郭 华 (中央财经大学法学院副教授 法学博士 北京 100081) ■文

社区矫正与刑事诉讼法的对接机制
——基于“两高”“两部”《社区矫正实施办法》的展开

郭 华 (中央财经大学法学院副教授 法学博士 北京 100081) ■文

The Connection Mechanism of Community Corrections with the Criminal Procedural Law

我国的社区矫正是从实践中的探索与试点发展而来的①河北石家庄长安区人民检察院2001年的“社会服务令”属于最早的社区矫正尝试。2003年在北京、上海、天津、江苏、浙江、山东6个省市正式开始社区矫正试点。2005年1月20日“两院”“两部”联合下发《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，将社区矫正试点扩大到十八个省 (区、市)，试行区域既包含了中国经济最发达的东南沿海地区、欠发达的中部部分省份、又包括了不够发达的西部省 (市、区)。2009年10月“两院”“两部”又联合下发《关于在全国试行社区矫正工作的意见》。，而作为规范意义上的社区矫正源于2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部的《关于开展社区矫正试点工作的通知》 (以下简称《通知》) (司发［2003］12号)。第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于2011年2月25日通过《刑法修正案 (八)》将“社区矫正”上升为法律术语，明确规定对管制、缓刑、假释罪犯实行社区矫正。2012年修改的《刑事诉讼法》第258条规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”然而，公安机关因刑事诉讼法调整其对管制、暂予监外、宣告缓刑、假释执行、考察、监督的职权而无权行使这些权力，否则，会违反刑事诉讼的分工负责原则。而目前我国又没有社区矫正法可依，因社区矫正与刑事诉讼法不能对接，导致管制、暂予监外、宣告缓刑、假释执行的执行落空。在此种背景下，亟待需要一种过渡性规定来满足这一需要。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定《社区矫正实施办法》 (司发通［2012］12号)正逢适时。作为实行社区矫正的重要的规范性文件的《社区矫正实施办法》(2012年3月1日施行)不仅担负落实刑法、刑事诉讼法规定的重任，而且对深化司法体制机制改革、创新社会管理也具有特别重要的意义。

一、社区矫正机构及其组织体系结构

社区矫正是与监禁刑罚执行对应的一种非监禁刑罚执行方式，是指将符合法定条件的罪犯置于社区内，由社区矫正机构在有关部门、社会组织协助和志愿者的参与下，在判决、裁定或决定确定的期限内，不脱离社会，矫正其犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正机构作为非监禁刑罚执行专门机构在我国职权机关体系中如何设置在刑法和刑事诉讼法中并没有作出明确的规定。基于《通知》在试点中初步形成了党委政府统一领导，司法行政部门牵头组织，公检法等相关部门协调配合，司法所具体实施，社会力量予以参与的矫正工作格局。然而，这种众多部门整合而成的社区矫正组织体系却存在诸多问题。一方面，这种体系不符合职权机关分工负责的刑事诉讼原则;另一方面，司法行政机关作为社区矫正的“工作主体”而没有确立其“执行主体”影响社区矫正有效实施。基于刑事诉讼法的职权机关“分工负责、相互配合和相互制约”的基本原则和诉讼阶段论的体制结构，《通知》的规定法理依据明显不足，对此需要重新布局。

(一)刑事诉讼“分工负责”基本原则下的社区矫正机构归属

我国刑事诉讼实行职权机关“分工负责、互相配合、互相制约”原则，“以保证准确有效地执行法律。”尽管刑事诉讼法关于分工负责的规定中没有司法行政机关的字眼，在其后的执行篇章中司法行政机关确实是作为了刑罚的执行机关。之所以在刑事诉讼法中没有规定司法行政机关作为分工负责的主体，是因为1982年我国《宪法》第138条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约”时刑罚执行机关仍是公安机关。而1983年的我国司法体制改革将刑罚执行 (监狱)从公安机关调整到司法行政机关，“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责”在主体上已经发生变化。只有将司法行政机关作为分工负责的主体，在原则上明确其应有的法律地位，才能真正体现宪法规定的基本用意。

我国刑事诉讼模式基于我国的政治体制、经济体制、历史与文化传统等因素选择了与国外刑事诉讼不同的模式，实行诉讼阶段上的职权分工协作，尤其是侦查权、起诉权、审判权和执行权由不同职权机关行使，保证不同职权机关分工负责、互相配合、互相制约的权力配置均衡体制有效运行，也保证了各职权机关准确有效地执行法律。刑罚的执行权在行使中不应当存在主体上交叉，应当由专门机构承担更符合制度的本意。

基于以上分析，社区矫正作为非监禁刑罚执行方式应当与监禁刑罚执行方式均由相同的机关承担，以此来保障监禁刑罚与非监禁刑罚在执行方式上衔接。根据权力制衡的原理尤其是刑罚权合理配置的体系，社区矫正由司法行政机关作为执行机关最为合适，赋予司法行政机关这种非监禁刑罚执行的职能更符合侦查机关、检察机关、审判机关和执行机关分工负责、互相配合、互相制约的工作运行体制。

(二)我国司法体制下的社区矫正机构设置

社区矫正作为非监禁刑罚的执行方式，其机构设置不仅要符合职权机关依法履行职责，相互配合和制约的要求，作为综合性很强的法律事务还应当依托专门管理机构。在我国现有的司法体制下，人民检察院履行的法律监督权和人民法院履行的审判权不宜也不应当与这种非监禁刑罚执行权并合，而公安机关作为社区矫正主体不仅仅是警力不足、无暇顾及的问题，更为重要的是，与这种借助于社会力量来帮助矫正对象回归社会方向的警力管制不相兼容。司法行政机关基于自身特性，在我国现有的司法体制下更为适宜承担这项工作。司法行政机关因承担了监禁刑罚的执行方式，由其承担更能将监禁刑罚执行接轨于社区矫正。在管制、缓刑、假释和被决定监外执行等社区矫正对象中，部分人员出自监狱。而监狱本身就是国家司法行政机关的组织部分，监狱与同级其他司法行政部门同属一个管理系统，对矫正对象的移送与接收的衔接具有独特的优势。

社区矫正属于具有行政管理性质的工作，在我国司法体制中由司法行政机关实施是权力性质的必然要求。社区矫正作为刑罚执行的方式，是优化司法资源配置、依靠社会力量创新社会管理的重要方式。而司法行政部门不仅在主管刑罚执行机关中积累了一些成熟的管理经验，而且形成了一系列行之有效的管理措施，由其借助于社会力量实施社区矫正能够达到最佳的行刑效果，也有利于刑罚执行的统一性。因此，社区矫正机构由司法行政机关设置更符合我国的司法体制，也符合深化司法体制改革优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度的目标。

(三)《社区矫正实施办法》中的社区矫正机构及其组织结构的解读

社区矫正基于以上的理论依据、制度基础和试点经验，原来《通知》确立的社区矫正组织体系不仅落后于实践，而且与2012年修改的刑事诉讼法的规定和基本精神不相符合，根据《刑法修正案 (八)》和《刑事诉讼法》第258条的规定应当构建符合诉讼规律、司法体制以及实践要求的组织体系，重新配置社区矫正的组织结构。 《社区矫正实施办法》则是这一背景下的产物。

1、职权机关在社区矫正中的职权调整

《社区矫正实施办法》第2条规定：“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。”“人民法院对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定。”“人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。”“公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。”这一规定，改变了司法行政机关“牵头组织”的地位，确立了“负责指导管理、组织”的职能，结合第3条“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助”的规定，明确了社区矫正机构的归属和设置机构，即社区矫正机构属于县级以上司法行政机关的内部机构。这一规定为《刑法》和《刑事诉讼法》规定的社区矫正机构谁来设置、安排于何种机关以及是否不同于公检法司的独立设置的专门机构等奠定了实践与制度基础。“两高”“两部”在此问题上达成的共识也为下一步社区矫正法的制定打下了制度性的基础，推进了司法制度改革的进程，体现了非监禁刑罚执行机构的组织机构的创新。

此条规定充分体现了职能部门“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事诉讼原则，进一步明确了人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督的职能，体现了人民检察院作为国家法律监督机关诉讼职能，强化了执行程序的监督机制。同时，确立了非监禁刑罚执行职权调整后的公安机关在社区矫正中本有的职责，仅仅享有对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员依法处理的权力，而对于违反社区矫正的社区矫正人员不再拥有处理的权力，明确了公安机关与社区矫正机构的权力界限。社区矫正人员有违反监督管理规定或者禁止令情形的，由司法行政机关调查核实有关情况，收集有关证据材料并作出相应处理。此条规定明确了社区矫正机构对社区矫正活动职权的专有性，成为司法行政机关设置社区矫正机构的专有职权，按照《刑事诉讼法》第3条的规定，“除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”而社区矫正机构实施社区矫正“必须严格遵守法律的规定”。

2、社区矫正机构的组织体系结构的安排

《社区矫正实施办法》第3条规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作。”这条规定确立的社区矫正机构的设置机关即司法行政机关，明确了社区矫正机构作为司法行政机关所属机构。《刑法》和《刑事诉讼法》之所以将社区矫正组织的名称规定为“社区矫正机构”而没有像《监狱法》第2条将监狱规定为“监狱是国家的刑罚执行机关”更符合司法体制的基本现实②我们认为，《监狱法》在规定监狱性质上采用“监狱是国家的刑罚执行‘机构’”比采用“机关”称谓更符合我国的司法体制。。这一规定明确了县级以上的司法行政机关设置社区矫正机构的权力，这一做法属于司法制度的创新，具有司法制度改革的功能。这为制定《社区矫正法》规定社区矫正的主管机关和机构设置奠定了基础。也就是说，县级以上的司法行政机关设置社区矫正机构，负责本辖区的社区矫正工作。

“司法所承担社区矫正日常工作”是指具体执行社区矫正工作的主体之一。在具体实施中，司法行政机关根据每一名社区矫正人员的具体情况为其组建专门的矫正小组，协助执行机关开展工作。矫正小组由司法所工作人员担任组长，其成员包括有关部门、村 (居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校工作人员、社区矫正人员的家庭成员或者监护人、保证人以及社会工作者和志愿者等;社区矫正人员为女性的，矫正小组中应当有女性成员。然而，司法所承担着指导管理人民调解工作，参与调解疑难、复杂民间纠纷，组织开展对刑满释放和解除劳教人员的过渡性安置帮教工作，组织开展基层依法治理工作，为乡镇人民政府 (街道办事处)依法行政、依法管理提供法律意见和建议，协助乡镇人民政府 (街道办事处)处理社会矛盾纠纷等③参见1998年11月19日司法部《关于加强司法所业务规范化建设的意见》(司发［1998］017号)。。目前的司法所承担如此多的职能，有无力量再承担这一带有综合性的法律事务，是否具有专业化的能力，在《社区矫正实施办法》实施过程中还需要在工作机制上予以创新。

根据《社区矫正实施办法》的规定，我国社区矫正属于由县级司法行政机关社区矫正机构执行、社会工作者以及志愿者参与和有关部门、村 (居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助的多元化的体系。即县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，而社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作，有关部门、村 (居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。

就此可作以下理解：社区矫正的执行机构为县级司法行政机关社区矫正机构，这一机构属于专门负责社区矫正人员执行、监督和管理职能。而司法所扮演矫正官的角色，不属于社区矫正的执行机构。这种意义的矫正官不仅包括司法所从事社区矫正的人员，还包括社会工作者以及志愿者参与和有关部门、村 (居)民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人，即社区矫正的专业人员、相关单位和志愿者。不应单纯地理解为司法所的工作人员。

二、社区矫正的裁决程序

社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作，属于特殊人群管理与改造执行方式。因此，对其适用对象和裁决方式应当作出范围的限制和程序规制。

(一)社区矫正的适用对象

中央批准的社区矫正试点意见以及《通知》的规定，社区矫正的对象为：被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行以及被剥夺政治权利在社会服刑的五种罪犯。在上述五种社区矫正对象中，对于被剥夺政治权利在社会服刑的罪犯是否被纳入社区矫正存在不同认识且争议较大。被剥夺政治权利属于附加刑，可以单处或附加适用。单处时，适用的对象是罪行轻微的罪犯;附加适用时，涉及的罪行往往较重。尽管被剥夺政治权利可以独立的适用于轻罪，但司法实践几乎微乎其微。而被剥夺政治权利作为附加刑的，是在其刑满释放后执行，而刑满释放意味着刑罚改造的结束，不论是监禁刑罚改造还是非监禁刑罚改造，都应当视为结束。因此，这类罪犯不宜作为社区矫正的对象，纳入社区矫正的范围。

剥夺政治权利作为剥夺公民参与国家管理和政治活动权利的刑罚根据我国现行《刑法》第54条的规定，剥夺政治权利是指剥夺下列权利：①选举权和被选举权;②言论、出版、集会、结社、游行、示威自由的权利;③担任国家机关职务的权利;④担任国有公司、企业、事业单位和人民团体领导职务的权利。这些权利主要是以消极的不作为的方式予以规定，而没有要求以积极的作为的方式对社会履行补偿义务的规定④参见骆群、戴晓东：《社区矫正中剥夺政治权利的困惑与出路》，《河南司法警官职业学院学报》2009年第3期;陈冰琪：《对“剥夺政治权利犯”社区矫正的几点看法》，《学理论》2010年第30期。，与定期到指定的地点向指定的人报到或者汇报思想等积极义务的规定，在一定程度上等于变相地限制了被剥夺政治权利的人的人身自由。况且，被剥夺政治权利主要在公安机关的职权范围内，由公安机关对其执行更为适宜。《刑法修正案 (八)》仅仅规定对被判处管制、宣告缓刑和裁定假释的罪犯依法实行社区矫正;而2012年修改的《刑事诉讼法 (草案)》又增加了暂予监外执行。《社区矫正实施办法》依照《刑法》、《刑事诉讼法》的规定，对判处管制、宣告缓刑、裁定假释和暂予监外执行的罪犯作为社区矫正的对象，而对剥夺政治权利在社会服刑罪犯的规定为，由“司法行政机关配合公安机关，监督其遵守刑法第五十四条的规定，并及时掌握有关信息。被剥夺政治权利的罪犯可以自愿参加司法行政机关组织的心理辅导、职业培训和就业指导活动。⑤参见《社区矫正实施办法》第32条的规定。”社区矫正机构不再是被剥夺政治权利的罪犯的执行机构，而是作为公安机关执行的协助机构。对于执行期满，并应当由社区矫正机构向群众公开宣布恢复政治权利。

(二)社区矫正的裁决的调查程序

社区矫正在我国不是一种刑罚，而作为执行方式，应当依照法定程序由人民法院予以裁决。2009年5月，最高人民法院在全国法院刑事审判工作座谈会的总结讲话中曾指出：“各地法院在适用非监禁刑和办理减刑假释案件时，要结合社区矫正工作机制，对犯罪分子进行审前调查评估和庭审教育”。《社区矫正实施办法》第4条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”“受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村 (居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。”根据此条的规定，人民法院对可能适用非监禁刑罚的被告人、罪犯，在决定社区矫正前委托司法行政机关进行审前社会调查。

县级司法行政机关进行调查的事项主要是拟适用社区矫正的被告人、罪犯对所居住社区的影响，是否适合放在所居住社区进行非监禁刑罚的执行，作出社区矫正对社区有无不良影响，尤其是居住地村 (居)民委员会和被害人的意见以及接受程度。尽管这种调查与作为量刑证据材料的内容具有相似性，主要包括其“居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响”或者其“成长经历、犯罪原因、监护教育等情况，⑥在量刑中调查规定主要是2001年《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件的若干规定》;2011年“两高三部”《关于规范量刑程序若干问题的意见 (试行)》;2012年修改的《刑事诉讼法》第268条。”但其调查内容的侧重点不同，其调查的主体不同，调查结果包括评估意见也存在区别。我们认为，调查评估的职责应由县级司法行政机关设置的社区矫正机构履行，而不宜由司法所代行调查。

三、社区矫正的实施程序

社区矫正的实施程序不仅包括社区矫正人员交付程序、接收程序和监管程序等内容，还包括社区矫正人员的权利救济程序。《社区矫正实施办法》明确了社区矫正人员的交付、接收、监督程序。

(一)社区矫正人员交付程序。根据《社区矫正实施办法》的规定，对于适用社区矫正的罪犯，人民法院、公安机关、监狱应当核实其居住地，在向其宣判时或者在其离开监所之前，书面告知其到居住地县级司法行政机关报到的时间期限以及逾期报到的后果，并通知居住地县级司法行政机关;在判决、裁定生效起三个工作日内，送达判决书、裁定书、决定书、执行通知书、假释证明书副本等法律文书，同时抄送其居住地县级人民检察院和公安机关。暂予监外执行的社区矫正人员，由交付执行的监狱、看守所将其押送至居住地，与县级司法行政机关办理交接手续。罪犯服刑地与居住地不在同一省、自治区、直辖市，需要回居住地暂予监外执行的，服刑地的省级监狱管理机关、公安机关监所管理部门应当书面通知罪犯居住地的同级监狱管理机关、公安机关监所管理部门，指定一所监狱、看守所接收罪犯档案，负责办理罪犯收监、释放等手续。人民法院决定暂予监外执行的，应当通知其居住地县级司法行政机关派员到庭办理交接手续。

(二)社区矫正人员的接收程序。根据《社区矫正实施办法》的规定，司法所接收社区矫正人员后，应当及时向社区矫正人员宣告判决书、裁定书、决定书、执行通知书等有关法律文书的主要内容;社区矫正期限;社区矫正人员应当遵守的规定、被禁止的事项以及违反规定的法律后果;社区矫正人员依法享有的权利和被限制行使的权利;矫正小组人员组成及职责等有关事项。

(三)社区矫正人员的监管程序。根据《社区矫正实施办法》的规定，明确了社区矫正人员再监管程序的权利义务以及应当遵守程序，其中规范了监管处罚、治安管理处罚、刑事处罚的适用条件和程序以及对社区矫正人员给予警告、治安处罚、撤销缓刑、撤销假释、对暂予监外执行的罪犯收监执行程序等，并采用列举的方式明确了社区矫正过程处理的各种情形，即六种应当予以“警告”的情形、五种应当“撤销缓刑和假释”的情形及八种“暂予监外执行罪犯收监执行”的情形。这种较为完善的矫正监管程序使监督程序更加规范，并做到有“法”可依。

在以上程序中，《社区矫正实施办法》还专门对未成年人的社区矫正作了特殊的规定⑦参见《社区矫正实施办法》第33条的规定。，以保障与2012年修改的《刑事诉讼法》在“第五编‘特别程序’”中规定的“未成年人刑事案件诉讼程序”相衔接。同时，还规定了“社区矫正人员的人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或者限制的权利不受侵犯。”但在这些权利受到侵犯时，如何进行权利救济问题上还缺乏相关程序的规定。

四、《社区矫正法》的制定与《社区矫正实施办法》实施原则

《社区矫正实施办法》作为衔接和落实《刑法》和《刑事诉讼法》社区矫正的暂时规定，在衔接刑事诉讼法的执行上具有重要的意义，属于推进社区矫正制度化、规范化、法制化建设的重要举措，但因在法律效力位阶上仅仅具有“司法解释”的地位，其本身具有限制人身自由的属性和诉讼制度 (诉讼中的执行制度)的内容，与《立法法》第8条规定的“下列事项只能制定法律：…… (五)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚…… (九)诉讼和仲裁制度……”存在一定的紧张关系，需要通过制定《社区矫正法》来完善刑罚的执行制度。

在制定《社区矫正法》时，应当考虑与《监狱法》衔接;修改《监狱法》同时也应当考虑于未来《社区矫正法》的对接。而《社区矫正法》的制定应当从规范社区矫正职权活动作为出发点，使其成为规范与保障社区矫正活动的法，而不是“管社区矫正人的法”⑧对于《社区矫正法》的制定理念与原则另文论述，在此不再赘述。，保障社区矫正人作为社会人的社会地位，促使其能够顺利融入社会，发挥维护社会和谐稳定的作用。在《社区矫正实施办法》学习、理解与执行过程中应当体现以上的理念和原则。

(责任编辑 张文静)