胡国民，胡 华

（1中共宁波市委党校，浙江 宁波 315012；2中共中央党校，北京 100091）

依法治国要求我们在推动社区治理中对社区依法自治。通过20多年的实践，社区自治组织建设各个基本方面的内容已经有条件以法律形式固定下来，要使之制度化、法治化。健全城市社区法律法规，要明晰行政权力和社区权力的各自边界，要依法规范政府行为，把属于社区的自治权限归还给社区，使社区治理做到有法可依。

一、城市社区亟需实行依法治理

依法治国可以保证国家和社会的安定有序，保障政治的稳定，也可以促进经济的健康发展，促进文化思想的繁荣。同样，依法治理社区，也能够推动社区的健康发展。

首先，社区的依法治理可以制约政府对社区工作的过分干预。

地方政府掌握有大量的政治经济资源，在社区治理中处于强势地位、主导地位，社区自治组织的资源就很少，处于弱势地位。在法律上社区居委会的定位是基层群众性自治组织，主要职责是自我管理、服务群众，但是，在实际运行中，政府机构领导着社区的工作，居委会承担太多的行政命令、行政摊派，整天应付政府的工作事项，几乎失去了自治的性质。政府权力不当扩张极大地影响了社区的正常发展。社区的依法治理可以抵御政府权力的滥用和扩张，制定和完善有关法律法规，明确政府的职责和权力，才能有效地制约政府对社区工作的过分干预。所以实现社区的依法治理，是对社区健康发展的有效保障。

其次，社区的依法治理能够保障社区自身的权利。

目前我国社区治理不成熟，与发达国家相比较，一个重要原因是我国在法律上还没有明确界定社区的主体地位，社区自身的权利义务不明确，社区的一些权利没有保障，社区无法独立享有自身应有的权利和承担义务。例如社区财务的支配权还是一个问题，社区财产究竟是属于社区还是街道，财产权的法律定位不清，这就会引起产权、管理和收入上的混乱，社区没有自身财务的支配权，社区自治也就成了空话。社区的依法治理能够保障社区的权利，为社区自身的发展提供法律依据。

再次，社区的依法治理能够保障社区居民的权利。

社区居民权利的保障，关系到社区的稳定与发展。社区居民的权利一般有选举权、提议权和居住权等，社区居民的权利是其利益的集中体现。法治的真正价值是实现对公民权利的有效保障。社区的依法治理可以保障社区居民的权利，为他们维护自己的合法权利提供了法律保障，能提高他们的社区意识，使他们积极参与社区的建设和发展。

二、我国城市社区依法治理中存在的主要问题

上世纪90年代以来，各地对社区管理体制和运行机制进行了大量的探索，但是直到今天，相关的法律法规尚未完善，社区管理体制还不够成熟，社区的依法治理工作还有待进一步完善。

（一）社区治理的法律法规还不完善

1.地方基层政府的法律法规的规范还不完善

城市街道办事处的性质只是不设区的市和市辖区人民政府的派出机关，并不是一级政府。90年代开始的“两级政府，三级管理”体制改革，把加强街道办事处的权力和地位作为主要内容。结果，街道办事处承担的社会责任不断增加，管理的范围不断加大，提供的服务越来越多。街道办的工作任务从经济发展到城市管理、社区建设、文化教育、党的建设等等，其地位、性质都已经成为准一级政府。

但是，街道办事处的法律授权是相当模糊的。国家对街道办事处的专门法律，只有1954年全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》，50多年后，已经不能适应今天社区依法治理的需要，2009年条例被废除。因此街道办事处的法律授权问题更加突出，其职责不清，严重影响了依法治理工作，例如在执法主体、依法行政等问题上，法律依据不明确。

街道办事处有明显的责大权小的现象，在很多方面职责和权力不统一。例如在环境卫生、社会治安和计划生育等许多工作上，法律规定各种权力都归上级主管部门，街道办没有管理权、收费权和处罚权，只负责抓落实。街道办在工作中缺乏必要的统筹协调权力，如上级政府部门在街道设立的各类事业单位，归上级主管部门管理，街道办对他们没有多少约束力。还有，街道办也没有足够的能力协调辖区内的单位。

2.社区自治的法律法规的规范还不完善

我国关于城市社区自治的法律依据，主要有4个部分：一是《中华人民共和国宪法》，在宪法第111条中规定：城市居民居住地区设立的居民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会主任、副主任和委员由居民选举。其任务是：办理本居住区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。二是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，对城市居民委员会的性质、任务等方面作了法律规范。三是《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》，对业主大会和业主委员会以及它们与居民委员会的关系作了法律规范。四是《人民调解委员会暂行组织通则》和《治安保卫委员会暂行条例》等。

城市居委会经过这些年的改革和发展，有了较大的进步，总的来看，基本符合相关法律的基本精神和主要规定。但是，关于社区治理的法律法规已经严重滞后，例如《城市居民委员会组织法》是1989年颁布的，在经济社会20多年的快速发展后，已经不能适应社区治理和社区建设的需要，社区发展中出现的许多新的现象和新的问题急需用法律形式加以规范。

首先，社区自治组织的地位缺乏具体的规范。目前，我国还没有制定有关社区自治的专门法律，社区居民自治制度的总体框架设计还不到位。还有，《居委会组织法》对社区居委会的基层群众性自治组织地位的规定，只具有原则性，缺乏可操作性。①居委会还不具备法人身份，也严重地影响了社区自治的进程，例如，在社区建设如果产生民事纠纷，社区居委会不能以独立法人的身份去处理；由于不具备法人身份，无法建独立的账号，社区居委会的财政只能由街道办托管，限制了居务和财务公开，群众难以监督；由于不具备法人身份，社区居委会一些满足社区居民需求的服务项目难以经营；由于不具备法人身份，居委会也很难获得各方面的赞助经费。法律规定的不完善，使社区自治缺乏经济上的支柱，也造成了社区自治组织运作的不确定性。

其次，社区自治组织与地方基层政府的关系的缺乏程序规范。

《居委会组织法》对居委会任务的规定，难以把握，实践中容易相互矛盾。例如，在第10条和第3条都规定，社区居委会应该作为居民自治组织代表居民利益并向政府提出居民的要求，强调了其自治功能。但第2条又规定，居委会要协助地方政府或其派出机关开展工作。根据这条规定，社区居委会要听从基层政府指令。②这些规定要求社区居委会要同时履行行政职能和自治职能。可是，社区居委会没有拒绝权来应对政府交办的工作，主要的时间和精力都承担了政府的行政事务，结果是居委会严重的行政化，自治功能明显不足。

课题组在几个城市的社区发放调查问卷986份，大多数居委会工作人员和居民都认为，要解决居委会的行政化问题主要靠依法治理社区。

表1

再次，社区中的几个重要组织之间的关系缺乏法律的具体规范。《居委会组织法》没有明确界定居委会和社区党组织的关系、居民（代表）大会与居委会的关系、居委会与业委会的关系等，容易出现一些问题和矛盾。如社区居委会和物业管理公司的关系，《物业管理条例》中规定，物业公司主要负责小区治安、绿化管理、环境卫生等；《居委会组织法》中规定，居委会也有治安管理、公共卫生等职能。两个组织的管理职能存在交叉，实践中就会出现一些矛盾。还有，驻区单位对社区居委会的支持关系，缺少约束性规定，许多单位对社区居委会的工作支持不力。另外，在《居委会组织法》中，还没有提到党组织与居委会的关系，在我国，坚持党的领导是宪法原则，在社区自治中，如何坚持党的领导，如何解决党组织和自治组织的关系，有待于在立法中加以规范。

最后，社区自治的法律法规还有一些空白的方面。如社区管理方面缺少综合立法，社区许多工作只能靠政策规定和行政手段推行，有明显的行政化问题。再如在社区公共服务方面，全国性的社区服务法律还没有，缺乏统一的规范，各地社区服务差别比较大。还有社区社会工作也没有相应的法律法规，制约了专业社区工作者和工作机构的发展。

（二）在社区依法治理实践中存在的问题

1.思想认识上的误区

在传统计划经济体制下，各种社会组织包括居委会在内，都是人治的行政化管理。在改革过程中，社会管理新体制逐步建立，旧的体制残余还会发挥作用，例如，一些地方基层政府官员习惯于为民做主，不相信社区居民能自我管理，还习惯于用行政管理手段管理社区、干涉社区的工作。这种思维在一定程度上影响了社区治理的改革和发展。课题组曾采访一位街道办事处主任，谈到一个社区是老小区，一部分居民要求建一个亭子让老人们在这里活动，但一部分居民说影响休息坚决反对，社区就报请街道拍板，该主任说：社区的事必须街道来管，自治是空想，行不通的。

课题组先后在宁波市老三区的71位区管干部中做了问卷调查，他们都是区政府的部门领导或街道领导，结果是：

表2

2.社区治理中法律保障无力和有法不依的问题

由于相关法律法规中，政府职能部门和街道办事处之间的行政职责不清、有许多是重合的、界限模糊，这方面制度上的漏洞就为政府职能部门任意向街道办布置任务留下了空间，街道办被迫接受了大量的行政事务，只能靠社区组织去完成，结果就是社区居委会的行政化。课题组在几个地方调研时都感到这个问题的影响，有的居委会主任给我们列举了居委会的工作，大小有近百项事务，但80％以上是地方基层政府部门和街道办硬性下派的，一位主任把自己本周的工作摆了一下：政府部门来社区检查评比2次，有3次去上边开会，回来贯彻落实上边的会议要求，紧紧张张一周就过去了，她讲：我们的时间绝大多数都是在完成政府布置的任务，一年下来总结总结，平时很忙很累，但我们自主为居民没有办多少事，和居民的关系也疏远了，真纠结啊！

课题组在几个城市的社区发放调查问卷986份，由社区居委会工作人员和居民作答，认为政府部门向社区下派任务的目的，是为了完成上级的任务和为了自己的政绩，占52.4％，认为是为了居民的需要的只占37.6％。

社区居委会是自治组织，有了法律的明文规定，但由于行政上的过多干预，居委会工作并没有依法运行。虽然在社区治理上还没有一部完整的“社区法”，但是关于社区治理的许多具体问题，在《城市居民委员会组织法》和国家以及地方的有关法规、规章中大多已经有了明确的规范。问题是，这些法律法规不能得到很好地执行，社区治理中的一些问题如居委会的行政化问题、社区的自主经济权问题、社区居民参与管理的问题等等，一直不能很好地解决。如《城市居委会组织法》规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”③但是，在许多地方，社区的财产权被政府收走，社区居委会对社区的三产收入没有支配权，居委会花一点钱，都要得到街道办的批准，结果居委会只能依附于街道办事处。

三、完善城市社区依法治理的措施

（一）尽快建立和完善社区管理的法律体系

社区治理法治化的前提，是要健全社区治理法律体系。市场经济的发展和社会转型的深入引起了城市社区的巨大变化，为适应社区治理的需要，亟需加快社区治理的立法保障。经过20多年的实践，社区自治组织建设也取得了很多经验，各地的一些探索，符合发展基层群众民主自治的大方向，应该加以总结使之制度化、规范化，用法律形式固定下来。要尽快制定和完善有关城市社区治理的法律法规，明晰行政权力和社区权力的各自边界，确定各社区治理主体的职能关系，依法规范政府行为，使社区治理有法可依，确保社区治理健康、有序发展。

借鉴国外社区发展的经验，总结多年社区自治的发展实践，应该着手制定一部全面调整社区自治关系的法律，即《社区自治法》。随着社区自治的发展和完善，条件逐步成熟，全国人大应该着手制定一部规范社区管理的基本法律，对社区治理的内部关系和外部关系加以规范，对社区和社区居委会的性质、地位和职能、对社区治理中不同主体之间的权利义务关系、还有相关程序的要求等等加以规范，保障社区自治工作的健康、顺利发展。

尽快修订和完善《城市居民委员会组织法》，要坚持本法的精髓——社区自治，规定一些大的原则，进一步规范社区居委会和政府的关系，规范居委会与社区党组织的关系，规范居委会与居民会议的关系，规范居委会和其他社区组织的关系，规范居委会的权利义务，规范居委会成员的选举任用制度，规范居委会民主工作制度等等。可以在2004年修订稿的基础上，认真总结近年来社区治理的一些成功经验，在2010年中央和国务院办公厅《加强城市社区居民委员会建设工作的意见》具体指导下，尽快修订出台新的居委会组织法。

还要加快制定一批急需的相关法律，如社区业主委员会组织法、社区服务法、社区社会工作法、有关社区管理的综合立法等等法律法规。在国家正式法律出台之前，各地政府可以结合自己地方的情况总结近些年的成功经验，先着手制定相应的条例或办法，为立法做准备。用系统、完善的法律来推进和保障社区治理的健康发展。

（二）社区自治组织与地方基层政府的关系要有规范、具体、可操作的程序

政府对社区的管理是依法在一定的范围内进行。权力制约论是资产阶级法治理论的精华，西方学者认为，政府的权力要受到法律的约束，应该明确规范政府应该做什么、不应该做什么。哈林顿(JamesHarrington)有句名言：“一个共和国的自由存在于法律的王国之中，缺乏法律便会使它遭受暴君的恶政。”④这就指明了法治政府的核心是依法规范政府行为。政府对社区的管理要限定范围，依法进行，政府治理社区的行政行为要受到法律法规的有效和严格的约束。

依法治理社区，首先要界定政府权力和社区权力的各自边界。要明确政府的职责和权利，规范地方基层政府及其派出机构在城市社区治理中的作用，依法规范政府的权力，法律没有规定的不能做，有效地制约一些政府部门权力的不当扩张。要把社区居委会的自治事务和协助完成的行政事务之间的界限界定清楚，要明确规范在社区治理中，政府及其派出机关和职能部门的工作职责有哪些，社区居委会的职责是什么，哪些是政府机关需要社区居委会协助办理的工作，把属于社区的自治权限归还给社区。

借鉴《村民委员会组织法》的成功经验，修改《城市居民委员会组织法》时，应该做出以下规定：不设区的市、市辖区人民政府及其派出机关，对居委会的工作给与指导、支持和帮助，不得干涉属于社区居民依法自治范围内的事务。从法律上规范保障居民委员会的自主性、独立性。

要推动政府向公共服务型政府转变。要规范政府行为，属于政府部门的行政性任务，不得硬性摊派给社区居委会。政府服务要透明，要推行政务公开，反对官僚主义和形式主义，赋予社区自治组织对行政性事务的拒绝权，限制对社区的评比、考核。政府管理社区要从注重行政手段、微观管理的模式，转变为政策引导、宏观管理的模式。要规范各级政府对社区建设的投入机制，中央财政和地方的市、区财政，都应该拿出一定比例的社区建设资金，按照建立公共财政的要求，规范化运作，要随着经济的发展逐年增加。

根据中办发〔2010〕27号文件精神，《城市居民委员会组织法》应该增加社区居委会和居民对政府执法人员进行监督的内容。社区居委会是社区居民利益的重要维护者，要组织居民群众对城市基层政府及其工作人员的工作进行评议，对驻社区单位参与社区建设的情况进行评议，组织居民参与一些与自己有利益关系的公共政策听证会，还要对市政服务单位在社区的服务情况进行监督评议。⑤保障社区和居民享有更多的切实的公共服务和民主自治权利。

（三）规范社区自治组织的性质和职责

修改后《城市居民委员会组织法》应该赋予社区居委会独立的法人地位，使居委会能够对外发生各种法律关系，可以更好地发挥社区自治组织的职能。社区自治组织以什么样的身份参加各种民事活动和诉讼活动方面，有一些争论。多数发达国家认可社区自治组织是具有法人性质的团体。⑥在我国，相关法律对这一问题还没有做出明确规定。我们认为应该赋予社区自治组织法人地位。因为社区自治组织是提供公共服务的非政府公共组织，从事公共事务和公益事业的组织和管理工作，赋予社区居委会以社会团体法人的地位，可以使其拥有社区自己的财政，能自主地决定办居民需要的事情，具有了诉讼主体资格，居委会可以用法律维护社区与居民的利益和权利。

要明确规范社区的自治权。从世界各地的实践情况看，自治权一般包括自治立法权、自主人事权、决策权、经营管理权和财务权等方面。⑦国内一些学者和社区也在探索，如在宁波市澄浪社区详细规定了社区自治权的内涵有民主选举权、居务决策权、人事聘用权、拒绝摊派权、财务自主权等，规定居务决策权是社区的重大事项由社区代表会议和居委会民主讨论决策。建议修改后的居民委员会组织法对社区自治权要加以明确规范，确保社区自治健康推进。

要明确规范社区居委会的主要职责。应该借鉴中办发〔2010〕27号文件的规定，社区居委会的首要任务是依法组织居民开展自治活动，这也是居委会作为群众性自治组织的根本要求。应该在法律修改中重点强调，这样有利于改变社区居委会行政化的趋势。其次是依法协助基层政府开展工作。这既是宪法和法律赋予社区居委会的重要责任，也与当前改善民生、维护稳定、实行基本公共服务均等化的新要求相适应。第三是依法依规组织开展有关监督活动，这个职责在中央文件中是第一次提出，监督成为社区居委会的重要职责，肯定社区居委会是社区居民利益重要的维护者，可以提高社区自治组织的地位。⑧

应该逐步提高社区的社会政治地位。例如借鉴一些国家的经验，应该逐步实行地方一部分的人大代表、党代表、政协委员通过社区民主选举产生，调动社区居民的政治参与积极性，扩大社区的政治影响，推动民主政治的发展。也可借鉴《村民委员会组织法》，根据城市居委会的实际情况，对社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督增加相应规定。

（四）要规范社区中各类组织之间的关系

社区居委会与业主委员会、物业公司的关系法律规范不明确，使社区管理比较混乱。《城市居委会组织法》没有涉及这些关系，《物业管理条例》规定业委会要与居委会相互协作，做好维护治安等。⑨只是《物业管理条例》属于企业法，居民自治的内容还是应该由《城市居民委员会组织法》来规定，需要在修改《居委会组织法》时进一步规范社区居委会和业委会、物业公司各自的权限关系，明确他们的职责分工，共同搞好社区治理。

要明确规范社区党组织与居民会议、居委会的关系。在城市基层社会，政府行政机构只是到街道一级，社区建立了党的组织。《城市居委会组织法》没有关于社区党组织与居民会议、居委会关系的明确规定，近年来各地做了一些探索，中办的两个关于社区的文件具体地规定了他们的关系。应该在新的《城市居委会组织法》中明确规范社区党组织与居民自治组织的关系，要规定社区党组织是党在社区各类组织的领导核心，对社区居民会议和居委会发挥领导和指导作用。法律要进一步理顺和规范在社区自治中各类组织之间的关系。

（五）要用法律保障和救济社区和公民的权利

法律应有极大的权威，要有法必依。列宁曾指出：“假使我们指望写上100个法令就可以改变农村的全部生活，那我们就是十足的傻瓜。”⑩法律不能只是讲在口上，写在纸上，要真正落实执行，要有法律的保障。要明确各级政府或其派出机关违反《城市居委会组织法》等法律的法律责任。社区自治的法律保障机制，要有赏罚的机制。对政府组织和官员等违反有关法律法规，对社区自治组织强行摊派、强迫命令，造成不良后果的，要有明确具体的处罚规定，应承担一定的法律责任，法律要有对社区和居民权利进行救济的规定，切实保护好社区和居民的利益。

[注释]

①②③《中华人民共和国城市居民委员会组织法》1989年。

④ 詹姆士·哈林顿：《大洋国》，何新译，商务印书馆1963年版，第20页。

⑤⑧中央和国务院办公厅：《加强城市社区居民委员会建设工作的意见》，2010年。

⑥ 陈鑫：《业主自治：以建筑物区分所有权为基础》，北京大学出版社2007年版，第158-161页。

⑦王邦佐等：《居委会与社区治理》，上海人民出版社2003年版，第80页。

⑨ 国务院：《物业管理条例》2007年8月。

⑩《列宁选集》第3卷，人民出版社1995年版，第783页。