周业安 程 栩 赵文哲 李涛

一、导言

政府的教育和科技投入会影响社会的人力资本水平和知识创新激励，从而影响技术进步和经济转型。但现有的研究更多地关注政府总体上的教育和科技投入水平及其经济后果，却忽视了政府层级结构的影响。实际上，如果把政府看做一个整体，教育和科技投入可以作为一个政策变量来处理，在经济增长理论当中是外生变量，因而无需考虑政府激励的作用。这种简单的处理方式显然无法真正揭示问题的本质。现实的政府表现为一定的层级结构，如我国划分为中央、省（自治区、直辖市）、地市、县和乡镇，教育和科技投入在不同层级政府中有相应的支出范围和限额（通过财政预算来体现），这就是地方政府的事权。本级政府会综合考虑自己辖区的具体情况来确定本区的教育和科技支出预算。由于教育和科技支出具有外部性，按照层级政府设计的原则，外部性越大的公共品应该由越高层级的政府提供，如基础教育和基础研究外部性最大，应该由中央政府统一供给，即不同层级政府教育和科技支出方面的界定和外部性强弱应该匹配。

但是，从我国改革开放以后实施财政分权的实践看，出现了事权上的过度分权[1］，以及事权在层级政府间的错配。地方政府承担了大部分的教育和科技支出责任，特别是承担了所有外部性最大的基础教育支出和部分基础科研支出，而外部性相对较小的高等教育和应用科研支出，中央政府却承担得过多，这直接表现为部委直属的综合性大学和科研院所数量太多。……