中受益的必然是高收入阶层。从失业保险的受益情况看，40%的富人获得了50%以上的失业保险，而真正需要保险维持生活的穷人却只得到总额的3%。［13］这些情况表明，巴西政府以税收形式从富人那里取得的收入，又以各种支出的形式返还给了富人。政府对于社会收入的再分配作用没有很好地发挥，势必加剧社会不公。

二、各国政府经济行为的经验启示

从各国政府公平与效率的选择实践来看，公平与效率的结合没有一个固定的最佳点，而是一个动态的变化和选择过程，与其外部环境之间存在着一种相互依存、相互影响的关系。各国公平与效率结合状态的演变轨迹表明：经济的发展程度、市场及其他制度的发育完善程度、人们的思想理念、政府所持的管理策略等都会影响到公平与效率的选择。一个国家实现公平与效率均衡的过程，实质上就是基于一定的现实条件和外部环境，通过不断调整政策手段和工具措施，以达到二者偏差程度最小或更为接近均衡目标的过程。

（一）机会公平是实现结果公平的先决条件

经济学家吴敬琏曾经说过，机会平等下的结果不平等在某种程度上会带来好的影响，会刺激人们的劳动积极性；但是机会不平等绝对没有好结果，它只能严重阻碍效率的提高。各国公平与效率的发展实践也证明了这一点。美国因机会公平而大大促进了效率，从而在某个角度上体现了机会公平与效率的一致；瑞典因积极劳动力市场政策作用的发挥，提供了更多的就业机会公平，从而实现了效率基础上的公平；而反观巴西，经济社会中存在的起点不公平，严重阻碍了经济的发展和公平程度的提高，导致既损害效率又损失公平。

我国目前引起人民不满的分配不公问题，主要是“机会不公”和“竞争过程中规则不公”所致。比如由于户籍和地域的限制，还存在着就业机会的不平等；由于城乡差距的存在，大量农村儿童还没有平等的接受良好教育的机会；由于出生环境的不同，大量的贫困家庭子女只能期望通过接受高等教育来改变命运，而这种期望也有被机会不公平湮没之势。此外由于公共权力的不正当干预，市场中出现了大量不正当竞争、垄断经营等现象，导致价值规律、市场供求规律的扭曲和失效。在机会不公平的情况下，社会资源不可能实现有效的流动和配置。由此，机会不公不仅导致结果不公，甚至贫困的代际传递，而且还必然造成资源的严重浪费和社会宏观经济效益的下降。在经济发展的同时，给所有公民一个公平发展的机会是我国政府行为追求的目标，因此，必须借鉴他国经验教训，推行相关制度改革。

（二）教育公平是实现社会公平的有效途径

教育具有明显的外部性。弗里德曼曾对教育的外部性有过经典的表述：如果大多数公民没有一个最低限度的文化和知识，也不广泛地接受一些价值准则，稳定而民主的社会就不可能存在。而教育对文化知识和价值准则这两个方面，均会作出贡献。各国经验也告诉我们，教育尤其是基础教育在促进经济发展和社会公平方面起着非常重要的作用。政府必须大力发展基础教育，继续完善义务教育制度。

教育不仅有助于提高劳动者素质，增进一国经济效率，而且也有助于促进机会公平，换句话说，机会公平在某种程度上有赖于教育公平。为此，必须坚持走以促进公平和提高质量为重点的内涵式教育发展道路，推动全国城乡学前教育普遍发展，加速义务教育均衡发展。建立健全覆盖城乡的基本公共教育服务体系，促进城乡、区域教育协调发展。更加重视纵向公平因素，侧重支持弱势群体学生集中的学校，更好地解决流动人口子女入学问题，真正把教育公平当做国家的基本教育政策来抓。此外，还应该加大对城市下岗失业人员和农村富余劳动力的教育培训投入。加大对这些人群的职业教育，既可以提高他们的就业机会，增加收入，使他们也能享受经济发展的成果；同时又能为提高国家经济实力储备人力资源。

（三）社会保障是实现社会公平的有力补充

从各国的经验教训中，我们可以看出社会保障制度的重要性。完善的社会保障制度是社会稳定的安全网，是经济发展的助推剂，是社会公平的稳定器。党的十六大以来，我国社会保障体制建设取得了举世瞩目的成就，以基本保障为主体，以社会救济、社会福利和商业保险为补充的社会保障制度的框架基本形成，社会保障制度覆盖的范围不断扩大。但由于制度不完善，统筹层次低，一些历史遗留问题还没有完全解决：国家机关和事业单位仍然是原来的单位退休养老制度，与社会化和社会保障的要求不相适应，各项社会保障制度之间还缺乏顺畅的衔接机制；补充性的社会保障制度发展相对缓慢，还不能满足人民群众多层次、多样化的社会保障需求等。

鉴于我国存在的具体问题，应该有选择地吸收各国的具体做法并加以比较借鉴。比如美国的养老保险有健全的制度和完善的立法，一方面注重发挥市场的作用来促进效率；另一方面又努力提升养老保险促进社会公平的功能；但其缺陷表现在政府的主体地位并不突出。对于养老保险制度还较不完善的中国来说，在借鉴美国的发展经验时，既应学习美国重视市场作用和社会功能的合理做法，又要避免政府在社会保障制度中作用不突出的问题，在社会保障制度建设中要充分发挥政府的服务功能以及社会的协调作用，既保证公平，又促进效率。

在我国，农村和城镇居民虽然只是人为的一种区域分割，但这种分割不仅造成严重的城乡二元结构，而且使得城乡居民在社会保障方面存在天壤之别，这显然违背公平原则。建立覆盖城乡居民在内的统一的社会保障体系，不仅有利于缩小贫富差距，实现社会公平，还有利于维护社会的稳定，促进效率的提高。

（四）必须重视经济和社会的均衡协调发展

从各国的经济发展实践中，我们可以看出，收入的绝对均等和收入的不公都不利于经济社会的发展，必须寻求公平与效率的最佳组合，实现在一定生产力条件下，经济和社会的均衡协调发展。对于我国而言，应该注意既不能为了效率牺牲公平，同样也不能为了实现社会公平而损害效率。既要大力完善社会保障制度，但同时对社会保障的各项指标也要准确地把握一定的度。既要给需要帮助的人提供相应的公共物品，也要避免造成部分劳动者对社会保障的过度依赖。此外，在通过扩大社会保障支出调节收入分配以缩小收入差距时，对于因此可能出现的需求拉动型通货膨胀的风险必须要有足够的防范意识和防范能力。

此外，中国与巴西同为发展中大国，国情和发展道路在某些方面存在类似之处，因此，中国更应从巴西的经济发展中吸取教训，在实现经济快速发展的同时更加注重社会公平，避免出现社会矛盾加剧及经济停滞的严重后果。

［1］何大昌.世界主要国家公平与效率具体结合状态分析［J］.江苏社会科学，2002，（3）.

［2］美国商业部.1996年统计报告［R］.1996：467.

［3］M.Henrekson,L.Jonung and J.Stymne.Economic Growth in Europe since 1945［M］,Combrideg:Cambridge U-niversity Press,1996

［4］［美］Neil Gilbert,Paul Terrell.社会福利政策导论［M］.华东理工大学出版社，2003：137.

［5］成新轩.公平促进效率的增长＿瑞典的实践［J］.求是，2008，（11）.

［6］瑞典积极的劳动力市场政策新发展［EB／OL］.中国职业培训与技术鉴定服务网（2007－11－02）.

［7］［8］邹升平.瑞典解决公平与效率问题的经验及启示［J］.生产力研究，2010，（2）.

［9］巴西国内生产总值去年增长4.2%［EB／OL］.证券之星网（2001－02－15）.

［10］曲恒昌.经济大国巴西为何迟迟没有普及义务教育［J］.比较教育研究，2002，（5）.

［11］［12］［13］张宝宇.巴西经济发展与社会发展关系问题［J］.拉丁美洲研究，2005，（2）.

责任编辑 魏亚男

F061；F13／17

A

1672－2426（2012）02－0054－04

张红宇（1973－ ），女，吉林长春人，渤海大学讲师，博士，主要研究方向为社会主义市场经济和政府经济学。